中央不救助原則下地方政府債務管理的思考

●溫來成 仇賞月 王 鼎

中央不救助原則下地方政府債務管理的思考

●溫來成 仇賞月 王 鼎

編者按：近年來，地方政府性債務快速增長，引起了社會廣泛關注。2013年，審計署發布的全國政府性債務審計結果顯示：多年來形成的政府性債務在我國解決社會發展、加快基礎設施建設和改善民生等方面發揮了重要作用。同時，我國政府性債務風險總體可控，但有的地方也存在一定的風險隱患。為控制和化解地方政府性債務風險，去年9月，國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，從加快建立規范的地方政府舉債融資機制、對地方政府債務實行規模控制和預算管理、控制和化解地方政府性債務風險等方面就加強地方政府性債務管理作出重要部署。在去年12月召開的全國財政工作會議上，財政部部長樓繼偉強調，要進一步加強地方政府性債務管理。當前形勢下，按照黨中央、國務院要求，加強地方政府性債務管理是各地必須關注的重要問題。本期專題聚焦地方政府性債務管理問題，特邀請專家學者及實務工作者就如何加強地方政府性債務管理進行探討。

2014年，是我國地方政府債務管理的轉折之年。2014年8月31日，全國人大常委會審議通過《預算法》修正案，允許省級政府在規定條件下發行地方債券，這對規范地方政府債務融資具有里程碑式意義。9月23日，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》），全面部署加強地方政府性債務管理。《意見》規定，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，且中央政府實行不救助原則。而目前地方債務存量也已達到較大規模，據中金公司測算，截至2014年末，我國地方政府性債務規模約在21萬億-22萬億之間，相比審計署此前發布的截至2013年6月底的數據增長約20%。根據財政部要求，各地區地方政府投融資平臺公司剝離政府融資功能后，要對其債務在2015年1月5日前進行甄別上報，嚴格區分政府債務和企業債務，實行不同管理方法。因此，我國地方政府債務管理邁入了新階段，需要對其重新審視和思考。其中，中央不救助原則，是促進地方政府規范管理的強大動力，本文就此問題開展分析。

一、加強全口徑預算管理，配合中期預算，嚴控地方政府債務增長

在中央不救助原則下，各級地方政府政府需要加強全口徑預算，將全部政府債務都納入預算管理，嚴格控制債務規模增長，防范財政風險。財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》規定，地方政府存量債務要根據收益、計劃償債來源的不同分為一般債務和專項債務，在2015年1月5日之前上交財政部審核后，將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理。對政府與社會資本合作（PPP）項目中的財政補貼等支出，按性質也要納入相應政府預算管理。對于地方政府擔保債務、負有一定救助責任的債務等隱性債務，也要在政府財政預決算報告、政府財務報告中進行專門說明，闡明債務總量和結構，以及資金的使用情況，接受財政、人大以及社會公眾的監督，從根上解決地方政府債務在預算外“黑賬”運行、規模失控的狀況，實現地方政府舉債融資規范化、制度化，法制化。

同時，我國從2015年開始編制3年期的中期預算規劃，也有利于在新形勢下加強地方政府債務管理，防范財政風險。通過中期預算規劃，地方政府在一個較長時間內統籌安排債務資金的舉借、使用和還本付息，與年度預算相配合，采用債務結構調整等手段，平衡各年度的債務支出，防止出現明顯償債高峰期，或者出現政府債務違約現象，及時化解財政債務風險，維護政府信譽，促進地方經濟社會穩定、可持續協調發展。

二、完善地方政府債務預警體系，防范財政風險

在中央不救助的原則下，各級地方政府還需進一步建立健全本級財政債務風險預警體系，以防范和及時化解財政風險，維護地方經濟社會穩進，實現可持續發展。只有各級地方政府通過債務預警、調控，有效管控本級財政風險，在沒有中央財政救助的情況下，才能有效防控整個地方政府系統性的債務風險。地方政府債務預警體系的建立和完善，需要根據本地區經濟社會狀況，參考國內外地方政府債務管理經驗，科學設置債務負擔率、債務率、償債率、債務依存度等風險預警指標及其臨界值，定期對本地區債務風險狀況進行評估。并根據評估結果，對債務風險較高的地方政府進行風險預警，被風險預警的地區，可由本級人大或審計部門宣布財政進入緊急狀態。一旦地方政府進入債務風險預警階段后，就應采取應急措施，從控制債務規模增長和調整債務結構兩方面，對現有債務進行清理。同時，重新調整當年預算，增加稅收、行政規費等政府財政收入，壓縮一般性財政支出，必要時可采取凍結工資福利支出、出售政府資產等手段，保證債務還本付息支出、維護政府信譽，有效控制和防范政府債務風險蔓延。

在國務院明確中央對地方債務實行不救助原則后，山東、四川、甘肅等地政府陸續宣布，省級政府對市縣政府債務也實行不救助原則。地方各級政府實行有效的債務預警體系，分級管控本級政府債務風險，才能在上級政府財政不救助的情況下，依靠自身的調控能力，優化收支結構，統籌債務還本付息，促進地方經濟社會發展，防范和化解財政風險。

三、創新債務資金使用績效評價制度，促進地方經濟社會發展

盡管我國經濟總量已居世界第二位，但人均收入等經濟社會發展指標表明，中國仍屬發展中國家，發展仍然是第一要務。地方政府舉借債務的目的，是為了促進本地區經濟社會發展，造福于人民。且相對于稅收等范疇而言，債務融資具有成本高、風險大等特征。因此，提高地方政府債務資金的使用績效，具有十分重要的意義。在其他條件不變的情況下，債務資金使用效益提高，可以創造更多的稅源，以償還債務本息。即債務使用的績效，體現了地方政府未來的整體償債能力，直接影響其未來償債的確定性程度，是影響地方政府性債務風險的一個重要因素。對地方政府債務資金的使用進行系統的績效評價，是完善我國地方政府債務管理、有效控制和化解地方政府債務風險的技術保證。從我國經濟發展的實際情況分析，目前快速推進的新型城鎮化建設，是地方政府舉債融資的重要動力之一。據統計，60%以上的債務資金用于城鎮基礎設施建設。這就要嚴格債務資金管理，提高資金使用績效，債務資金不得用于政府行政經費支出，也不得用于“形象工程”、“豆腐渣工程”。

為了保障債務資金使用績效，需要在目前一般財政支出績效評價制度的基礎上，進行制度創新，建立專門的債務資金績效評價制度。具體而言，包括一般債務資金績效評價制度和專項債務資金績效評價制度。一般債務資金績效評價制度，是指對地方政府發行的一般責任債券資金使用績效的評價制度，其特點是發行債券時沒有和具體建設項目相對應，而是由地方政府納入公共財政預算統籌使用，其還本付息由稅收等政府正常收入償還。專項債務資金績效評價制度，是指對地方政府發行項目債券資金使用績效的評價制度，其特點是債券發行時有對應的建設項目，要求用項目收益償還債務本息。通過債務資金績效評價制度的建立和實施，推動地方政府債務資金舉借、使用、償還管理相統一，不斷提高債務資金使用績效，防范和化解財政風險，促進地方經濟社會發展。

四、建立地方財政破產制度，完善責任追究機制

由于受傳統行政管理和財政制度影響，我國普遍存地方財政不會破產的觀念,此類觀念導致了有些地方政府官員不怕債務規模擴大、債權人對于政府債務沒有警惕性的現象，這也是有些地方政府肆意擴大債務規模的重要原因之一。但在中央對地方債務實行不救助原則，以及省級政府對市縣政府債務不救助的情況下，建立我國特色的地方財政破產制度，已是順理成章的事。

地方政府舉借債務，是市場經濟條件正常的信用經濟活動。政府發行債券，也不能保證100%不違約，只是和企業債券相比，違約率較低而已。地方財政債務違約嚴重時，有些國家實行破產制度。即政府破產制度作為一種威懾力，被這些國家視為防范地方政府過度舉債的必要措施，以及化解地方政府債務危機的最后手段。從美國來看，美國地方政府破產制度實際上是一種“債務重組、破產保護”的制度，允許無力償還債務的地方政府申請重整破產保護程序，在保全破產地方政府資產的基礎上，制定債務調整計劃，提供扭轉財政困境和財政恢復重建的時間，使得地方政府可以合法地延期償債或調整債務，甚至減免債務，避免債務違約風險進一步擴大而陷入債務惡性循環，最終使地方政府度過危機，政府財政得以重生。這種性質的地方政府破產，實質是財政的破產,而非地方政府職能的破產，是政府債務重組而非清算關門。需要指出的是，盡管美國地方政府破產制度偏重于保護地方政府，然而它并非為政府逃債而設。事實上，地方政府破產制度強化了兩個基本功能：一是強迫地方政府對債權人負責，明確地方政府負債要承擔的責任，進而對公共服務和行政管理進行改革；二是使得地方政府債權人的合法權益獲得一種明確的法律保護，在法律制度框架下解決債務問題。而這兩點正是易在地方政府債務管理中被忽略的。因此，在中央不救助原則下，破產機制在一定意義上起到了強制讓政府承擔責任、走出惡性循環的作用，并在很大程度上促使地方政府保持危機意識和責任意識。

除借鑒國際上地方政府破產制度的經驗外，我國建立破產制度還需要注意以下幾個關鍵問題：一是地方政府要本著對債權人負責的態度，在維持公共服務的同時要保護債權人權利；二是建立地方財政破產的司法制度和程序。三是明確地方財政破產的標準、條件。四是建立地方財政進入破產程序后，公共服務、債權保護、債務重組、資產處置等具體管理制度。五是完善破產責任追究機制。要追究對地方財政破產承擔責任的黨政官員，依法給予黨紀、政紀處分，有違法行為的要追究其刑事責任。

總之，建立完善的債務預算管理、債務預警體系、債務資金使用績效評價，以及財政破產等制度，進一步規范地方政府債務管理機制，防范和化解財政風險，是中央不救助原則下地方債務管理制度的重點，也是全面深化財稅體制改革的重要內容。

（本文為教育部人文社會科學研究規劃基金項目《地方政府投融資公私合作的監管機制創新研究》（批準號13YJA630101）、北京市哲學社會科學基金項目《北京市公共服務公私合作的價格監管機制創新研究》（批準號13JGB016）、中央財經大學中國財政發展協同創新中心課題和中財—鵬元地方財政投融資研究所2015年度課題的階段性成果。）

（作者單位：中央財經大學中財—鵬元地方財政投融資研究所）