事業單位國有資產對外投資現狀及建議

●何 君

事業單位國有資產對外投資現狀及建議

●何 君

一、事業單位國有資產投資現狀

事業單位對外投資是國有資產管理的重要組成部分，是事業單位履行事業職責的一種經濟活動。2012年修訂的《事業單位財務規則》指出，事業單位對外投資是指事業單位依法利用貨幣資金、實物、無形資產等方式向其他單位投資。根據《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第36號）的規定，事業單位在經過報批、審核程序后，可以利用閑置的資產或資金以控股或參股方式對外投資。然而，關于投資后的管理和收益工作，除了在第8條規定事業單位 “負責本單位用于對外投資、出租、出借和擔保的資產的保值增值，按照規定及時、足額繳納國有資產收益”，在第21條規定“事業單位應當對本單位用于對外投資、出租和出借的資產實行專項管理，并在單位財務會計報告中對相關信息進行充分披露”外，并沒有明確投資后期的管理責任、投資收益的經濟責任和投資失敗的法律責任。事業單位國有資產投資、收益具體制度的欠缺，造成了當前部分事業單位投資管理意識薄弱，影響了國有資產管理和使用的科學性、有效性，導致了國有資產實質上的流失，甚至為腐敗提供了溫床。

二、事業單位國有資產投資存在的問題

(一)投資盲目，缺乏可行性論證

事業單位利用國有資產進行投資時，大多投入本單位下屬單位或所處行業內的單位，由于其對投資對象的經營、管理狀況和行業前景有所了解，從而放松了投資決策前對項目進行的宏觀經濟環境、單位管理能力、經營預期成果等內容的分析調研。可行性報告流于形式，如果國有資產管理部門審核不嚴，并將為國有資產保值增值埋下隱患。另外，目前事業單位的對外投資決策通過一、兩次班子會議或是個別領導授意就能確定，主觀因素大于制度約束，隨意性強，也存在嚴重的投資風險。

(二)后期管理缺位，實際投資收益低

《河南省省級行政事業單位國有資產對外有償使用管理暫行辦法》第18條規定除參照公務員管理的事業單位外，其他事業單位國有資產對外有償使用取得的收益納入預算,統一核算、統一管理。按此規定，事業單位不能直接支配本單位國有資產對外投資取得的收益，再加上利用閑置資產對外投資不需考慮成本、折舊和時間價值，對于單位來講沒有利益損失，造成大部分事業單位不能站在投資人的角度管理投資、關注收益，而是認為國有資產已經完成投資，是否取得收益、收益多少都應由被投資單位決定。投資項目后期跟蹤管理工作的缺位，可能造成被投資單位長期不分配或少分配收益，不僅無法彌補資金時間價值、實現增值，有的甚至無法及時收回投入的資產。

(三)資源混用問題突出，擾亂單位財經工作

目前，事業單位與其被投資單位仍然多為“兩塊牌子、一套人馬”，被投資單位的管理層來自事業單位，人事關系屬于事業單位，同時辦公場所、固定資產也相互占用、區分不清，這種管理模式嚴重侵害了國家的權益和被投資單位的利益。一方面，一些事業單位作為投資方，為了幫助被投資單位提高利潤，獲得良好的經營效益，對其投資的資產、共同管理的人員及共同使用的場所不收取任何費用，實質上造成國有資產與其創造收益的流失。另一方面，部分事業單位對外投資的主要目的不是為了獲得投資收益，促進國有資產保值增值，而是為了通過新建獨立的經濟實體進行單獨運營的方式增加單位收支渠道、改善職工待遇。因此，雙方在人、財、物等方面的混用，為事業單位轉嫁“三公”經費、福利費、考察費等限制支出的費用、支出提供了方便和可能，把被投資單位變成了事業單位費用“補給庫”，增加了開支，減少了國家稅收收入。

(四)被投資單位利潤分配激勵機制不健全

事業單位利用國有資產對外投資零成本的特點和投資目的偏離資產保值增值目標的情況，導致其放松了對被投資單位盈利能力和利潤分配的要求，也不能及時、全面地建立相應的業績考核指標和激勵機制以不斷提高投資收益、彌補投資成本。例如，通過檢查發現A學校經內部集體決策，將自有土地作價投資建立集體所有制企業。企業通過向學校員工集資的形式在該土地上建筑門面房，門面房產權歸企業所有，門面房出租收入全部作為企業收入。學校和學校員工作為企業經營的投資方，應在企業發放分紅時，平等地獲得收益。但是，實際情況是被投資企業及其負責人沒有明確的經營責任、也沒有制定利潤分配的相關制度，學校員工每年按照集資比例從企業領取分紅，學校卻沒有取得任何投資收益，國有資產被企業無償占用，實質上造成了國有資產的流失。

三、規范、完善事業單位對外投資的建議

(一)建立、健全事業單位對外投資管理、收益制度

2006年頒布的 《事業單位國有資產管理暫行辦法》，對國有資產對外投資環節的規定集中在對外投資審核責任上，強調了投資行為必須經過合法、合規的報批、審核手續。對投資收益方面，僅第八條規定事業單位有“按照規定及時、足額繳納國有資產收益”的職責，也沒有對是否必須取得收益以及收益的計算標準和方法進行規定。另一方面，國有資產投資收益收繳相關管理辦法主要針對國有企業進行規范，對集體所有制企業沒有明確規定。國有資產管理部門在審核批復國有資產投資事項時，應要求雙方對國有資產投資收益分配的條件、標準和形式進行明確，并結合被投資方年度經營結果對投資收益的實際分配情況進行監督檢查，確保國有資產安全和有效使用。

(二)認真進行對外投資的可行性論證工作

做好投資項目的事前論證是降低投資風險、提高投資收益，防止國有資產流失的首要環節，是相關審核、審批工作的前提條件。事業單位在開展對外投資業務時應嚴格落實《事業單位國有資產管理暫行辦法》第21條關于“事業單位利用國有資產對外投資、出租、出借和擔保等應當進行必要的可行性論證，并提出申請，經主管部門審核同意后，報同級財政部門審批”的規定，組織人員對項目投資的必要性、投資形式、投資金額、企業營運能力和預期經濟效益進行合理論證、評估。必要時，應組織投資、財務、法律和監督部門的專業力量參與論證，確保論證結果真實、客觀。

(三)完善投資管理制度，保障國有資產使用效益

完善事業單位國有資產管理辦法及相關規定，從對外投資的事前論證、投資決策、投資過程、事后管理、投資收益、績效考核、投資收回全過程，對制度進行完善、細化。特別應明確事業單位使用國有資產對外投資時必須對被投資企業投資期間的營運狀況結果合理預期、對投資收益合理判斷；必須與被投資方以書面形式明確投資年限，收益分配的條件、標準、形式，投資收回條件、雙方義務和違約責任；必須在投資完成后履行項目后期監督管理職責，主動關注被投資企業營運狀況和利潤分配情況，不斷提高國有資產增值能力。通過加強制度建設工作，使投資收益的核算與取得有章可循、權責明確，確保國有資產安全和有效使用。

(四)實行集體決策與個人負責相結合的決策制度

個人決策受制于決策者知識水平、投資經驗和主管偏好等因素，極具個人色彩，對投資的風險評估往往不夠全面、準確。集體決策雖然能夠調動集體智慧，提高決策的正確性，但通常效率不高、責任不清。為了保證準確、有效地制定投資決策，應發揮個人、集體兩方面的積極性。一方面，從人員、職責、決策程序、決策方法等方面對集體決策制度進行詳細規定，使參與集體決策的人都能充分、明確地提出自己的建議。另一方面，明確單位“一把手”為對外投資管理責任人，責任人對投資結果負責，在投資失敗時不能以集體決策為借口推卸責任。同時，加強事業單位對外投資情況的績效考核，并將考核結果的好壞與責任人的職務變動結合，做到獎優罰劣，必要時應給予責任人適當的經濟處罰。

（作者單位：河南省財政廳）