村委會可以收回拋荒兩年以上的承包地嗎

湖南省農業委員會法規處(410005) 聶建剛

村委會可以收回拋荒兩年以上的承包地嗎

湖南省農業委員會法規處(410005) 聶建剛

【案例】 讀者張某是某縣某鄉箬葉鋪村委會主任，看了《湖南農業》2015年第5期刊登的《承包方能請求返還棄耕拋荒的承包地嗎》一文后，產生了疑問，特來信咨詢：現在當地政府對糧食生產抓得緊，杜絕水田拋荒，村委會壓力很大。村委會有干部提出，我國《土地管理法》第37條第3款規定：“承包經營耕地的單位或者個人連續兩年棄耕拋荒的，原發包單位應收回發包的耕地。”據此，對于村里連續兩年以上棄耕拋荒的水田，可以按照《土地管理法》的規定，收回到村委會，重新發包給其他村民。這對于促進糧食生產非常有利。但是，對口聯絡我村工作的鄉政府干部卻認為，根據我國《農村土地承包法》的規定，村委會無權收回承包戶棄耕拋荒的承包地。請問：《土地管理法》第37條第3款的規定還算不算數？村委會到底能不能依據這一規定收回承包戶拋荒兩年以上的承包地？

【評析】 讀者張某反映的問題具有典型性。《湖南農業》2015年第5期刊登的《承包方能請求返還棄耕拋荒的承包地嗎》一文重點解析的是承包方將承包地拋荒后，村委會將其承包地收回另行發包，原承包戶有權請求返還，但對村委會收回承包地的行為是否合法未詳細闡述。現就村委會能否依據《土地管理法》第37條第3款的規定收回承包地進行簡要分析。

1986年，我國出臺了《土地管理法》，并于1998年進行了第2次修正，在第37條第3款增加了禁止閑置、荒蕪耕地的規定，即：“承包經營耕地的單位或者個人連續兩年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。”一些農村集體經濟組織正是依據該款規定收回了承包方連續兩年以上棄耕的承包地，這在當時是有法有據的。直到2003年3月1日我國《農村土地承包法》頒布實施，情況發生了變化。《農村土地承包法》對收回承包地的情形作了非常嚴格的限定，在承包期內，發包方只能在3種情形下才能收回承包地：①承包方主動交回承包地的；②承包耕地的承包方家庭全部成員死亡的；③承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的。以上情形并未包括承包方可以收回連續兩年棄耕拋荒的承包地。之后，2004年3月30日和4月30日，國務院相繼以國辦發明電[2004]15號和21號發出《關于盡快恢復撂荒耕地生產的緊急通知》以及《關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》，從行政角度規定不能收回連續兩年以上棄耕拋荒的承包地。

由于《農村土地承包法》是調整規范農村土地承包的專門法律，是多年來農村土地承包實踐經驗總結的結晶，確保了農村土地承包關系的長期穩定，加強了對農民承包經營權的法律保護，而且實施時間晚于《土地管理法》，從立法技術角度，如果《土地管理法》第37條第3款規定的收回承包地的情形繼續有效，就應該在《農村土地承包法》中予以確認，而《農村土地承包法》對此并未確認，使《土地管理法》第37條第3款的規定不再適用。2005年9月1日起實施的《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第6條的立場與《農村土地承包法》及國務院國辦發明電[2004]15號和21號的精神也是一致的。

綜上，《農村土地承包法》實施后，村委會不能再依據《土地管理法》第37條第3款收回棄耕拋荒的承包地。而且，無論《農村土地承包法》實施以前，還是實施以后，對于連續兩年以上棄耕拋荒被村委會收回的土地，承包人可隨時請求返還。為了發展糧食生產，當前最好的辦法是引導和推動土地流轉，讓棄耕拋荒土地流入愿意種糧的農戶或新型農業經營主體的手中。