基層預算單位內控管理的不足及規范建議——關于駐閩中央基層預算單位內部控制規范執行情況的調研報告

●肖 翔 吳湘云

2014年1月1日，《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱“內控規范”）在全國范圍內正式實施，標志著我國內控建設工作進入了一個新的階段。實施好“內控規范”，加強對權力運行的制約和監督，可以從源頭上、機制上預防和減少違規行為的發生，對保障單位資金財產安全、規范財政經濟秩序、促進單位更加規范化、科學化管理有著重要的意義。

為推進中央基層預算單位貫徹實施“內控規范”，加強內部控制管理，財政部駐福建專員辦結合業務工作轉型契機，主動深入駐閩中央基層預算單位，采取座談、調閱相關資料、問卷調查等方式，開展內部控制規范執行情況調研，有力地促進了駐閩中央基層預算單位“內控規范”的貫徹實施。

一、調研的基本情況

此次調研對象為駐閩中央基層預算單位，包括行政和參公單位24 戶，事業單位25 戶，涉及相關單位共計49 戶。調研人員下發問卷46 份，收回46 份，經整理、歸類、分析，發現了一些普遍性問題，并有針對性地提出了完善管理建議。

從調研的情況來看，“內控規范”下發后，絕大多數基層預算單位都高度重視，積極組織內控工作，通過召開會議、舉辦培訓班等方式宣傳內控文件精神，學習“內控規范”內容，并通過一系列內控措施和方法營造單位內控環境，完善單位內控制度，提升內控管理水平，內控工作取得了一定的成效，主要體現在：設置內控職能部門或確定牽頭部門,梳理單位內控風險點及防控措施,完善單位各項內控管理制度,健全單位財務管理制度，推進單位內控信息化等。但與“內控規范”的目標和要求相比，還存在著一些差距，需要不斷完善并加以改進。

二、單位內控工作存在的主要問題

（一）內部控制制度不夠完善

健全完善的內部控制制度是一切內控管理工作的基礎。調研發現，駐閩中央基層預算單位內部控制制度不完善的現象普遍存在：一是有的單位沒有根據自身的行業特點和實際需要制定相應的內控制度，許多內控制度只是照搬照抄，針對性不強，可行性較差；二是一些單位以一般的財經規章制度代替內控制度，沒有將內部控制覆蓋到單位的所有人員和各業務環節，內控制度的設計缺乏系統性和全面性；三是有的單位內控制度陳舊，未能及時根據形勢的需要和最新的政策要求進行修訂和補充，導致內控制度不能滿足新時期的工作需求。內控制度的不完善導致基層預算單位在實際內控工作過程中缺乏科學的管理依據和參考標準，制約了單位內控水平的提高。

(二)內部控制執行尚不到位

制度的生命力貴在執行。調研發現，有的基層預算單位雖然制定了相應的內部控制制度，但僅僅停留在紙面上，并沒有真正嚴格地去執行落實，控制措施和獎懲機制很少被應用，經常是“有章不循，違章不究”，沒有真正發揮內控制度的約束力，使內控制度形同虛設。另外，一些單位雖然設置了內控職能部門或者確定了內控牽頭部門，但這些部門對單位內控制度的健全性和內控制度執行的有效性監督檢查不多，對檢查中發現的問題推進整改落實的力度不夠，不能真正發揮其組織協調內部控制工作的作用。

（三）財務管理不夠規范

健全的財務制度、規范的財務行為，是加強內部控制、防范經濟活動風險的有效途徑。調研中發現，中央基層預算單位財務管理方面還存在一些亟待解決的問題：一是會計人員機構設置不合理，存在一人多崗、權責不清、關鍵崗位長期不輪崗等現象，同時也存在會計基礎工作薄弱、賬務處理不規范等問題；二是預算管理比較粗放，存在“重分配、輕管理”現象，預算編制不夠全面完整、預算編制與執行脫節、未建立預算監督機制等；三是財務收支管理不規范，存在超范圍超標準列支三公經費、私自改變資金用途、未嚴格執行“收支兩條線”等行為；四是固定資產管理不完善，存在固定資產賬實不符、違規出租和處置固定資產、固定資產領用手續不齊全等問題。

（四）監督考核機制尚不健全

行政事業單位的內部審計部門和紀檢監察部門是內部監督的主要力量。調研發現，一些單位很少進行內部審計或者內部審計存在“走過場”的現象，單位的紀檢監察部門也缺乏對內控的有效監督，監督力量不足導致內部控制工作落實的過程中缺乏必要的跟蹤、監督與評價，不能及時發現內部控制建立和實施中的問題和薄弱環節，無法對內控工作存在的不足及時進行糾正和解決，影響了內部控制職能的發揮。另外，許多單位未建立內部控制制度和考核相掛鉤的激勵機制，缺乏相應的獎懲措施，較少對單位內控執行進行評價和考核，不利于提高單位人員的內控積極性。

（五）內控信息化水平有待提高

內部控制的信息化是將內控理念、控制流程、控制方法等要素通過信息化的手段固化到信息系統中，從而實現內部控制體系的系統化與常態化。調研發現，大多數單位內部控制的信息化水平還有待提高，內控制度的建設普遍還停留在人為操作層面，并未將經濟活動和內部控制流程嵌入計算機軟件系統，通過信息系統實現自動管理，減少操作風險以及加強內部溝通，因而難以實現內控信息的程序化、標準化，在一定程度上制約了單位內控水平的提升。

三、單位內控工作存在問題的原因分析

（一）內控意識相對淡薄

內控意識是內控環境中的一項重要內容，良好的內部控制意識是內部控制制度設計完善和有效運行的基本前提。調研發現，部分基層預算單位內控意識相對薄弱，特別是單位“一把手”對建立健全單位內部控制的重要性和現實意義的認識不夠，主要體現在：有的單位很少進行內控方面的宣傳和學習，未設置內部控制職能部門或者確定牽頭部門，重要崗位長期不輪崗，存在領導“一支筆”審批現象等。內控意識淡薄導致單位放松自身對內控建設的要求，不能有效評估單位管理上存在的風險，進而及時堵塞制度漏洞，使許多內控制度流于形式，為單位管理埋下不可預知的隱患。

（二）內控建設專業人員缺乏

內控建設是一個復雜的工程，需要各單位在對內控有全面和系統認識的基礎上，根據單位的實際情況研究后確定內控框架設計和具體執行措施。因此，無論是內控部門設置，還是內控制度的制定以及內控的有效執行都需要有較高內控建設水平的專業人才。調研發現，大多數單位近年來普遍缺乏對內控知識的學習和培訓，內控環節上的人員對內控管理缺乏系統完整的認識，內控建設水平普遍較低，無法準確把握單位的風險點和薄弱環節，導致內控制度設計存在缺陷，內控執行中缺乏有效的落實措施，影響了內控工作質量。

（三）內控問責機制不健全

“內控規范”第十三條規定：“單位應當單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門，負責組織協調內部控制工作?！闭{研發現，大多數單位并未單獨設置內部控制職能部門，基本上是指定辦公室或者財務部門作為內部控制牽頭部門，在具體內控工作中，較少對單位的經濟活動相關部門的職能進行科學合理的分解以及確定具體崗位的職責和工作要求等，未建立健全內部控制關鍵崗位責任制，對在經濟活動中出現失誤、未有效履行崗位職責、違反內控相關制度等人員，缺乏有效的跟蹤問責機制，使內控制度的實際執行效果大打折扣。

四、加強單位內部控制規范的幾點建議

（一）加強內控宣傳和培訓，提高干部職工的內控意識和內控管理水平

良好的內控意識和內控管理水平是有效實施內控制度的基本前提。一方面，要強化單位負責人的風險防范意識和內部控制理念，加強對單位內控工作的組織領導，積極引導干部職工將內控意識貫穿于日常工作中，營造“人人學內控，處處講內控，個個受約束”的良好氛圍，并通過領導以身作則、帶頭執行等方式推動單位開展內控工作。另一方面，要加強培訓與學習，針對不同層次和對象，通過編制業務工作流程手冊、答題問卷、知識競賽、專題培訓等方式廣泛深入地宣傳和解讀“內控規范”，讓單位人員對內控知識有更加全面和深入的了解，提高干部職工的內控管理水平。同時，加強財務制度的培訓學習，內容包括《會計法》、《預算法》、《行政單位財務規則》、《事業單位財務規則》等相關財經法規，進一步提升單位職工的財務管理水平。

（二）健全責任體系，梳理內控風險，完善內控制度

完善的內部控制體系是實施內部控制的有力保障。第一，各單位應根據單位規模、行業特點、人員配備等具體情況建立權界清晰、分工合理、權責一致、協調配合、運轉高效的內設機構和職責體系。通過設置議事決策機制、崗位責任制、關鍵崗位輪崗機制等制衡機制，使單位經濟活動的決策、執行和監督相互分離；第二，建立經濟活動風險定期評估機制，通過成立風險評估小組，由單位領導擔任組長，由財會、資產管理、采購、基本建設、內部審計、紀檢監察等部門或崗位抽調關鍵工作人員或技術專家作為工作小組的成員，定期對單位層面和業務層面的經濟活動風險進行評估，及時識別、系統分析經濟活動中與實現內部控制目標相關的風險，找到漏洞和隱患，合理確定風險應對策略；第三，要健全和完善單位內控方面的相關制度規定，理順和細化管理流程，結合單位工作實際，將各個業務中的決策機制、執行機制和監督機制，融入流程中的每個環節，并通過對每一個崗位制定相應的責任制度，明晰責任與權限、責任與獎懲的關系，切實落實崗位責任制。同時，制定完整的內部控制操作規程，完善內部控制管理辦法，并切實抓好落實。

（三）以加強預算管控為核心，進一步提升單位財務管理的科學化和規范化

健全的財務制度、規范的財務管理行為，是加強內部控制的有效途徑。行政事業單位業務層面內部控制主要包括預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務控制、資產控制、建設項目控制、合同控制六項內容。各單位應根據《會計法》、行政事業單位會計準則和會計制度、“內控規范”等財經法律法規，結合本單位的具體情況和行業特點，重點從以上六個方面入手，制定可行性較高、便于操作的財務管理制度，特別是要加強對預算的管控。通過建立健全預算業務內部管理制度、合理設置預算業務管理機構或崗位、建立部門間溝通協調機制和預算執行分析機制、加強內部審核審批等控制方法，進一步完善預算管理和內控管理機制，使財務工作實現規范有序、高效運行。

（四）完善監督問責機制，使內控制度落到實處

有力的內外部監督機制是內部控制有效執行的重要保障。一是要建立健全內部監督機制，明確相關部門在內部監督中的職責權限，充分發揮內部審計和紀檢監察部門的監督制約作用，通過定期或不定期開展內部審計和監督，對單位內控方面的實施情況和存在的問題進行全面有效的評價和監督，及時糾正和解決單位在內控方面存在的問題，使單位的內控水平不斷提升；二是引入外部監督機制，通過財政、審計、監察等部門的介入，把內控當成一項重要的檢查內容，有針對性地提出檢查意見和建議，并督促被檢查單位進行整改，通過外部的監督制約措施督促單位不斷加強內部控制管理；三是要建立健全內部控制制度與考核相掛鉤的機制，強化正反雙向考核，落實失職追究制度，客觀公正地對單位內控制度的落實情況進行考核評價和監督檢查，對內部控制制度執行成效顯著的單位和個人給予表彰和獎勵，對內控管理執行不到位、給單位帶來不良后果事件的相關責任人員進行責任追究，從而提高內部控制的權威性，讓內控制度真正落實到位。

（五）加快內控信息化建設，推動內部控制管理的程序化和自動化

實現內部控制信息化是加強內部控制的重要抓手。目前，雖然很多單位普遍建立了內控的制度和規范，但真正運作起來卻存在人為干擾、流程復雜、耗時耗力等諸多困難。各單位應借助于先進科學技術，將不相容崗位相互分離和內部授權審批控制嵌入到信息系統中，通過編制內控制度網絡管理平臺，將資產管理軟件、政府采購軟件、部門預算軟件、部門決算軟件等有機結合起來，并貫穿到具體執行層、處室管理層和領導決策層，使業務流程和管理制度實現自動流轉和主動提示，使各項業務流程和財務信息更加透明和公開，盡可能降低人為因素對管理制度執行的影響，提高內控執行效率和效果。同時對信息系統建設實施歸口管理，在單位內部明確具體責任部門和個人，規范系統軟件開發、運行和維護，通過建立用戶管理制度、完善信息安全保密制度、健全系統數據存檔管理制度、落實泄密責任追究制度等措施，進一步提升單位內部控制的信息化水平。■