鄉鎮財政資金監管現狀及工作建議
——關于山東省臨沂市鄉鎮財政監督辦事處工作開展情況的調研

●趙進忠 劉 偉

鄉鎮財政資金監管現狀及工作建議
——關于山東省臨沂市鄉鎮財政監督辦事處工作開展情況的調研

●趙進忠 劉 偉

為加強財政資金監管，解決鄉鎮財政監管滯后和嚴重“缺位”難題，切實提高資金監管水平和使用效率，山東省臨沂市在全國率先設立了縣區財政局駐鄉鎮財政監督辦事處。設立以來，各縣區在財政資金監管方面作了許多探索。為深入了解鄉鎮財政監督辦事處工作開展情況，總結經驗找出不足，有針對性地提出下一步工作建議，近期，該市委政研室與市財政局聯合進行了調研。現將調研情況報告如下:

一、各縣區財政局駐鄉鎮財政監督辦事處設立情況

針對各級強農惠農政策不斷出臺、涉農資金項目越來越多、數量越來越大、“村財鄉管”模式普遍推行等監管任務越來越重的情況，該市財政局從2011年5月開始，按照“先行先試、分步實施”的原則，先后在蘭陵縣、河東區開展了縣區財政局駐鄉鎮財政監督辦事處工作試點，在試點的基礎上，在全市逐步推開。截至2012年11月，各縣區都成立了鄉鎮財政監督辦事處。全市12個縣區共成立鄉鎮財政監督辦事處44個，調整充實人員198名，為做好全市基層財政監督工作提供了有力保障。

鄉鎮財政監督辦事處是縣區財政局內設機構，其編制、人員、經費歸縣區財政局管理，具體業務受縣區財政監督機構的指導，主要職責是負責轄區內各級政府安排和分配用于鄉鎮及以下的各種財政性資金的監督檢查，重點是支農惠農和民生資金的監督檢查，并對轄區內各財政收支單位、所屬企業的會計信息質量和其它收入管理情況進行監督。在分片設置上統籌考慮，選擇在交通便利、經濟發展基礎好的中心鎮設立，就近監管3-5個鄉鎮。新錄用人員都通過考聘上崗，多數來自鄉鎮財政所和縣區直機關，平均年齡36歲，中級以上職稱占55%，大學以上學歷占93%。從調研看，盡管各縣區設立鄉鎮財政監督辦事處的時間不同，但設立后工作的開展都卓有成效。

二、近年來工作開展情況

(一)自查與上下聯動結合，著力開展財政資金監督檢查工作

一是強化鄉鎮專項資金監督檢查。采用“主動出擊”、“上門服務”的方式，對各類財政性資金進行監督檢查，及時跟進對糧食直補、種糧大戶補貼、能繁母豬補貼、庫區移民補助、農戶貼息貸款、村民發展互助資金、家電補貼、農機補貼等支農惠農和民生資金的常態化監督，最大限度確保把各項資金及時、安全、準確地送到農民手上。這種常態化、定期性的監督檢查，大幅度提高了工作效率和資金的使用效能。二是做好市縣財政部門部署開展的監督檢查。按照“一級查一級”的要求，具體負責轄區內鄉鎮一級單位的監督檢查。近年來，先后完成教育、醫療衛生、社會保障及各類惠農專項資金、貫徹執行中央八項規定嚴肅財經紀律及“小金庫”專項治理、結轉結余資金及暫存暫付款等專項檢查。2014年，全市檢查發現各類違規資金2.14億元，檢查組對其進行了整改和處罰。三是派員參加上級專項資金檢查。去年，派員參加了財政部駐山東省專員辦組織的企業職工養老和基本醫療保險政策執行及基金管理專項檢查和市局組織的行業聯動檢查。

(二)圍繞重點行業領域，積極開展會計信息質量檢查

各鄉鎮財政監督辦事處除做好轄區內各財政收支單位、所屬企業的會計信息質量檢查外，還按照市縣財政局統一部署，開展了公共交通、教育、醫藥流通等重點行業、領域的會計信息質量檢查。對檢查中發現的部分單位未納入預決算管理、不合格發票列支、大額支現、擴大支出范圍列支等問題，及時匯總上報，并督促抓好其整改工作。如沂水縣今年對全縣19個鄉鎮中心校、2個縣直學校進行了會計信息質量檢查，共發現違規金額793.2萬元，下達處罰決定書21份，處罰金額227.2萬元。

(三)注重發揮內部監督威力，廣泛推行集體稽核制度

鄉鎮財政集體稽核制度是源自實踐基礎的基層創新，最初起步于沂南縣張莊、雙堠片區，在縣、市財政局的具體指導下，形成了一套行之有效的財政資金內部監督制度，并在全市各縣區鄉鎮財政監督辦事處推廣。其主要特點：一是過程“雙監督”。在集體稽核過程中，由縣財政局駐鄉鎮財政監督辦事處和鄉鎮政府負責人全程現場監督；鄉鎮財政所人員、鄉鎮直部門賬務主管會計、現金出納會計等參加集體稽核，輪流交叉審查財務，相互監督把關。二是業務 “全覆蓋”。稽核的范圍包括預算內、預算外資金，政府經費、涉農資金、新農合基金、工資發放、“村村通”建設資金及計劃生育、民政、經管站、敬老院等鄉鎮財政經管的賬務，涵蓋了鄉鎮財政部門的全部業務。三是程序“無縫隙”。采取月稽核、季稽核和不定期稽核的方式，分為3個階段共17項工作流程。準備階段，要求每月5號前結完上月賬務，月稽核在10號前進行，季稽核在次季首月10號前進行，不定期稽核根據需要隨時組織。由財會人員分別核對來往款項并發放《對賬函》，再由債權或債務人簽字蓋章確認，或與銀行核對款項并由銀行出具 《銀行存款余額對賬單》，對未達款項，編制《存款余額調節表》予以調整。實施階段，財政所及各業務單位主管會計輪流交叉稽核賬務，對發現的問題分賬簿逐筆登錄到《集體稽核筆錄》。對稽核筆錄，先由稽核工作領導小組即鄉鎮政府、監督辦事處、財政所負責人進行初核，再由全體財會人員對存在的問題逐項認定，然后由所負責的主管會計限期進行整改，并填寫 《集體稽核問題整改情況表》。總結階段，財政所長對集體稽核過程進行分析，對每套賬簿進行點評，撰寫本期集體稽核工作總結，經鄉鎮財政監督辦事處審查后，上報鄉鎮政府和縣財政局負責人。實施集體稽核制度，有利于發揮財會人員內部監督的威力，促進鄉鎮資金管理由事后監督為主向事前預防、事中制約轉變，為鄉鎮財政資金的安全高效運轉提供了有力保障。2013年，沂南縣各鄉鎮財政監督辦事處全面推行這一做法，共理順規范賬務830余處，歸還原渠道資金1600余萬元，詢證核實往來款項9900余萬元，清理化解2800余萬元，有效遏制了鄉鎮財政存在的公款挪用、私存、私借、債權債務不清、“打白條”入賬等不規范行為。財政部、山東省財政廳內部信息資料和《中國財經報》、《財政監督》等先后刊載報道。

(四)善于整合外部監督力量，形成鄉鎮財政監管合力

針對鄉鎮財政資金來源廣，特別是涉農資金面廣量大的情況，蘭陵縣財政局探索與其他監督單位協調配合，建立起鄉鎮財政性資金外部監管合作機制。鄉鎮財政監督辦事處與縣紀委監察局派駐農村工作室、縣人民檢察院派駐鄉鎮檢察室，實行聯合辦公，形成了“三位一體”的監督檢查機制。2014年，他們聯合開展了鄉鎮衛生院財務檢查、單位“小金庫”專項治理等活動，累計追繳違規資金10.67萬元，罰款90萬元，有力震懾了違法違規行為。

(五)堅持內強素質外樹形象，不斷加強自身能力建設

幾年來，各級財政堅持把提升鄉鎮財政監督辦事處工作人員的專業知識和業務能力建設擺在重要位置來抓。一是加強學習培訓。通過建立內部學習制度、聽取專題講座報告、參加市縣財政局舉辦的培訓班等形式，學習財政業務知識，提升監督工作技能。臨沭縣建立了每周五下午鄉鎮財政監督辦事處人員內部集中學習制度，通過“一個主題、一名主講、多人點評”的方式進行學習，在熱烈討論、經驗分享的互動式集中學習中，加深了對監督檢查工作的理解和把握。二是開展業務交流。積極“走出去”，學習兄弟縣區的經驗和做法，參加省、市財政監督部門組織開展的案卷點評、業務練兵和聯合檢查活動，不斷提升業務素質和綜合能力。

三、取得的主要成效

分片設立鄉鎮財政監督辦事處，是財政監督體制的重大突破，是破解鄉鎮財政監管“瓶頸”的有效途徑，對于更好地落實黨和國家惠農政策，維護廣大農民群眾的切身利益，促進農村經濟健康發展等，發揮了重要作用。

(一)解決了鄉鎮財政監督“缺位”問題

受法律法規制約，鄉鎮一級財政部門無法超越權限從事財政監督工作，其監督職責由縣財政機構代行或各級開展監督檢查時延伸履行，鄉鎮財政監督嚴重滯后；縣級財政監管機構力量薄弱，有的甚至有機構無專職監督人員，監督力量遠遠不夠；各級下發的“三農”資金分屬多個部門，資金分散，多頭管理，項目實施單位只對縣級主管部門負責，致使諸多涉農項目資金游離于鄉鎮財政監督之外，鄉鎮滯留、擠占、挪用財政專項資金現象嚴重；隨著各級財政服務和保障能力的提高，財政資金不斷向基層、向“三農”傾斜，惠農資金、民生工程、專項資金、財政投入等不斷增多。以上情況表明，加強對鄉鎮財政資金的監管面臨重大課題和挑戰。設立縣區財政局駐鄉鎮財政監督辦事處，打通了鄉鎮一級財政監督的通道，延伸了財政監督的觸角，壯大了財政監督的力量，改變了以往“鞭長莫及、力不從心”的狀況。特別是對分屬財政、民政、水利、教育、計生等多個部門的鄉鎮資金實現了扎口監管，解決了多年來鄉鎮財政不能解決的問題，實現了對鄉鎮各項財政性資金的日常化、常態化、持續化監督。

(二)提升了鄉鎮財政資金監管水平

以往對鄉鎮財政的監督是“一次性、間隔性”的，為“事后”監督。設立鄉鎮財政監督辦事處，利用辦事處人員熟悉鎮情、財情、村情、民情的優勢，對財政資金使用管理情況實施有效監督，特別在經濟事項制定前就可以“面對面”地做好資金分配使用的評估工作，介入監管的時間大大提前，在實施過程中，能夠及時發現存在的問題并督促整改，將違規行為扼殺在萌芽狀態，從而構筑起 “全過程、無縫隙”的監管格局。據2012年統計，鄉鎮財政監督辦事處共查出種糧大戶虛報面積近300畝；查實能繁母豬補貼鄉鎮滯留資金300余萬元；受理財政資金信訪案件5件，移交司法機關立案查處1件；核減庫區移民補助人數70多人；查實挪用農村互助資金協會財政配套資金近10萬元。通過監督檢查，有力地維護了財經紀律。

(三)促進了各項財政資金的規范管理

通過監督檢查，一方面解決了鄉鎮會計賬務混亂問題，促進了賬務規范，提高了財政資金使用效率；另一方面針對發現的問題，督促各單位建立和完善資金管理制度，從源頭和制度上及時鏟除違規違紀的“土壤”，有效保障了資金安全和群眾利益。比如，蘭陵縣在查處鄉鎮衛生院違規開展中醫理療報銷、滯留基本公共衛生服務項目資金2000多萬元，空掛床位1000余人次后，促使市衛生部門修訂了新型農村合作醫療基金報銷目錄，取消了鄉鎮衛生院、村級衛生室對中醫理療報銷的相關制度規定；針對庫區移民補助資金發現的問題，督促水利移民辦建立了移民補助人數核減機制，規范了一系列補助程序，促進了資金的規范化、制度化管理。

四、存在的問題和工作建議

通過調研發現，鄉鎮財政監督辦事處在工作運行中主要存在以下問題：

一是個別縣區仍存在辦事處人員不到崗的問題。有的鄉鎮財政監督辦事處尚未達到滿編配員；個別鄉鎮財政監督辦事處主任職位“空掛”；有的縣區鄉鎮財政監督工作人員大多數時間在縣區財政局集中辦公，偶爾到鄉鎮“坐班”或者“走讀”，沒有全身心沉到鄉鎮一線開展監督工作，工作推進的力度和監督效能大打折扣。

二是監督工作機制不夠健全，監管行為不夠統一。各鄉鎮財政監督辦事處開展工作，主要還是配合市縣開展檢查活動，而結合鄉鎮自身實際，開展有計劃、有目標的監督檢查工作偏少，監督工作機制制度不夠健全。同時，鄉鎮財政監督辦事處財政監督辦法和考核制度不夠統一，亟需對現有監管行為和制度進行梳理和規范完善，形成全市統一的鄉鎮財政監督工作機制和考評體系。

三是辦事處工作人員業務能力需要進一步提高。近年來，辦事處新招聘的工作人員素質能力參差不齊，雖然大多數有財務工作經歷，但與鄉鎮財政監督工作的任務要求相比，還存在較大差距。有的財政專業知識缺乏，有的監督工作業務流程不熟，有的缺乏工作歷練和經驗等，不能完全適應當前基層財政監督工作的需要。

四是對一些違規行為存在整改和處罰不到位的問題。在監督檢查中發現的問題，有的缺乏針對性強、操作性強的整改落實辦法；有的避重就輕、以繳代罰、以罰代刑，變相降低處罰標準與門檻，致使財政監督問責失之于寬、失之于輕、失之于軟，削弱了財政監督的威懾力。

針對以上問題，著眼全面提升鄉鎮財政監督的工作水平，特提出以下建議：

一是進一步加強領導，全面落實鄉鎮財政監督工作職責。各級各有關部門應高度重視基層財政監督工作，進一步加強財政監督基礎管理和基層建設，進一步探索鄉鎮財政監督工作機制和措施辦法，盡快形成在全省全國有影響力、可復制推廣的臨沂經驗。當前，在全市鄉鎮財政監督辦事處全部啟動后，進一步抓好辦事處工作職責、工作制度和工作紀律的落實，著力解決好個別地方人員配備不足、工作不到崗等問題，解決好基層財政監督工作“落地難”問題。

二是建立一套統一完善的鄉鎮財政監督工作體系。將鄉鎮財政監督辦事處工作納入全市財政監督工作體系，通盤考慮和謀劃各項工作。認真梳理和總結完善鄉鎮財政監督工作的機制制度和創新做法，形成全市統一、規范、完善的工作標準、操作程序和考評辦法。各鄉鎮財政監督辦事處按照市、縣財政監督工作計劃，結合鄉鎮工作實際，制定相應工作目標和措施制度，有計劃性地開展監督檢查工作，提高本鄉鎮財政監督的工作實效。

三是強化監督檢查工作，廣泛開展跨縣區、跨鄉鎮互查活動。面對財政監督工作的新形勢、新要求，繼續強化各項監督檢查工作。堅持“上下聯動”，廣泛開展跨縣區、跨鄉鎮互查活動，創新監督檢查方式，進一步提高財政監督的工作效能。

四是不斷推進機制創新，深入實施鄉鎮財政集體稽核制度。積極鼓勵創新鄉鎮財政監督工作的思路和方法，不斷總結推廣好經驗、好做法。實踐表明，鄉鎮財政集體稽核制度，易操作、成本低、效果好，應大力推行和深入實施這一制度，抓實、抓好財政內部監管工作。

五是多渠道抓好培訓學習，不斷提升鄉鎮財政監督人員的素質能力。鄉鎮財政監督是一項全新的工作，涉及面廣、政策性強，需要工作人員擁有寬闊的知識視野、熟練的業務技能以及較強的綜合協調能力。市縣財政部門應大力開展針對性強的集中培訓，使工作人員盡快掌握鄉鎮財政監督有關政策法規知識和業務技能。建立健全監督辦事處內部學習制度，引導工作人員查漏補缺、自主學習、苦練內功，打造過硬的素質本領。

六是嚴肅財經紀律，加大整改和問責力度，切實增強鄉鎮財政監督威力。對檢查中發現的問題，建立健全整改臺賬，抓好整改落實，確保整改到位。加大問責力度，對各種違規違紀行為，嚴格查處，嚴肅問責；構成犯罪的，及時移交司法機關，真正做到“不姑息、零容忍”。

（作者單位：山東省臨沂市財政局）