實施財政預算績效管理推動財政管理實踐創新——對話上海市嘉定區財政局副局長羅劍龍、夏偉芳

●劉國永

上海市嘉定區財政局自2012年4月成立績效評價科，負責推進全區預算績效管理工作以來，歷經三年的實踐與探索，在構建全過程預算績效管理機制的過程中，結合當地實際，確保了嘉定全區預算績效管理工作的穩步推進，也在一定程度上為業界樹立了典范。三年來，嘉定區財政局通過制度建設、工作機制梳理、指標體系開發、信息系統支持夯實了基礎保障，在績效目標及前評價管理、績效跟蹤、績效評價、結果應用四大環節不斷深化，在街鎮財政績效管理、政府采購項目支出評價、整體支出績效評價等方面持續創新。特別是圍繞績效前評價領域，嘉定區財政局聯合預算主管部門展開了積極的探索，不僅加強了預算單位的績效意識，而且增強了項目資金預算編制的科學性和合理性。為此，本欄目特約通訊員劉國永博士走進上海市嘉定區財政局，圍繞全過程預算績效管理采訪了嘉定區財政局分管預算績效管理工作的副局長羅劍龍和夏偉芳。

完善制度，夯實預算績效管理工作基石

兩位局長指出，預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是財政科學化、精細化管理的重要內容。按照上海市財政局《2014年預算績效管理工作要點》以及嘉定區《關于進一步加強財政支出績效評價管理的意見》的文件精神，近年來嘉定區預算績效管理工作通過完善制度，夯實了預算績效管理工作的基石。

據羅劍龍副局長介紹，近兩三年，嘉定區財政局陸續出臺了多項管理制度文件，指導全區有關部門和單位開展預算績效管理工作，為嘉定預算績效管理工作提供了完善的制度保障。2012年7月，嘉定區人民政府批轉下發了《關于進一步加強財政支出績效評價管理的意見》（嘉府發【2012】30 號），對本區績效評價工作程序、評價指標和標準、組織方式與評價方法等作了明確規定；2013年6月，出臺了《關于開展2013年度嘉定區財政預算績效管理工作的通知》（嘉財【2013】39 號），明確了區財政局2013年開展績效跟蹤和績效后評價的評價范圍，強調區級預算主管部門須開展的預算績效管理工作內容。隨后，《關于加強“出國考察”和“課題研究”類項目預算資金使用績效報送工作的通知》（嘉財【2013】40 號）出臺，明確了區級預算主管部門以及街鎮財政所為項目績效情況報送主體，同時對報送工作提出了具體內容要求和時間要求。2013年7月，《關于印發<關于加強鎮（鄉）財政預算績效管理的實施意見>的通知》（嘉財【2013】51 號）督促各街鎮建立預算績效管理制度、編制項目績效目標、開展項目績效評價、實施結果應用。2014年3月，《嘉定區財政支出績效評價聘用第三方評價機構管理暫行辦法》和《關于開展2014年度嘉定區財政預算績效管理工作的通知》兩個文件規范了第三方評價機構對應職責，優化了嘉定區預算績效管理工作機制。

此外，2013年嘉定區財政局逐步建立了關于預算績效管理工作向區人大財經工委、區政協、區監察和區審計的報告和溝通機制，融合多方力量推進本區預算績效管理工作。2014年11月，全新出臺《預算績效管理內部工作規程》，進一步理清了預算績效管理工作的內部流程，強化了績效管理與預算管理的有機結合，推動預算績效管理工作邁上新臺階。

九尺之臺，起于壘土。針對制度保障問題，羅劍龍和夏偉芳副局長均表示，一直以來，嘉定區財政局都認真貫徹落實上海市財政局關于預算績效管理的各項要求。嘉定區財政制度建設涵蓋了績效邊界規定、工作程序方式、工作要求規范、參與主體權責、內部管理規程等，有力保障了預算績效管理的順利實施。同時，嘉定區財政局的制度保障工作仍將不斷夯實完善，為2015年全面契合新常態下政府財政工作要求、全面適應新預算法下的預算績效管理工作要求打下堅實基礎。

真抓實干，抓實預算績效管理業務

“制度建設是骨架，業務開展是血肉”。據夏偉芳副局長介紹，近三年來，嘉定區財政局不僅加強了制度建設等頂層設計，也大刀闊斧地開展了預算績效管理業務工作，形成內涵飽滿、形式豐富的“嘉定特色”，全面建立起“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理體系。

第一，編報績效目標，預算績效管理理念進一步轉變。績效目標是預算績效管理的基礎和源頭，通過編報績效目標，使預算部門在編制項目預算時能樹立績效理念。2014年，嘉定區共編報項目績效目標826 個，涉及資金50.3 億元，占本級公共財政項目預算金額的82.96%，遠超“區級預算主管部門編報項目績效目標的資金總量占本部門全部專項支出的比例不低于50%”的要求。同時，為進一步加強對績效目標科學性、合理性，以及績效目標與預算資金匹配性的審核，嘉定區財政局選取50 個項目開展績效前評價，并將評價結果作為2015年預算安排的重要依據。

此外，按照（滬財績【2014】22 號）文中的績效目標申報表格式，嘉定區財政局選取了13 個項目委托中介機構進行績效目標試編，為今后在工作中推廣使用新版績效目標申報表積累經驗。

羅劍龍副局長特別提及，嘉定推進績效目標管理和前評價所取得的成就與管理機制有很大關系，分管預算和績效的領導是一個人，在當前管理體制中對于推進預算績效管理是有利因素，也有利于結果應用。

第二，推進績效跟蹤，預算執行偏差進一步減少。2014年9月，區財政局委托中介機構對納入績效目標管理的13 個項目進行績效跟蹤，涉及預算金額約3.24 億。各預算主管部門組織共對74 個項目開展了績效跟蹤，涉及資金達16.67 億元。以上兩項金額合計19.91 億元，約占當年專項資金預算規模的32.84%。

通過績效跟蹤，重點監控預算確定時設置的績效目標的實現情況和保障度，通過收集有關項目進展方面的信息，對比執行情況和績效目標的差異情況，為項目單位和財政部門提供系統、客觀的項目實施情況信息，提出相關糾偏和績效改進建議，以促進項目績效目標的順利實現。

第三，開展績效評價，促進專項資金績效進一步改善。2014年，嘉定區重點選擇了與民生關系密切、社會熱點高、資金規模較大的30 個財政專項資金項目開展績效后評價，內容涉及衛生、教育、農業、公共交通和科技創新等重要領域，資金總量達7.14 億元。除此之外，各預算主管部門按照財政要求自由選擇了68 個績效后評價項目，涉及資金8.76 億元。以上兩項資金量合計15.9 億元，約占當年項目資金總額的26.22%。

第四，實施結果應用，針對評價問題即見即改。通過訪談和翻閱相關資料，我們不難發現嘉定區績效后評價工作規范有序，準備階段積極充分，評價階段科學合理，撰寫的報告客觀公正，按時完成了工作計劃。其中財政部門組織的項目都經過了專家現場評審和修改，報告質量相對較高，審核意見客觀公正，向項目單位反饋及時。

績效評價結果應用是預算績效管理的落腳點。嘉定區財政局通過制定《預算績效管理內部工作規程》，建立了結果應用機制，實施項目績效評價結果應用。一是將績效評價結果及時反饋給被評價單位，對績效評價中發現的問題及時督促其整改，并明確整改要求和時間。2014年，嘉定區財政局對30 個評價項目報告進行了綜合審議，為每個項目編制了一張結果應用表，并向預算部門反饋了項目評價情況和財政部門綜合意見，督促各預算部門在規定時間內落實整改意見，改進預算管理，強化項目管理。二是實施評價結果信息公開。2014年一季度末，嘉定區財政局將上年度項目評價結果的7 個方面信息通過嘉定區政府網站公開，主動接受社會各界的監督。

根據穩態分析計算結果，可以看出2種工況的管道壓力均滿足設計要求，但各支管處出水壓力均較高，工況1管道末端壓力為83 m，工況2末端出水壓力水頭達70.6 m。

第五，逐步加快街道鄉鎮工作，推進部門整體支出評價。繼2013年開展街鎮財政支出績效評價試點以來，2014年嘉定區財政局將街鎮預算績效管理工作作為重要內容納入考核，要求各街鎮財政所編報項目預算績效目標的資金總量占本街鎮當年專項資金的比例不低于10%；開展項目績效跟蹤和后評價的資金總量之和占本街鎮當年專項支出的比例不低于20%，并至少包含一個績效后評價項目。而各個街鎮在開展預算績效管理工作時也因地制宜，有的采取委托第三方中介機構開展的方式，有的采取預算單位自評的方式，還有的采取財政部門直接監督檢查的方式，各具特色。

根據《上海市預算績效管理工作規劃（2013-2015年）》的要求，嘉定區財政局在前兩年以項目支出評價為重點的基礎上，2014年對嘉定區殘聯2013年整體支出開展了績效評價，探索了整體支出績效評價的工作框架和思路。此外，嘉定區財政局通過“部門整體支出績效編報若干問題研究”等課題，初步梳理了部門整體支出績效編報的內容和流程，為今后部門整體支出績效目標編報做準備。

積極探索，聯合預算主管部門推進績效前評價

總體來看，嘉定的績效前評價模式具備樹理念、審合規、調預算、促節約等特點。據兩位局長介紹，嘉定區績效前評價將績效目標與前評審有機結合，從績效角度論證項目的合法性和合規性，從而規范資金使用；同時，績效前評價更加關注項目的合理性，考察績效是否符合經濟性、效率性和效益性等要求，并把績效前評價的結果充分應用于預算編制過程中，科學調整項目預算，節約財政資金。更為重要的是，績效前評價有助于預算部門在編報預算時樹立績效理念，通過外在評價約束逐步推動形成以預算部門（單位）內在約束為主、內外結合的機制。

例如，在2013年教育系統項目前評價的基礎上，2014年嘉定區財政局繼續聯合區教育局開展教育項目前評價。區教育局將整個區教育系統的高中、初中、小學和幼兒園的基本建設、房修類和設備類項目分類，委托中介機構重點評價各基層單位的項目預算申報目標、預算金額及項目的可行性并排序，以此作為教育局2015年預算安排決策的重要依據。經過前評價后，項目的申報資金最終由5.17 億元核減為3.9 億元，核減率達24.6%，真正達到了節約財政資金的目的。此次前評價為區教育局編制下年度基建房修類和設備類項目預算提供了決策參考，為項目后續跟蹤管理和績效評價打好了基礎，為區財政局指導各預算主管部門開展績效前評價工作指明了方向。

努力創新，開展政府采購項目績效評價特色試點

政府采購績效評價是針對政府采購項目資金、采購方式、采購程序的效率和效果而實施的評價，體現財政支出管理的綜合效益。在對話中我們了解到，2014年，嘉定區財政局績效評價科和采購管理科聯合在這一領域進行了有益的嘗試，選擇“嘉定區教育城域網應用與四通工程”和“嘉定新城智能交通項目”開展了評價，不僅及時評價了項目實施后的績效情況，還了解了這些項目在實施政府采購后，是否能滿足采購方的需求、符合采購程序以及切實履行采購合同。

開拓實踐，為預算績效管理信息化建設提供有力技術支持

在全市推進預算績效管理信息化的進程中，嘉定區財政局是上海市率先試點的區縣單位。早在2013年，嘉定區就已經建設完成績效目標申報管理系統，旨在全面貫徹落實市財政局關于“強化項目績效目標管理，擴大編報項目績效目標覆蓋面”的要求。

2014年，按照市局總體部署，嘉定區在F3 系統中升級上線了新版績效系統，主要對系統功能作了進一步升級優化，完善和開發了一部分新功能，比如優化了指標庫和報表查詢功能，依靠信息化手段切實提高了目標申報工作的質量和效率。2015年，嘉定區將在信息化建設方面進一步深化，以此提高信息系統從各個環節全面服務于預算績效管理工作的效果。

此外，嘉定區財政局已按照財政支出功能在績效管理系統中分行業建立了個性指標體系，以供預算部門在編報項目目標時參考使用。行業指標體系主要包括教育、科學技術、文化體育、醫療衛生、社會保障和環境保護等領域，其中績效指標的設計基本能做到體系細化、量化，評價標準依據充分、描述清晰。

展望下一階段的工作，羅劍龍和夏偉芳副局長均表示，嘉定區財政局將在市財政局的指導下，繼續積極探索制度創新和機制創新，把預算績效管理工作向更高的層次推進。一方面，貫徹評價結果應用機制，主抓預算部門對評價反映出來問題的落實，進一步完善和細化第三方評價機構管理考核辦法，促進預算績效管理工作質量的提高。另一方面，繼續推進街鎮預算績效管理工作，以點帶面把工作推向縱深。2015年，全區預算績效管理工作將繼續扎實開展基礎工作，擴大績效前評價、部門整體支出績效評價、政府采購項目績效評價等重點工作，并在試點部門整體支出績效目標編制等方面取得突破。■