事業(yè)單位國有資產(chǎn)對外投資現(xiàn)狀及建議

●何 君

一、事業(yè)單位國有資產(chǎn)投資現(xiàn)狀

事業(yè)單位對外投資是國有資產(chǎn)管理的重要組成部分，是事業(yè)單位履行事業(yè)職責的一種經(jīng)濟活動。2012年修訂的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》指出，事業(yè)單位對外投資是指事業(yè)單位依法利用貨幣資金、實物、無形資產(chǎn)等方式向其他單位投資。根據(jù)《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部令第36 號）的規(guī)定，事業(yè)單位在經(jīng)過報批、審核程序后，可以利用閑置的資產(chǎn)或資金以控股或參股方式對外投資。然而，關(guān)于投資后的管理和收益工作，除了在第8 條規(guī)定事業(yè)單位“負責本單位用于對外投資、出租、出借和擔保的資產(chǎn)的保值增值，按照規(guī)定及時、足額繳納國有資產(chǎn)收益”，在第21 條規(guī)定“事業(yè)單位應(yīng)當對本單位用于對外投資、出租和出借的資產(chǎn)實行專項管理，并在單位財務(wù)會計報告中對相關(guān)信息進行充分披露”外，并沒有明確投資后期的管理責任、投資收益的經(jīng)濟責任和投資失敗的法律責任。事業(yè)單位國有資產(chǎn)投資、收益具體制度的欠缺，造成了當前部分事業(yè)單位投資管理意識薄弱，影響了國有資產(chǎn)管理和使用的科學性、有效性，導致了國有資產(chǎn)實質(zhì)上的流失，甚至為腐敗提供了溫床。

二、事業(yè)單位國有資產(chǎn)投資存在的問題

（一）投資盲目，缺乏可行性論證

事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)進行投資時，大多投入本單位下屬單位或所處行業(yè)內(nèi)的單位，由于其對投資對象的經(jīng)營、管理狀況和行業(yè)前景有所了解，從而放松了投資決策前對項目進行的宏觀經(jīng)濟環(huán)境、單位管理能力、經(jīng)營預(yù)期成果等內(nèi)容的分析調(diào)研。可行性報告流于形式，如果國有資產(chǎn)管理部門審核不嚴，并將為國有資產(chǎn)保值增值埋下隱患。另外，目前事業(yè)單位的對外投資決策通過一、兩次班子會議或是個別領(lǐng)導授意就能確定，主觀因素大于制度約束，隨意性強，也存在嚴重的投資風險。

（二）后期管理缺位，實際投資收益低

《河南省省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)對外有償使用管理暫行辦法》第18 條規(guī)定除參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位外，其他事業(yè)單位國有資產(chǎn)對外有償使用取得的收益納入預(yù)算,統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理。按此規(guī)定，事業(yè)單位不能直接支配本單位國有資產(chǎn)對外投資取得的收益，再加上利用閑置資產(chǎn)對外投資不需考慮成本、折舊和時間價值，對于單位來講沒有利益損失，造成大部分事業(yè)單位不能站在投資人的角度管理投資、關(guān)注收益，而是認為國有資產(chǎn)已經(jīng)完成投資，是否取得收益、收益多少都應(yīng)由被投資單位決定。投資項目后期跟蹤管理工作的缺位，可能造成被投資單位長期不分配或少分配收益，不僅無法彌補資金時間價值、實現(xiàn)增值，有的甚至無法及時收回投入的資產(chǎn)。

（三）資源混用問題突出，擾亂單位財經(jīng)工作

目前，事業(yè)單位與其被投資單位仍然多為“兩塊牌子、一套人馬”，被投資單位的管理層來自事業(yè)單位，人事關(guān)系屬于事業(yè)單位，同時辦公場所、固定資產(chǎn)也相互占用、區(qū)分不清，這種管理模式嚴重侵害了國家的權(quán)益和被投資單位的利益。一方面，一些事業(yè)單位作為投資方，為了幫助被投資單位提高利潤，獲得良好的經(jīng)營效益，對其投資的資產(chǎn)、共同管理的人員及共同使用的場所不收取任何費用，實質(zhì)上造成國有資產(chǎn)與其創(chuàng)造收益的流失。另一方面，部分事業(yè)單位對外投資的主要目的不是為了獲得投資收益，促進國有資產(chǎn)保值增值，而是為了通過新建獨立的經(jīng)濟實體進行單獨運營的方式增加單位收支渠道、改善職工待遇。因此，雙方在人、財、物等方面的混用，為事業(yè)單位轉(zhuǎn)嫁“三公”經(jīng)費、福利費、考察費等限制支出的費用、支出提供了方便和可能，把被投資單位變成了事業(yè)單位費用“補給庫”，增加了開支，減少了國家稅收收入。

（四）被投資單位利潤分配激勵機制不健全

事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資零成本的特點和投資目的偏離資產(chǎn)保值增值目標的情況，導致其放松了對被投資單位盈利能力和利潤分配的要求，也不能及時、全面地建立相應(yīng)的業(yè)績考核指標和激勵機制以不斷提高投資收益、彌補投資成本。例如，通過檢查發(fā)現(xiàn)A 學校經(jīng)內(nèi)部集體決策，將自有土地作價投資建立集體所有制企業(yè)。企業(yè)通過向?qū)W校員工集資的形式在該土地上建筑門面房，門面房產(chǎn)權(quán)歸企業(yè)所有，門面房出租收入全部作為企業(yè)收入。學校和學校員工作為企業(yè)經(jīng)營的投資方，應(yīng)在企業(yè)發(fā)放分紅時，平等地獲得收益。但是，實際情況是被投資企業(yè)及其負責人沒有明確的經(jīng)營責任、也沒有制定利潤分配的相關(guān)制度，學校員工每年按照集資比例從企業(yè)領(lǐng)取分紅，學校卻沒有取得任何投資收益，國有資產(chǎn)被企業(yè)無償占用，實質(zhì)上造成了國有資產(chǎn)的流失。

三、規(guī)范、完善事業(yè)單位對外投資的建議

（一）建立、健全事業(yè)單位對外投資管理、收益制度

2006年頒布的《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，對國有資產(chǎn)對外投資環(huán)節(jié)的規(guī)定集中在對外投資審核責任上，強調(diào)了投資行為必須經(jīng)過合法、合規(guī)的報批、審核手續(xù)。對投資收益方面，僅第八條規(guī)定事業(yè)單位有“按照規(guī)定及時、足額繳納國有資產(chǎn)收益”的職責，也沒有對是否必須取得收益以及收益的計算標準和方法進行規(guī)定。另一方面，國有資產(chǎn)投資收益收繳相關(guān)管理辦法主要針對國有企業(yè)進行規(guī)范，對集體所有制企業(yè)沒有明確規(guī)定。國有資產(chǎn)管理部門在審核批復(fù)國有資產(chǎn)投資事項時，應(yīng)要求雙方對國有資產(chǎn)投資收益分配的條件、標準和形式進行明確，并結(jié)合被投資方年度經(jīng)營結(jié)果對投資收益的實際分配情況進行監(jiān)督檢查，確保國有資產(chǎn)安全和有效使用。

（二）認真進行對外投資的可行性論證工作

做好投資項目的事前論證是降低投資風險、提高投資收益，防止國有資產(chǎn)流失的首要環(huán)節(jié)，是相關(guān)審核、審批工作的前提條件。事業(yè)單位在開展對外投資業(yè)務(wù)時應(yīng)嚴格落實《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第21 條關(guān)于“事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資、出租、出借和擔保等應(yīng)當進行必要的可行性論證，并提出申請，經(jīng)主管部門審核同意后，報同級財政部門審批”的規(guī)定，組織人員對項目投資的必要性、投資形式、投資金額、企業(yè)營運能力和預(yù)期經(jīng)濟效益進行合理論證、評估。必要時，應(yīng)組織投資、財務(wù)、法律和監(jiān)督部門的專業(yè)力量參與論證，確保論證結(jié)果真實、客觀。

（三）完善投資管理制度，保障國有資產(chǎn)使用效益

完善事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法及相關(guān)規(guī)定，從對外投資的事前論證、投資決策、投資過程、事后管理、投資收益、績效考核、投資收回全過程，對制度進行完善、細化。特別應(yīng)明確事業(yè)單位使用國有資產(chǎn)對外投資時必須對被投資企業(yè)投資期間的營運狀況結(jié)果合理預(yù)期、對投資收益合理判斷；必須與被投資方以書面形式明確投資年限，收益分配的條件、標準、形式，投資收回條件、雙方義務(wù)和違約責任；必須在投資完成后履行項目后期監(jiān)督管理職責，主動關(guān)注被投資企業(yè)營運狀況和利潤分配情況，不斷提高國有資產(chǎn)增值能力。通過加強制度建設(shè)工作，使投資收益的核算與取得有章可循、權(quán)責明確，確保國有資產(chǎn)安全和有效使用。

（四）實行集體決策與個人負責相結(jié)合的決策制度

個人決策受制于決策者知識水平、投資經(jīng)驗和主管偏好等因素，極具個人色彩，對投資的風險評估往往不夠全面、準確。集體決策雖然能夠調(diào)動集體智慧，提高決策的正確性，但通常效率不高、責任不清。為了保證準確、有效地制定投資決策，應(yīng)發(fā)揮個人、集體兩方面的積極性。一方面，從人員、職責、決策程序、決策方法等方面對集體決策制度進行詳細規(guī)定，使參與集體決策的人都能充分、明確地提出自己的建議。另一方面，明確單位“一把手”為對外投資管理責任人，責任人對投資結(jié)果負責，在投資失敗時不能以集體決策為借口推卸責任。同時，加強事業(yè)單位對外投資情況的績效考核，并將考核結(jié)果的好壞與責任人的職務(wù)變動結(jié)合，做到獎優(yōu)罰劣，必要時應(yīng)給予責任人適當?shù)慕?jīng)濟處罰。■