地方政府債務監督要超越償債風險控制思維

●本刊評論員

地方政府債務監督要超越償債風險控制思維

●本刊評論員

多年來，持續快速增長的地方債規模引發了中央和社會各方面的高度關注。一些地方存在一定的債務風險隱患令人擔憂。在全面審計地方債務的基礎上，去年底，國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，要求加強地方政府性債務管理，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。

地方政府性債務風險直觀地表現為逾期、違約等償債風險上，控制償債風險當然重要。但是，形成償債風險的深層誘因以及其中隱藏著的多重風險同樣要嚴加監督和控制，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制就是要跳出單純的償債風險控制思維，通過規模控制、用途管理和預算管理、債務公開、責任追究等多種手段解決地方政府負債中存在的各種問題。

償債風險的成因非常復雜。“行政級別自下而上，債務存量倒金字塔”，一定程度說明了財力配置“頭重腳輕”，地方政府特別是基層政府財權有限，財力與事權不相匹配，要借錢辦事的實際情況存在。另一方面，一些地方政府不顧償債能力，輕率借債上馬一些項目，甚至不惜違法違規借錢，或規避法規限制，大搞融資平臺，通過企事業單位來舉債，當中央政府控制銀行貸款時，他們又紛紛轉向高利息的“影子銀行”舉債，這種沖動卻不是盡心盡意搞建設、謀發展所能解釋的。

由此可見，單純地追求償債風險的控制，往往難以達到目的。必須從財權、財力的合理配置角度入手，降低地方政府特別是基層政府的剛性負債規模；還要真正落實地方官員對當地居民的責任，地方政府舉債必須嚴控規模，公開透明，納入預算管理，接受上級政府、人大和人民監督，要建立人民代表和人民參與舉債行為的制度。

地方政府性債務風險，也非單純的償債問題，還相伴著多層風險。除了上述的負債過程中可能隱藏著追求個人功利，設租尋租的風險之外，還有績效風險、道德風險等不得不防。關于績效風險，公共工程的低效率是一個方面，投資方向的逆向選擇又是一個方面，當前一些債務收入投向過剩產能、樓堂館所的現象就是例證。值得一提的是，新的地方政府債務管理規定執行下來，必然面臨著一個如何分配舉債配額的問題，過去有爭取轉移支付資金中的“跑部錢進”現象，現在也要注重防范“跑部求債”的問題。

關于道德風險，在國務院意見中著重強調“要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”，說明中央政府對地方政府債務風險的重視轉嫁到對道德風險的重視，但不救助原則之下，地方政府又不可能破產，真的發生逾期或違約風險及其引發的社會危機該如何處理，也是一個不得不認真面對的問題。此外地方政府的債權人，無論是銀行、企業還是社會公眾，如果債務風險轉嫁到這些債權人身上，引發的金融風險和社會問題也不是小事。因此，必須在當前地方政府性債務風險總體可控之時，著力控制增量，化解存量，包括通過清理政府資產、節省政府開支優先解決到期債務。