提升財政預算監督水平的思考

●梁步騰/福建省財政廳監督檢查局局長

提升財政預算監督水平的思考

●梁步騰/福建省財政廳監督檢查局局長

編者按：為交流財政監督前沿理論，展示各地財政監督工作成效，宣傳財政監督經驗與做法，今年本刊特開設新欄目“監督局長話監督”。本期“監督局長話監督”將邀請福建省財政廳監督檢查局局長梁步騰就財政預算監督問題發表看法。

新頒布實施的《預算法》第八十八條規定 “各級財政部門負責監督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的編制、執行，并向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執行情況”，把預算編制也納入財政監督檢查的范圍。隨著財政收支規模的持續擴大，財政資金的使用范圍不斷拓展，財政服務的對象也逐步廣泛，社會各界對財政資金的使用更加關注，作為財政監督重要內容的預算監督，其重要性已經提升到更高的水平，深化財政預算監督工作迫在眉睫。

一、財政預算監督存在的主要問題

近年來，財政預算監督工作在嚴肅財經紀律、保障財政資金安全、服務經濟社會發展和確保重大財稅政策貫徹實施等方面發揮了積極作用，取得了一定成效。但從工作現狀來看，財政預算監督工作還存在著一些需要改進和加強的地方。

（一）預算編制、執行、監督各環節不夠銜接

在預算編制中，由于受時間、人員力量等因素限制，財政部門業務機構側重于編制程序的審核，對預算單位人員、資產、收入等基礎數據的真實性審核不夠，沒有進行現場審查或抽查，而監督檢查機構限于職能原因，也無法直接介入預算編制審核，在一定程度上影響了預算編制的質量。在預算執行中，財政部門業務機構日常側重資金分配，對預算執行的日常監督介入較少，而監督檢查機構重在對預算執行結果進行監督檢查，對部門預算執行過程的監督參與更少，事前、事中的監督發揮不夠。

（二）預算監督成果的利用不夠充分

近幾年福建省在預算監督過程中發現了許多違法違規問題，如預算編制不完整、預算細化率低、預算執行率低、變更年初預算、擠占專項資金和決算編制不合規等問題，這些問題直接關系到財政運行的質量，如何將這些監督成果運用到下一年度的預算編制中，使預算編制更加科學合理，是財政預算監督面臨的重要問題。但在當前的部門預算編制做法下（盡管實行零基預算，實則仍是“基數+增長”），即便檢查發現很多問題，仍然無法核減下一年度的預算，監督檢查的結果難以應用于下一年度的預算編制中，出現一些部門屢查屢犯的現象。

（三）預算監督的范圍不夠全面

一方面僅對一般公共預算進行監督，而對政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算監督不夠，基本處于空白狀態；另一方面，在對一般公共預算監督時也僅局限在預算執行這個環節，更多的是關注專項資金的使用，而對預算編制和決算環節卻監督甚少，沒有形成預算全過程監督，預算監督的成效發揮不夠。

二、財政預算監督存在問題的原因分析

（一）財政預算監督的機制不健全

長期以來，財政監督在財政管理中處于弱勢地位，財政監督的意識還相對薄弱，大監督的機制還未建立。一是重預算編制、輕預算執行的現象普遍存在，特別是市縣一級財政部門，主要精力放在編制財政預算、組織財政收入和安排財政支出上，甚至預算監督中發現的問題還要服從組織收入和支出進度的需要。二是重事后監督輕事前事中監督，預算監督僅僅是每年在預算執行結束后選擇部分部門或專項資金進行檢查，而對預算編制和預算執行過程沒有監督，特別是在資金分配前對項目申報單位的條件、范圍、程序等的監督基本沒有介入，導致出現虛假冒領財政專項資金現象。

（二）財政預算監督的信息不對稱

預算監督的前提是以獲取預算編制、預算執行全過程、實時的數字為基礎，但從目前財政信息化建設的現狀看，預算監督與預算編制、預算執行還無法實現互聯互通，預算監督往往處在信息孤島上，不能實時監控預算編制、預算執行的全過程，難以及時發現存在的問題，進而采取有效措施加以糾正，確保預算編制、預算執行的規范性、科學性。

（三）財政預算監督力量不足

目前，省級及各設區市財政部門均建立健全了財政監督檢查機構，配備了一定數量業務能力較強的專業監督檢查人員，圍繞財政中心工作開展監督檢查。但各縣區財政部門財政監督工作發展相對不平衡，部分縣區財政部門將財政監督與會計、監察等科室共設。截至2013年底，福建省實有財政監督機構81個，共167人。其中，合署辦公機構25個，人員34人，分別占總數的30.87%和20.37%。同時部分財政監督人員年齡結構不合理、知識老化，專業檢查能力及綜合素質難以滿足工作要求，不能有效地開展財政監督檢查工作。

三、強化財政預算監督的思路

加強財政預算監督，需要立足于深化財政體制改革，建立健全覆蓋政府性資金和財政運行全過程的監督機制，以全面提升財政預算監督的成效和作用。

（一）構建預算全過程的監督機制

1、加強預算編制的監督。監督檢查機構作為預算編審小組成員單位，參與預算編制工作，重在監督檢查預算單位基本情況、預算收支項目、專項資金細化率、歷年結轉結余等的真實性和完整性，并利用項目庫、定額標準、細化預算等手段進一步加大對部門預算的審核、抽查，及時反饋檢查結果。

2、加強預算收入的監督。財政監督檢查機構要加強與收入征管機關、國庫部門、財政部門業務機構的互聯互通，及時取得稅收收入、政府性基金、社會保險基金、國有資本經營收入以及其他非稅收入的入庫情況，分析收入增減變動及趨勢，對收入存在較大異常的，進行實時核查或調查，確保財政收入真實可靠。

3、加強預算支出的監督。一是預算支出進度的督查，對批復預算指標不及時、預算支出進度慢等情況進行督查，防止年終結余結轉過大和突擊花錢。二是資金分配前的審查，從項目申報的條件、范圍、標準、定額、財務資料的真實性等進行審查，防止弄虛作假、虛報冒領。三是資金使用后的檢查，從資金的撥付、使用、成效等進行檢查，防止資金滯留挪用，確保資金的安全有效。

4、加強決算的監督。對編報財政決算收入支出結余的真實性、完整性,決算報表之間數字的一致性、合理性，決算編報程序的合規性以及貫徹國家重大政策和財政制度等情況進行檢查，確保財政決算真實、完整、合規。

（二）創新財政預算監管方式

1、現場檢查和在線監控相結合。日常的預算收支執行主要通過財政一體化信息系統，對收入征管機關、國庫部門、財政部門業務機構預算執行情況進行在線監控，發現存在異常變動和偏離預算指標的，及時進行分析，并反饋給相關部門，督促其采取相應措施加以糾正。在在線監控的基礎上，每年選擇部分部門預算和專項資金進行重點檢查，通過檢查發現預算管理的共性問題和資金使用過程中的個性問題，在對存在問題進行督促整改的同時，提出加強部門預算和專項資金管理的建議。

2、分類監管。預算單位職能不同、業務不同，財政資金使用方向和保障水平也不同，加強財政預算監督，必須根據各預算單位的實際情況，采取不同的監管方式，實施分類監管。一是按單位性質劃分，對行政部門以專項資金（特別是發展性專項資金）監管為主，科研院所以科研項目經費監管為主，其他事業單位以資產監管為切入點檢查預算收支情況；二是按行業劃分，將監管事項接近的單位進行歸類，如公檢法司、經貿交通、科技教育、民生福利等，各行業都有監管側重點，采取以點帶面方式進行監管；三是按工作性質劃分，對有收入的單位要關注其是否存在收入不入賬的情況，對資產較多的單位要關注其資產的出租出借處置情況等。

（三）建立監督成果跟蹤落實機制

1、推動預算監督成果與預算編制有機結合。對檢查發現預算管理中存在虛假冒領、截留挪用、績效不佳等重大問題的部門或單位，區別不同情況分別處理：對部門采取在編制下一年度預算時調減預算指標、調整項目內容直至取消預算安排的處理；對單位采取收回財政資金并在今后3年內不再安排財政資金的處理，發揮預算監督的作用。

2、加大責任追究力度。建立與紀檢、監察、司法部門的溝通協調機制，及時移送預算監督過程中發現的案件或線索，追究相關責任人的行政或刑事責任，不斷強化財政資金使用的主體責任，形成“誰花錢誰負責”的機制，提升預算監督威懾力和影響力。

3、建立預算監督報告制度。每年向政府或人大報告財政預算監督檢查的工作情況，反映預算監督發現的主要問題，提出加強預算管理的建議意見，以此推動各部門共同提高預算管理水平。

（四）推進財政預算監督基礎性建設

1、加快財政預算監督信息化建設。面對著眾多的財政預算監督對象，需要在財政一體化信息系統的基礎上，開發完善一個集預算、資產、財務、會計等的信息查詢、動態分析、實時監控、及時預警為一體的預算監督綜合平臺，實現財政監督檢查機構與財政部門業務機構、預算單位管理信息共享，全面提升財政預算監督能力和服務水平。

2、加強財政監督能力建設。一是整合監督力量，在目前不能大量增加監督檢查人員的情況下，要整合財政內部職能相關或相近的部門力量，如績效管理部門、投資評審部門、會計管理部門等，統籌安排形成合力。二是采取政府購買服務的方式，集中社會優質的中介力量，為財政監督服務，壯大監督力量。三是提高財政監督檢查隊伍的專業化水平，通過強化培訓和實戰鍛煉，形成一支具備財政、財務、會計、稅收、金融等知識，具有豐富實踐經驗的專職財政監督隊伍。

（本欄目責任編輯：周菲）