地方政府債務(wù)監(jiān)督要超越償債風(fēng)險(xiǎn)控制思維

●本刊評(píng)論員

地方政府債務(wù)監(jiān)督要超越償債風(fēng)險(xiǎn)控制思維

●本刊評(píng)論員

多年來，持續(xù)快速增長(zhǎng)的地方債規(guī)模引發(fā)了中央和社會(huì)各方面的高度關(guān)注。一些地方存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患令人擔(dān)憂。在全面審計(jì)地方債務(wù)的基礎(chǔ)上，去年底，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，要求加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)直觀地表現(xiàn)為逾期、違約等償債風(fēng)險(xiǎn)上，控制償債風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)然重要。但是，形成償債風(fēng)險(xiǎn)的深層誘因以及其中隱藏著的多重風(fēng)險(xiǎn)同樣要嚴(yán)加監(jiān)督和控制，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制就是要跳出單純的償債風(fēng)險(xiǎn)控制思維，通過規(guī)模控制、用途管理和預(yù)算管理、債務(wù)公開、責(zé)任追究等多種手段解決地方政府負(fù)債中存在的各種問題。

償債風(fēng)險(xiǎn)的成因非常復(fù)雜。“行政級(jí)別自下而上，債務(wù)存量倒金字塔”，一定程度說明了財(cái)力配置“頭重腳輕”，地方政府特別是基層政府財(cái)權(quán)有限，財(cái)力與事權(quán)不相匹配，要借錢辦事的實(shí)際情況存在。另一方面，一些地方政府不顧償債能力，輕率借債上馬一些項(xiàng)目，甚至不惜違法違規(guī)借錢，或規(guī)避法規(guī)限制，大搞融資平臺(tái)，通過企事業(yè)單位來舉債，當(dāng)中央政府控制銀行貸款時(shí)，他們又紛紛轉(zhuǎn)向高利息的“影子銀行”舉債，這種沖動(dòng)卻不是盡心盡意搞建設(shè)、謀發(fā)展所能解釋的。

由此可見，單純地追求償債風(fēng)險(xiǎn)的控制，往往難以達(dá)到目的。必須從財(cái)權(quán)、財(cái)力的合理配置角度入手，降低地方政府特別是基層政府的剛性負(fù)債規(guī)模；還要真正落實(shí)地方官員對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦呢?zé)任，地方政府舉債必須嚴(yán)控規(guī)模，公開透明，納入預(yù)算管理，接受上級(jí)政府、人大和人民監(jiān)督，要建立人民代表和人民參與舉債行為的制度。

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也非單純的償債問題，還相伴著多層風(fēng)險(xiǎn)。除了上述的負(fù)債過程中可能隱藏著追求個(gè)人功利，設(shè)租尋租的風(fēng)險(xiǎn)之外，還有績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)等不得不防。關(guān)于績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)，公共工程的低效率是一個(gè)方面，投資方向的逆向選擇又是一個(gè)方面，當(dāng)前一些債務(wù)收入投向過剩產(chǎn)能、樓堂館所的現(xiàn)象就是例證。值得一提的是，新的地方政府債務(wù)管理規(guī)定執(zhí)行下來，必然面臨著一個(gè)如何分配舉債配額的問題，過去有爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付資金中的“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象，現(xiàn)在也要注重防范“跑部求債”的問題。

關(guān)于道德風(fēng)險(xiǎn)，在國(guó)務(wù)院意見中著重強(qiáng)調(diào)“要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”，說明中央政府對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重視轉(zhuǎn)嫁到對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)的重視，但不救助原則之下，地方政府又不可能破產(chǎn)，真的發(fā)生逾期或違約風(fēng)險(xiǎn)及其引發(fā)的社會(huì)危機(jī)該如何處理，也是一個(gè)不得不認(rèn)真面對(duì)的問題。此外地方政府的債權(quán)人，無論是銀行、企業(yè)還是社會(huì)公眾，如果債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到這些債權(quán)人身上，引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)問題也不是小事。因此，必須在當(dāng)前地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控之時(shí)，著力控制增量，化解存量，包括通過清理政府資產(chǎn)、節(jié)省政府開支優(yōu)先解決到期債務(wù)。