對我國個稅遞延型養老保險試點的探討

●劉元花

對我國個稅遞延型養老保險試點的探討

●劉元花

伴隨著我國經濟的不斷發展，人口預期壽命的不斷延長，我國已經進入了人口老齡化時代。面對老齡化的沖擊，如何完善我國現行的養老保障體系以緩解我國養老金的支付壓力，已經成為我國政府相關部門落實民生保障工作議程的重要議題之一。早在2008年12月，國務院頒布《關于當前金融促進經濟發展的若干意見》提出了“研究對養老保險投保人給予延遲納稅等稅收優惠”的議題，標志著個稅遞延型養老保險首次出現在我國政府決策當中。2014年8月13日，國務院正式出臺《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》明確指出，未來將完善健康保險相關稅收政策，適時推行個人稅收遞延型商業養老保險試點。所謂個稅遞延型養老保險，指的是投保人在稅前將保費列支，等到退休后符合領取保險金條件時再按當時的個人所得稅稅法繳納個人所得稅。目前，國際上一般選用EET模式，即稅前列支保費、獲取投資收益免稅、養老金領取時段征稅。此項養老保險制度的推行不僅有助于提高社會整體的養老保障水平，另一方面也會大大促進我國保險業的快速發展。一、我國推行個稅遞延型養老保險的必要性

（一）推行個稅遞延型養老保險是解決人口老齡化問題的迫切需要

國際上通常認為：如果一個國家或地區60歲以上老年人口占總人口的比例達到10%，或65歲以上老年人口占人口總數比例達到7%，即意味著該國家或地區已步入老齡化。若按照該標準來判斷，由表1數據可知，我國已進入老齡化社會。而且，伴隨著近幾年經濟的快速發展，人口預期壽命的不斷延長，我國60歲以上老人比例逐年增加，人口老齡化進程不斷加快。60歲以上老年人占總人口的比例從 2005年的11.0%上漲到了2013年的14.9%。此外，有關學者預測，在未來的50年內，我國的老齡人口將按每年3.2%的速度增長，照此速度計算，我國不久便會發展成老齡化程度比較嚴重的國家。隨著老年人口的增加，老年人的衣、食、住、行、醫療保健、文化娛樂、旅游等消費將會越來越大，新形成的 4:2:1結構的家庭將越來越無力承受。而且由于現行市場經濟體制的日趨完善，一旦企業把各種社會福利保障包袱推向社會，屆時，國家將必須承擔沉重的養老任務。因此，如何解決人口老齡化所帶來的問題，成為我國當前構建和諧社會理念下的迫切需要。個稅遞延型養老保險作為我國補充養老保險的一部分，其本身所提供的稅收優惠政策將會提高人們購買個人商業養老保險的積極性，從而減輕政府在養老方面的財政壓力。因此，該政策的適時推行將有利于我國直面人口老齡化問題所帶來的危機。

表1 我國人口老齡化情況

（二）推行個稅遞延型養老保險是完善我國多層次養老保障體系的客觀需要

為了緩解我國日益嚴重的老齡化問題，我國秉承世界銀行所提出的“三大支柱”理論即：一個國家或地區的養老保險體系應該由強制性的基本養老保險、企業年金保險、個人自愿申購的商業型養老保險共同組成，在推行社會養老保障制度改革中取得了一定的成就，初步構建了包括政府提供的社會基本養老保險、企業自愿設立的企業年金制度以及個人安排的補充養老保險計劃在內的多支柱社會養老保障體系。但由于我國養老保險起步晚，在制度上和產品上還存在著諸多限制，可供人們自主選擇的養老方式也比較有限。因而，我國現行的養老保障體系存在著諸多不足：一是第一支柱的社會基本養老保險雖然覆蓋面較廣，但是替代率較低，根本無法保證日益增長的養老成本。二是第二支柱的企業年金由于我國目前的年金市場不夠成熟，在發展過程中受到很大的制約。同時，大部分建立企業年金制度的企業僅局限于薪酬制度健全規范的國有企業以及大型民營企業，覆蓋范圍有限。三是作為第三支柱的商業型養老保險稅收優惠激勵不夠，發展缺乏動力。因此，如果我國適時推出作為第三支柱養老金計劃的一部分的個稅遞延型養老保險，為參保者提供一定的稅收優惠。那么此舉將不僅有利于解決退休職工的養老問題，也有利于完善我國現行多層次的養老保險體系。

（三）推行個稅遞延型養老保險是刺激企業年金增長，解決稅收不公平現象的現實需要

企業年金作為我國基本養老保險的有力補充，但直至現階段，仍屬于初級發展階段。目前，我國建立企業年金的企業并不多，企業年金的覆蓋范圍不夠廣。相關數據顯示：截至2012年6月末，全國企業年金基金規模4198億元，建立企業年金的企業5萬多家，參加企業年金的職工僅1765萬人。同時，我國企業年金發展不平衡，還存在著行業集中的問題，年金發展速度較快的行業多集中在在電力、石油、石化、通信、金融等高收入行業或壟斷行業，這部分行業所在職工本身屬于高收入群體，然而國家基于收入再分配所給予的稅收優惠實際上卻是給予了這些企業中的職工，造成了稅收的不公平，進一步加劇了職工間的貧富差距。個稅遞延型養老保險的實施，由于其面向的對象范圍較廣，將有助于緩解存在企業年金中的稅收不公平現象，進一步完善我國現有的養老保障體系。而且隨著政策的普及，更多的人將會關注和認識到國家所給予的這種稅收優惠，因而在實際的就業選擇中，他們往往會選擇那些已經建立了企業年金的行業。因此，企業為了留住、吸引更多優秀的勞動力，也會提高建立企業年金的積極性，從而促進企業年金的推廣和發展。

二、我國個稅遞延型養老保險試點面臨的困難

我國各級政府一直在努力促進個稅遞延型養老保險的發展。然而，對于這個令保險業期待已久的個稅遞延型創新試點政策能否真正落地實施，至今，很多人仍然持懷疑態度，并表示我國試點個稅遞延型養老保險將會面臨重重困難。

（一）缺乏相應的配套法律法規，民眾對政策存在疑慮

目前，我國正處于著力構建法治社會的進程中，在社會主義法治理念和依法治國精神的指引下，任何一項全新的制度的順利推行必須有法律的保證，以排除一些來自人為或非人為的干擾，同時也可對權力機構和政府部門本身產生一定的約束。然而，現在我國有關個稅遞延型養老保險方面的法律基本一片空白，試點地區出臺的個稅遞延型養老保險試點方案由于尚沒有統一的法律可以遵循，也是各地不一。這樣，便容易使一些拖欠或逃避養老保險費以及其他玩忽職守等行為有機會逃避處罰，對新政策的推行將帶來不可逆轉的經濟損失。此外，考慮到個稅遞延型養老保險中的稅收優惠部分與我國現行的所得稅稅制有所沖突，倘若沒有法律保障，人們對于參加個稅遞延型養老保險就會產生很大的擔憂，他們擔心自己的資金在存續期間出現虧損或者因沒有上升到法律的政策變動會給自己造成損失。

（二）傳統的高儲蓄和低保險意識的限制，人們參保意愿較弱

個稅遞延型養老保險的發展有賴于社會成員對待老年風險的態度轉變及其風險保障意識的提高。現階段，我國社會成員的保險意識普遍不強，部分群體出于對保險行業的誤解甚至對購買保險產生抵制情緒。據相關調查數據顯示，我國當前保險的普及率很低，家庭投保率僅35%，遠遠低于西方發達國家75%。究其原因，主要有以下兩個方面：一是人們的保險意識較低，對保險認識不到位；二是我國社會成員傳統的多儲蓄意識已經根深蒂固難以轉變，在實際中，他們往往更傾向于選擇以儲蓄的方式進行養老，而并非購買養老保險產品。因此，針對目前我國社會成員保險意識不強的現象，迫切需要相關部門大力宣傳以向民眾普及養老保險知識，提高公民自我保障意識，進一步強化其對養老保險產品的認可，從而推動保險行業的發展。

（三）與我國現行稅制存在沖突且征管能力不足

我國 《個人所得稅法實施條例》中明確規定:“單位為個人繳付和個人繳付的基本養老保險費從納稅義務人的應納稅所得額中扣除。而個人商業養老保險費卻被劃入稅前扣除范圍之外，即需要納稅。并且，在我國目前的稅收實務過程中,購買個人壽險的群體在領取養老保險金時也無需繳納個人所得稅。可見，個稅遞延型養老保險制度和我國目前稅法存在一定的沖突。顯然，如何克服該制度與現行稅制的矛盾將是試點城市面臨的一大難題。此外，一旦制度推行后,也會極大考驗我國稅務部門的征管能力。首先，稅收征管工作的難度將會加大，由于個稅遞延型養老保險在養老金領取環節才征收個人所得稅，稅務部門必須對投保者數十年的個人情況、工作情況進行監控,這無疑需要在技術以及人力方面進行大量投入,以防止不法個人、企業借用此政策偷稅漏稅。其次，在建立稅延型養老保險基金后，應確保對其征收、投資運行、發放等諸多環節進行相應的監督，以避免一些貪污腐敗現象的滋生。然而，就目前稅務部門的征管能力來看，還存在一定的困難。

（四）稅收優惠存在不公平現象，易產生馬太效應

考慮到目前我國稅務機關缺乏統一化的信息管理平臺，很難完全掌握個人收入信息，各試點城市在出臺的個稅遞延型養老保險方案中規定，將采用個人投保、企業安排的實施方式。顯然，該方式把城鄉居民和沒有固定單位的職業者排除在外，使他們無法享受到此項稅收優惠。然而，這部分群體大都收入較低，缺少足夠的養老保障，迫切需要具有國家稅收優惠政策的保險產品來安排養老。因而，新制度的推行反而會擴大不同群體之間的養老保險差距。因此，馬太效應的產生將是我國試點個稅遞延型養老保險面臨的困難之一。此外，由于我國當前個人所得稅采用的是超額累進制，對于收入越高的群體,他們超額部分所適用的稅率就越高。試想如果他們將其中部分超額收入用來購買個稅遞延型養老保險,那么在未來補交時候的稅率將遠遠低于原工資超額累進部分的稅率,這就意味著中高收入者將獲取較大的經濟效益。因此，從公平的角度出發,這種做法會加大貧富差距,對低收入者的利益造成損害。

三、關于我國試點個稅遞延型養老保險的政策建議

就目前而言，我國試點個稅遞延型養老保險仍然面臨著重重困難。那么如何緩解這些困難所帶來的阻力，以利于政策的順利實施，是我們當前急需要解決的問題。基于此，筆者提出以下建議：

（一）完善我國個稅遞延養老保險制度的相關法律法規

基于前文分析，我們可知：我國現行稅制與個稅遞延型養老保險政策存在一定的沖突，且該政策的試點將會減少財政部一定的稅收。因此，如果要確保該政策的順利實施，首要任務即是建立健全相關法律法規，以協調各部門利益。此外，以法律條文的形式確保個稅遞延型養老保險制度在我國保障體系中的地位，也會大大減少我國在個稅遞延型養老保險試點過程中所面臨的困難。為此，相關部門應與國稅局以及財稅部門統一戰線，將稅收優惠列入我國稅法之中，在確保提高我國養老保障水平的情況下爭取與稅務部門實現互利共贏。同時，考慮到我國個稅遞延型養老保險產品的市場潛力很大，保監會可在立足于中國實際國情的基礎上，借鑒國際成功的經驗，通過清晰、明確的個稅遞延型保險制度，對產品的相關知識進行明確規定，如繳費方式的采用、保險資金的投資運行和監管、相關賬戶的管理以及養老金領取等主要內容，以確保個稅遞延型保險制度試點過程的有序運行。

（二）加大政策宣傳力度，增強居民自我保險意識

較弱的保險意識形成深受中國傳統文化的影響，是一個潛移默化、長期作用的過程。因而，對于我國而言，保險知識的宣傳普及將會是一項系統工程，需要包括來自保險業、教育界及相關政府部門的有機配合、相互協作、共同努力。首先，保險行業應明確其中堅力量，通過增加保險的社會公益宣傳以優化保險意識環境，從而進一步提高廣大民眾的保險意識；其次，教育界應當重視學校教育，通過開展保險課程以及系列相關講座，使學生樹立正確的風險和保險意識；此外，政府部門也應當進一步完善宣傳方式，加大宣傳力度，以提高民眾對新政策的了解度，具體可從以下兩個方面做起：一是定期舉辦有關新政策的知識性講座活動，并組織保險機構人員進社區，以解答民眾對產品的疑惑；二是實現宣傳的廣覆蓋，充分利用標語、廣播、手冊等形式廣泛開展新政策的宣傳。

（三）實施嚴格的監管措施，加強互通協作

一項制度的規范運行需要依靠良好有效的監管體制來實現，個稅遞延型養老保險制度想要順利實施同樣也不例外，而且這種監管是對制度整個試點過程乃至各個環節的監管。顯然，這種監管倘若僅靠稅務部門的監管能力是無法滿足要求的，它需要財政部門、稅務部門、保監會等機構之間的互通協作，共同促進個稅遞延型養老保險的健康發展。具體來說，國家稅務部門及各地稅務部門，要對個稅遞延型養老保險制度的試點過程嚴格把控，另外考慮到新政策在發揮其稅收優惠激勵作用的同時，可能成為高收入者避稅的工具，對于產品購買環節以及養老金領取環節的監管顯得尤為重要。為此，稅務部門可通過制定購買者的個人繳費限額等其他反避稅措施，對新政策的參與環節嚴格把關，防止個稅遞延型養老保險成為逃稅、漏稅或避稅的工具。此外，對于投保者的個人情況、工作情況應當同時進行監控,以此來保障政府稅收收入的安全性和穩定性；保險監管機構應重視投保人的利益，加強對經營該險種的保險公司的償付能力、產品類型、投資行為等方面的監管，杜絕違規操作和養老資金不當投資行為；同時，廣大投保人員還應最大限度發揮自身作用，督促稅務部門以及保險監管機構落實好相應的監管任務，為新政策的順利實施保駕護航。

（四）擴大參保人群涵蓋范圍，體現政策公平性

個稅遞延型養老保險政策在制定的過程中很難確保方案的公平性。計劃出臺的試點方案將未在職的城鄉居民和沒有固定單位的自由職業者以及部分低收入者排除在外，顯然違背了政策制定的提高社會整體養老保障水平的初衷。因此，考慮到這三部分群體的養老保障需求，相關部門應努力完善現行的個稅遞延型養老保險方案，盡可能擴大參保人群涵蓋范圍，以體現政策公平性。例如，對于未在職的城鄉居民和沒有固定單位的職業者這兩部分群體，考慮到政策試點之初的實際困難，相應部門可先做好長期規劃，借助國際經驗，做好產品的設計創新工作，爭取早日讓他們享受到新政策所帶來的稅收優惠；而對于低收入群體來說，正如我們前面所述，盡管他們有自己固定的工作單位，符合個稅遞延型養老保險的參與條件，但是他們的工資水平往往在起征點以下，也無法享受此項稅收優惠。因此，如何妥善處理好這部分人群的養老保障需求將會是我們在制度試點之后所面臨的重大考驗之一。為此，可以借鑒基本養老保險的做法，對于這部分群體在購買個稅遞延型養老保險時給予一定的直接補貼，避免出現無法享受個稅優惠的現象，以提高這部分群體的養老保障水平。

（作者單位：武漢大學社會保障研究中心）