衡水市農村土地承包經營權流轉及對策研究

吳亞輝

土地承包經營權流轉，是我國農村社會經濟發展的關鍵條件。其不僅可以重新有效進行土地資源配置，發揮土地的規模效益，還可以借此推動農業產業化和規模化進程。河北省作為農業大省，肩負著引領全國農業發展的重任，按照中央對省級農業發展的新要求，省委、省政府提出了2020年之前，在全國率先實現農業現代化的目標。但是由于衡水市農民群體對于土地保障的過度依賴，農村經濟結構單一等農村內部條件的限制，土地承包經營權流轉政策在我國推進不盡理想，并且各地區的實施效果差異較大。基于此，本研究主要對衡水地區土地流轉現狀進行系統研究，并通過實地調查找到該地區土地承包經營權流轉存在的問題，提出了加快衡水市農村地區土地承包經營權流轉的相應對策。

一、衡水市農村土地承包經營權流轉現狀

衡水市是河北省糧食重要生產地區，其土地流轉進程有與全國各地情況相一致的共性，也受經濟水平、地理環境等影響，在流轉時期、流轉規模、土地用途和流轉意愿等方面呈現自己的特性。近年來衡水市的土地流轉呈現明顯加快趨勢，截至2013年底基本完成農村土地確權工作。

1、土地流轉形式呈現多樣化趨勢

當前，我國呈現的是多種農村土地承包經營權的流轉形式并存，有主要以下常見形式：轉包、租賃、轉讓、互換、入股與反租倒包。轉包及出租是衡水市農地流轉最常用的流轉形式，同時根據本地實際情況有些創新，呈現當地特色。

首先，出租的比重高是衡水市農地流轉的一大特色。據調查衡水市部分農村采取出租流轉的達40%。實地訪談發現出租的價格在每畝每年150—550元不等。其次，衡水市農地流轉在入股形式也有了創新。不少農戶與合作公司采用了農民出土地和勞力、合作組織出資金和技術，統一由合作組織經營，農民在土地和勞力獲得報酬的流轉方式，高效經濟作物和部分蔬菜園是采取這種形式，如衡水市壽光情蔬菜有限公司等。最后，在轉包中進行了季節性承包的創新。季節性承包是指每一季節將土地承包給合作組織，合作組織付給土地所有者一定的物資或現金的土地流轉方式。部分農民將農田承包給合作組織種植玉米，而小麥自己種植，由合作組織將玉米田整理好并提供小麥田給農戶。

2、土地流轉規模越來越大

由于經濟欠發達加上地理因素的制約，衡水市土地經營權流轉規模增長較慢，但是近年來隨著農戶認識的轉變和社會條件的變化，到2013年年底衡水市土地承包經營權流轉面積達到了8.79萬畝，占全省承包耕地面積的9.6%，土地承包經營權流轉規模已逐漸擴大。土地承包經營權逐漸擴大的原因主要有三個：一是大批農村勞動力進城務工，逐漸擺脫傳統土地的保障需求，從土地中得以解放；二是農業專業合作社近年來發展趨勢較好，農民參與合作社后增收顯著，吸引大批農民加入；三是農業企業逐漸增多，在雇傭農民參與生產的同時，也需要轉入大批土地用于農業生產，其中在2013年僅衡水市開元茶葉有限責任公司、藝峰茶葉商貿有限公司等6家企業就轉入土地承包經營權流轉土地17311畝，占當年土地承包經營權流轉土地總面積的13.9%，農業企業的參與是土地經營權流轉規模擴大的主要原因之一。

3、土地流轉主體多元化程度加深

衡水市農村土地承包經營權流轉中的另一大特色就是土地流轉主體多元化趨勢。參與到衡水市農地流轉的主體主要有以下三種：自發的農民組織、專業中介機構、政府組織。其中，自發的農民組織是指農民以自發為原則，直接與承包方進行協商，以此實現土地承包經營權流轉的組織形式。這種形式的農地流轉有規模小，期限短，補償無統一標準的特點。流轉的土地相對零星，不能形成規模，而且流轉年限也多在五年以內，就補償而言也因為流轉人關系，流轉土地大小，地理位置等多種因素具有較大差異，.有時甚至有無償的情況。在補償方式上也有現金補償、實物補償等不同方式。此次調查中農民自發組織的農地流轉占到極大比例。專業中介機構組織是指由像土地信托報務站、土地流轉服務站等從事土地承包經營權流轉服務的中介結構對農民土地經營權進行流轉的組織形式。這種形式的土地流轉具有簡單便捷、操作規范、土地糾紛少的特點。在這些專業的中介機構的牽線搭橋下，農民流轉土地時能保證手續齊全，簽訂的合同規范，大大減少了土地糾紛。不過，衡水市這種專門農地流轉的中介機構目前相對比較少見，其作用在農地流轉中所具備的優勢也不能完全顯現發揮出來。政府組織是指通過鄉鎮村集體經濟組織，征得農民本人同意后進行農村土地承包經營權流轉的組織形式。這種形式下的土地流轉通常規模較大，流轉期限也相對較長。流轉的土地大多連片，流轉期限相對農民自發組織的要長，大多在5到30年之間，一般采用租金出讓的方式，租金標準相對統一。

二、衡水市農村土地承包經營權流轉存在問題

1、土地流轉和農民意愿不符

當前衡水市農村出現的使用權流轉總體上是健康的，促進了土地要素的合理流動和優化配置。但是在有些地區，鄉村組織將土地承包經營權流轉看作是有利可圖的事情，在利益的驅使下，違背國家的政策和農民的意愿，依靠行政命令強行推進土地承包經營權流轉，嚴重損壞了農民的利益。具體表現在以下幾個方面：

一是片面強調村委會或農村集體經濟組織對農村土地的所有權地位，忽視了賦予農民并受法律保護的土地承包經營權，隨意調整或注銷農戶的土地承包合同，將本應分到農戶手中的承包地化為“機動地”，由村集體經濟組織甚至是某些村干部個人掌控，變相剝奪農戶的土地承包經營權；二是以調整農業結構，推行土地規模經營為借口，用行政命令強行收回農民的承包地搞“反租倒包”；三是不顧當地客觀實際條件，不征求農戶的意見，采取下指標、搞攤派的辦法強行流轉，造成農民與村干部之間關系緊張；四是與民爭利，隨意克扣農民的流轉收益，村委會等集體經濟組織機構作為流轉中介從中提取中介費，從而降低農戶的流轉收益；調查顯示衡水市農村返租倒包、成立農民專業合作社的流轉形式在土地承包經營權流轉過程中，農村集體經濟組織扮演了重要角色，而真正的利益者農民群眾多處于被動地位，在流轉過程中占有主動權的農戶分別僅占15.6%、44.8%，于此同時農戶對土地承包經營權流轉的滿意程度也相對較低，分別為66.7%、63.5%；農戶在種糧大戶轉包、一般農戶之間的流轉形式過程中大多占主動地位，在流轉過程中占有主動權的農戶分別占87.3%、98.9%，于此同時農戶對土地承包經營權流轉的滿意程度也相對較高，分別為87.4%、94.5%。

2、土地流轉簽訂協議不規范

雖然國家法律規定了土地承包經營權流轉時要簽訂規范的書面合同，但在衡水市調查發現，目前還沒有建立規范的、完整的土地流轉機制，流轉過程也不正規。仍然有部分鄉鎮的土地承包經營權流轉停留在私下的口頭協議上，很多土地承包經營權流轉連正規的書面合同都沒有，沒有簽訂規范的土地流轉合同；有的就算簽訂了書面合同，合同規范性差，內容也不完整，如實際承包期與簽訂合同的承包期不一致，流轉中沒有規定期限，流轉雙方的權利與責任也沒有明確的法律規定等等。不規范的流轉過程既缺少公共的競價機制，又得不到法律的保障和社會監督。這就導致土地流轉過程中存在欺詐的行為，損壞了農戶的利益，同時也可能由于農村土地的交易并不規范，這不具備法律效力，為將來的土地糾紛留下了不可預知的隱患。當前沒有建立規范及完善的土地中介市場，通過正規的土地交易市場來流轉土地的還沒有很多。由于土地流轉中介的缺乏，農村社區組織扮演中介角色，在政策制度的和自身利益的誘導下，往往會影響土地流轉程序與收益分配。實際上，較大規模的土地流轉，一般都要借助村委會的參與、協調，有的甚至直接由村委會與龍頭企業簽訂流轉合同，農戶處于從屬地位，缺乏知情權。

3、土地流轉價位混亂

由于土地承包權商品性不明確，也缺乏可以參考的歷史價格，目前土地流轉價格很低，土地的價值不能在流轉中得到正常體現。另外又因為工農剪刀差價格的存在，農產品價格很低，從事土地經營的機會成本高，低廉的農產品價格與不高的農村經營效益，無法吸引土地需求者的目光。土地的大規模流轉難以實現，惡化了土地資源和勞動力的合理配置，土地的價值就不能在土地流轉中得到正常的體現。同時農地供求的不同使用限期的不平衡，也導致了土地流轉價格的失衡。由于土地流轉政策的長期性，農業生產周期長，資金周轉慢，農業機械設備投資的長期性，對于土地的流入方農戶來說，期望土地流轉使用期限較長。反之，對于土地流出方而言，土地經營效益差時，一定期望把土地流轉出去，而當土地經營效益變好時，又期望要回土地，所以他期望土地流轉使用期限較短。這樣，就存在有效需求與有效供給不平衡。

三、完善衡水市農村土地承包經營權的對策

1、以農民群眾自主意愿為主進行流轉

《農村土地承包法》中規定農民對土地承包的權利期限為三十年，在這三十年合法期限內，農民本著依法、自愿、有償的原則，進行土地承包經營權的流轉。農民承包的土地是他們生活資料的主要來源，同時也是農民收入的主要來源。土地承包經營權本就是為了保障農民最基本的生活而設立的，因此，農民有權決定土地承包經營權是否流轉、如何流轉和流轉給誰，任何其他單位和個人都不得以任何理由，強行干涉或妨礙農民依法對其土地承包經營權流轉。對于村集體想要實現土地的新規劃或者土地的新嘗試，村民委員會在遵守國家政策的基礎上，就規劃的前景、規劃的具體方式、帶來的收益情況以及可能存在的風險隱患向農民進行講解，提高農民對新鮮方式的認識，加強農民科學意識，但不能強制干涉或者脅迫農民流轉其土地承包經營權，農民依然擁有對土地承包經營權流轉的自主意思表示。

農村土地承包經營權不但有著農民的生活保障的作用，同時也有土地的使用用途的實現，在土地承包經營權流轉的過程中，應該有其相應的價格。農民個人自愿進行的轉包、出租或轉讓的流轉方式或者土地股份合作社統一進行的流轉，都不得干涉農民對土地的正當收益權。對于流轉過程中出現的無償、低價流轉的情況，村集體經濟組織和相關部門應該進行適當的阻止；而對土地承包經營權流轉的費用狀況，應該明確給出周邊土地流轉的價格以便農民相對比參考，如果出現明顯地價差異的時候，應該建議流轉當事人重新確定流轉費用。流轉合同作為流轉過程中很重要的環節，它直接規定了合同雙方的權利，流轉詳細的內容，同時也約束了雙方當事人的義務和違約責任，對于農戶簽訂的流轉合同，村集體經濟組織應該不違法國家政策法規的情況下，適當的對其監管，保證農民的利益不受侵害。

2、規范農村土地流轉合同

土地流轉與一般商品交易不同，其運行過程比較復雜，涉及估價、談判、簽約、簽證、登記等眾多環節，違約后還要處理違約糾紛。以上這些事宜非農戶所能獨立完成。因此，需要進一步完善中介服務組織，形成“土地流出—中介服務組織—土地流入”的土地流轉機制，建立一個組織健全、運作高效、服務周全的土地流轉中介體系與服務網絡，為土地流轉的供求雙方提供交易信息，實現土地流轉從“散戶-散戶”的分散性自發流轉向“散戶-中介服務組織-大戶”的有序化、市場化、組織化流轉的轉變，為土地的規模經營提供快速、高效的土地流轉與聚集機制。土地流轉中介服務體系的服務內容應當主要包括以下幾個方面：接受土地流轉雙方委托，登記和發布土地流轉信息；組織土地流轉雙方洽談，促成土地流轉；提供交易場所和規范的合同文本，代辦土地承包經營權轉讓、出租、互換、入股等活動的具體交易事務，指導流轉雙方及時簽訂土地流轉合同，辦理土地流轉合同的簽證、登記和流轉合同的立卷歸檔工作；加強對土地流轉后，出讓方與受讓方的聯系和指導，督促合同的有效落實和嚴格兌現，及時調處期內發生的矛盾和糾紛。土地流轉中介組織可以使土地從小范圍流轉擴大到大范圍流轉、克服相對量過小的弊端；可以使土地流轉從臨時性、個案性轉變為經常性、整體性流轉，適應農民在不同季節對土地流轉的要求。培育農村土地承包經營權流轉中介服務組織，首先要明確中介組織的性質。農村土地承包經營權流轉中介組織不能辦成行政部門的職能機構，它應是一種為農戶服務的社會組織，這種社會組織可以是盈利性的，也可以是非盈利性的。在當前農村土地產權制度的框架下，要積極探索建立與行政脫鉤的、市場化的社會中介組織。

3、完善農村土地價格評估體系

目前，雖然政策法律都允許土地有償流轉，但是從總體情況看，農村土地承包經營權流轉的價格對農民缺少吸引力，相對偏遠一些的農村土地承包經營權流轉基本無價可談，有的甚至無償送給別人使用。主要原因為：一是農業比較效益低的問題一時還無法解決，農民種地的收益較低；二是缺乏中介服務組織，導致土地流轉的信息渠道不暢；三是農民在洽談農村土地承包經營權流轉時難于把握價格標準，容易被見多識廣的經營者壓價。農村土地承包經營權流轉的價格上不去，農民進行農村土地流轉積極性自然就不會很高。為了促進農村土地承包經營權合理流轉，保障農民的利益，必須建立農村土地流轉價格機制，成立農村土地價格評估中心，在綜合考慮各種影響地價的因素的基礎上，依科學方法對需要流轉的土地進行評估計價，得出科學的、合理的土地流轉價格。并把這一價格作為基準價成為政府調控指導價的依據，土地流轉中的成交價應圍繞這一價格隨供求關系的變化而上下變動。有了科學、合理的土地價格，農民的利益有了保障，農民流轉土地的積極性就會提高。