財政專項轉移支付資金管理問題與對策

●丁傳梅 范 卓

財政專項轉移支付資金管理問題與對策

●丁傳梅 范 卓

十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和2014年6月中共中央政治局審議通過的 《深化財稅體制改革總體方案》，提出了清理、整合、規范專項轉移支付項目的總體部署，并要求各級財政部門進一步加強財政專項轉移支付資金監管工作。結合近年來安徽省合肥市組織實施的財政專項轉移支付資金檢查工作，本文針對有關專項轉移支付資金管理的突出問題，追溯分析產生原因，探討提出問題對策。

一、總體特征

當前，各級財政部門承接的專項轉移支付資金，其來源主要是中央和省級財政撥款，總體特征主要是：資金大小不一，投入點多面廣，項目種類繁多，制度各有不同。扶持對象既有政府部門，又有公益場所(部門)；既有高新企業和普通民眾，又有社團組織及特殊群體；既包括城市棚戶區改造，又涉及農村農田水利建設。項目管理模式基本為：行業主管部門分級牽頭計劃編制、項目申報與審核，并實施管理；財政部門負責資金預算執行及資金撥付或直接兌現。

二、主要問題

(一)資金申報審核環節

一類是項目的書面申報資料不符合條件，審核部門未能把關發現；另一類是項目單位為達到項目申報條件，違背承諾，編造虛假資料或提供虛假信息，審核部門未能在審核中發現。如在項目書面申請資料中虛列財務收支、提供不實財務資料等問題在企業申報財政補助類資金時較為突出。

(二)資金分配與撥付環節

一是部分資金分配依據不充分，資金分配隨意。二是資金撥付、兌現不及時，存在占用項目資金問題。三是項目資金層層撥付，資金撥付環節較多，不利于資金的及時使用和有效監管。四是專項資金撥付、兌現操作流程不規范。

(三)資金使用環節

一是工程類項目建設資金主要存在項目資金使用計劃變更未報批，實施進度緩慢等問題。二是資金核算不規范，此類問題在企業賬務處理中較為普遍，如將財政補貼資金列為應付款項，未按規定確認為當期收入，以達到偷逃稅的目的。三是項目支付使用不規范，主要是會計信息不真實，隨意支出現象嚴重，虛列費用和違規支出問題比較突出。如某企業以假發票虛列支出費用，通過重報手機費、列支外單位房租費和非本企業員工相關費用等方式，重報、虛報費用。四是基層財政部門專戶和實施單位存在部分項目資金滾存結轉結余偏大問題，未能及時發揮項目資金使用效益。

三、原因分析

第一，量大面廣，監管難以有效覆蓋。項目量大面廣、種類繁多，規范性監管和跟蹤問效難以有效覆蓋。其中僅市級預算涉及的具有專項性質的轉移支付項目多達356項，且多為年度專項資金。由于管理目標分散，難以統一標準和模式，實施有效監管和跟蹤問效。如：一事一議的財政獎補資金，在該市范圍內僅2013年度項目數就達1573項，分別涉及農業、水利、道路、林業、環衛、文體、美好鄉村建設等多種行業。項目因“小、散、雜”，市級監管只能重點覆蓋到100萬元以上的特惠制項目。

第二，制度疏忽，實施操作失于規范。上級主管部門制定的部分項目和資金管理制度中，由于細節規定或要求不夠具體明確，造成實際管理上的漏洞與疏忽。如：部分項目管理制度中對項目計劃調整和結余資金再實施，沒有具體明確的相關規定，使項目變更不報批等不規范操作有機可乘；部分項目管理制度未明確建設期限和年度結余結轉資金使用規定，造成一些項目單位實施進度緩慢和連年隨意結轉資金不使用。

第三，利益驅動，企業逐利失信嚴重。受經濟利益驅動，部分項目企業在逐利過程中嚴重失信，虛假申報和偷逃稅費動機明顯。一是部分企業不符合條件瞞報申請，或以提供不實資料方式，虛報申請條件，以求項目申報蒙混過關。二是部分企業懷著偷逃稅費和調控賬面利潤等動機，導致項目資金使用和核算不規范。

第四，意識淡薄，制度落實流于形式。部分基層項目單位對財經制度遵從意識淡薄，制度落實流于形式。直接表現為項目資金使用隨意和不規范，并產生超范圍、比例、進度支出資金，憑白條列支項目資金，建設項目不執行政府采購等問題。

第五，重爭輕管，使違規行為有機可乘。重項目、爭投資、輕管理現象突出。一是項目上報初審環節缺乏科學論證和嚴密的監督審核程序，致使虛假申報乘虛而入，財務不實蒙混過關。二是過程監管嚴重缺失，致使部分項目實施進展緩慢無人過問，資金使用不規范無法及時發現和糾正。

第六，機制缺失，統籌監管縱橫脫節。由于項目種類繁多，涉及到絕大多數業務主管部門，面對每年數量龐雜的申報、在建和已建項目，在缺乏有效統籌監管機制下，部門監管和層級監管不能協調發揮各自優勢，資金管理與項目管理相互脫節，這也是問題頻出的深層次原因。

四、解決對策

按照“分級負責、歸口管理、注重績效、責任追究”的原則，緊扣項目申報、分配撥付和資金使用三個關鍵環節，分別從職責分工、項目申報審核、資金撥付和使用、績效管理、信用負面清單管理等方面，思考提出專項轉移支付資金管理的若干對策。

(一)明確部門職責分工

各級政府對專項資金的使用和管理應負主體責任，督促相關職能部門按各自職責做好專項資金的監督管理工作，研究解決專項資金管理、使用中的重要事項。一是項目實施單位要具體負責項目可行性論證、制訂實施方案，并具體實施項目；執行有關資金管理制度和建設項目的“五制”管理，確保資金支出的合法性、真實性和有效性。二是各級發改、科技、環保、經信、交通、衛生、教育、農業等主管部門要具體負責項目申報，審核項目申報資料的真實性、完整性和準確性；編報和執行項目計劃，組織項目實施；全過程監督項目實施和資金使用，組織竣工驗收和績效自評，配合財政等部門開展監督檢查和績效評價；做好項目庫滾動管理，推進項目庫與財政涉企、支農等信息管理系統的有效銜接；對下放審批權的切塊資金，負責統籌安排到具體項目，并對項目審核和資金分配的過程與結果負責。三是市、縣財政部門要具體負責執行上級財政專項資金管理辦法，牽頭制定必要的專項資金管理細則；根據批準的項目計劃落實預算、審核撥款和下達資金；組織實施績效評價，市級財政部門可不定期抽查抽檢資金使用情況。四是監察和審計部門依法對專項資金的使用管理開展行政監察和審計監督。同時，各有關部門按規定做好信息公開工作。

(二)加強項目申報審核

1、公布政策。主管部門會同財政部門根據政策規定，公開專項資金的支持方向、重點，以及申請使用專項資金的條件。

2、申報審核。主管部門受理專項資金申請時，按照項目隸屬關系負責審查所有上報項目材料的真實性和可靠性，確保項目合法合規。一是對投資數額較大、專業性較強的項目，組織專家成立評審論證小組或者委托有專業資質的社會中介機構進行評估論證，并實行誰評審、誰負責的責任制度。在處理對經濟、社會和環境有重大影響的項目時，應當向社會公示，廣泛征求意見，依法應當進行聽證的，主管部門應當組織聽證。二是屬切塊資金且競爭性較強的項目，應引進競爭機制，采用公開招投標、專家評審和因素法等方式，擇優確定實施主體。

3、擇優推薦。對于審查符合申報條件的項目，排序列入專項資金項目庫，經集體研究決策，擇優確定推薦上報項目。

4、完善手續。對需審核上報的項目和下放審批權的切塊資金安排的具體項目，申報文件須明確責任人、資料審核人和現場查看人員，由主管部門負責人審簽后上報。

(三)規范資金撥付和使用

1、資金撥付。一是財政部門和業務主管部門應在收到上級下達的資金計劃后，及時擬訂資金分配方案。二是主管部門或者項目實施單位應依據項目資金預算、項目計劃和資金分配方案，結合項目實施進度，編制專項資金用款計劃，報同級財政部門，申請資金撥付。三是專項資金應實行國庫集中支付，按規定執行政府采購制度。涉及到補助個人的專項資金，應建立健全發放手續，實行公示制度，做到公開透明。

2、資金使用。一是專項資金應專款專用，突出支持重點，注重市場機制，發揮杠桿效應，主要采取貼息、擔保、后補助、購買服務、民辦公助、公私合營、綠色租賃等方式使用。二是支持企業發展、重大基礎設施建設、重大項目建設資本金等專項資金，原則上由市、縣(區)采取股權投資方式安排。三是項目實施單位應嚴格按照規定的用途范圍和開支標準使用款項，不得擠占、挪用。因特殊情況確需調整項目實施單位、變更項目內容或者調整預算的，應按規定的程序報批。

3、決算驗收。項目實施單位按規定辦理工程建設類項目竣工財務決算，需要驗收的專項資金項目，由業務主管部門按照國家有關規定及時組織驗收。

4、結余結轉。對上級預算安排形成的結余結轉資金，資金管理辦法有具體規定的，按規定執行；未作具體規定的，對當年度結余資金和連續結轉兩年及以上的結轉資金，一律由資金使用方的本級財政部門收回統籌安排。對各級財政預算配套安排形成的結余資金或結轉年度超過一年的結轉資金，一律收回同級財政統籌安排。

(四)實行績效管理和負面清單管理

1、績效管理。一是主管部門組織績效自評。納入績效評價范圍的專項資金，主管部門應按規定及時對資金管理使用情況、目標實現程度、資金使用效益效果等進行績效自評，送同級財政部門審查。二是財政部門開展重點評價。屬財政重點績效評價的專項資金，財政部門應組織人員或聘請第三方機構開展績效評價。三是注重結果應用。績效管理結果應用將根據上級有關政策規定執行。評價優良的，在以后年度專項資金申報中，予以優先推薦安排；一般或較差的，將減少推薦安排項目。

2、信用負面清單管理。在專項資金項目申報及資金使用過程中，有關部門、單位和個人存在以下失信、失范行為之一，且經市級及以上審計和財政部門認定的，納入信用負面清單管理：

一是編造虛假資料或提供虛假信息，騙取或套取專項資金；虛假承諾或虛假實施，騙取或套取專項資金；重復或分拆申報項目，套取專項資金等問題。二是擅自調整變更分配對象、范圍和標準；擅自改變資金投向或用途；資金撥付不規范，緩撥、滯撥或超進度撥付資金；專戶管理不規范，違規開設賬戶，專戶結余過大，甚至利用專戶調度、調節國庫資金，存在“以撥代支”等問題。三是擠占挪用項目資金，將項目資金用于平衡預算等其他用途，甚至存在涉嫌貪污瀆職、私存私放等嚴重違法問題；用款單位財務管理和會計核算不規范，存在未設立專賬核算、使用虛假發票列支、白條入賬、賬實不符、賬務處理不及時等違規行為；擅自變更建設規模、內容、標準；未嚴格執行政府采購和招投標制度；預算執行緩慢，資金閑置現象嚴重，資金效益低下等問題。

同時，對納入信用負面清單管理的違紀違規事項，在有關部門嚴格依法依規處理、處罰的基礎上，區分不同責任主體，進一步明確以下失信懲戒措施：

一是申報專項資金項目予以限制推薦，暫停推薦其下年度申報此項或所有財政專項資金，情節特別嚴重的，三至五年內暫停推薦其申報所有專項資金并進行名單公示。二是相關社會中介機構對項目單位會計報表等資料出具虛假鑒證報告經認定的，根據其情節輕重，報請省財政廳依法核查處理。三是縣區財政及主管部門因審核把關不嚴造成本地區騙取、冒領或擠占挪用省級專項資金等突出問題的，市財政部門會同有關市直主管部門書面通知其加強整改，并在一定范圍內進行通報。四是市直相關主管部門因審核把關不嚴造成財政專項資金被騙取、冒領或出現重大損失浪費等違紀違規問題的，由市紀檢、監察部門按規定追究相關部門領導和責任人的責任。

(五)落實監督檢查與責任追究

各級業務主管、財政、審計和監察等部門應依據職責，落實對專項資金的跟蹤管理和監督檢查工作，對重大問題要及時報告同級政府和上級部門。其中，主管部門應加強項目的事前、事中、事后全過程監督管理，落實對項目實施進度和資金使用情況的日常跟蹤與監管。財政、審計和監察部門應定期或不定期對專項資金開展專項檢查，依法查處違紀違規行為。對弄虛作假騙取財政資金以及截留、挪用等違反財經紀律行為的項目單位和個人，依據《財政違法行為處罰處分條例》的有關規定進行處理。行為構成犯罪的，依法追究其法律責任。

（作者單位：安徽省合肥市財政監督檢查局）