制約公共財政發(fā)展的瓶頸及突破

安丘市凌河鎮(zhèn)財經(jīng)服務(wù)中心 宋連升

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村公共財政也得到了長足了發(fā)展。但是，也要看到，受制于近年來宏觀經(jīng)濟環(huán)境的變化，以及國家多種體制性政策的出臺，尤其是農(nóng)業(yè)稅的取消，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政在發(fā)展中遇到了一些較為突出的問題，表現(xiàn)為：

一、制約農(nóng)村公共財政發(fā)展的瓶頸因素

(一)縣鄉(xiāng)兩級財政負(fù)擔(dān)重

不可否認(rèn)，不少地方財政存在著干部工資難以及時發(fā)放、縣鄉(xiāng)機構(gòu)難以正常運轉(zhuǎn)等問題，吃飯財政、要飯財政成為地方財政的代名詞。應(yīng)當(dāng)看到，在農(nóng)村實施稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入非但沒有增加，反而大幅度減少，加之，過去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過統(tǒng)籌收取的九年制義務(wù)教育以及計劃生育、優(yōu)撫等支出，納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算安排中，由此使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨著行政事業(yè)支出增加的缺口壓力，以至于財力入不敷出，財政舉步維艱。

(二)公益資金嚴(yán)重不足

新時期以來，國家大力倡導(dǎo)重視民生，發(fā)展民生事業(yè)需要大量的資金，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，這就使得縣鄉(xiāng)兩級在農(nóng)村公益事業(yè)的興辦、公共產(chǎn)品的供給捉襟見肘。尤其表現(xiàn)在中小學(xué)危房改造資金，按照規(guī)定由縣鄉(xiāng)共同承擔(dān)，由于公共財政資金困難，不少學(xué)校危房改造只能一拖再拖；村村通工程、抗旱排澇、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等農(nóng)村公益性事業(yè)，也往往受制于財政資金短缺，而不能得到及時有效的治理，從而延緩了所在地的經(jīng)濟的發(fā)展，也影響了農(nóng)民生活質(zhì)量的提高；不少地方還存在著拖欠工資現(xiàn)象，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至不再安排公用經(jīng)費，為了保證工資發(fā)放，不少縣鄉(xiāng)壓縮正常性經(jīng)費支出；社會保障支出存在困難，隨著縣級社會保障制度的全面推進，社會保障支出成為縣鄉(xiāng)財政的新的負(fù)擔(dān)。特別表現(xiàn)在失業(yè)保險、醫(yī)療保險和最低生活保障三項支出，由于縣鄉(xiāng)財政調(diào)整支出結(jié)構(gòu)彈性空間很小，財政難以落實，成為矛盾聚焦點；不僅如此，縣鄉(xiāng)財政還面臨著諸多硬性支出。如糧食流通領(lǐng)域要求農(nóng)村公共財政自籌配套糧食風(fēng)險基金和糧食新增虧損掛賬貼息，這都需要高額的財政資金，加之，計劃生育、擁軍優(yōu)屬等都對縣鄉(xiāng)地方財政提出了硬性要求，這些都加大了公共財政的資金缺口。

(三)債務(wù)增大，風(fēng)險加劇

毋庸諱言，地方公共財政多年來擔(dān)負(fù)著農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、鄉(xiāng)村道路、義務(wù)教育等諸多公共事業(yè)的開發(fā)和建設(shè)，更由于近年來擔(dān)負(fù)著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及其他民生服務(wù)工程，產(chǎn)生了不少債務(wù)。同時也要看到，不少債權(quán)、債務(wù)問題時間久，錯綜復(fù)雜，債務(wù)清償艱難，由于農(nóng)村稅費改革和鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留的取消，債務(wù)償還渠道和能力大為減少，清償手段幾乎用盡。沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)既增加了縣鄉(xiāng)財政運行的風(fēng)險，這些債務(wù)給縣鄉(xiāng)政府帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。以至于基層財政運行風(fēng)險加大，使正常工作受到干擾，嚴(yán)重影響政府財政形象。

(四)財政分配關(guān)系錯節(jié)

上述事實表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所面臨的問題最多，矛盾也最為顯著。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)拖欠的工資和債務(wù)較多，不少地方采取職能上移、財權(quán)上劃的辦法，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中的部分問題。但是也要看到它給農(nóng)村公共財政帶來的負(fù)面效應(yīng)。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政而言，職能和財權(quán)上劃后，主要任務(wù)主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員的工資支出，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督等職能近乎于擺設(shè)，其作為一級財政的職能受到嚴(yán)重削弱。而就縣級財政而言，在把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能和財權(quán)統(tǒng)管之后，把分散矛盾變成集中矛盾，增加了縣級財政壓力。長此以往，這這錯節(jié)的農(nóng)村公共財政分配關(guān)系帶來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的弱化，使得縣鄉(xiāng)財政運行復(fù)雜化。

二、突破瓶頸制約

大力發(fā)展公共財政上述問題已經(jīng)影響到農(nóng)村公共財政的正常發(fā)展，損害了基層財政的基礎(chǔ)地位，發(fā)生了動搖，影響了地方經(jīng)濟的正常發(fā)展。因此，縣鄉(xiāng)財政要正視所存在的問題，采取科學(xué)有效的改進措施，確保農(nóng)村公共財政的進一步發(fā)展。

(一)完善財政結(jié)算體制

根據(jù)筆者多年的工作實踐，認(rèn)為應(yīng)該完善縣鄉(xiāng)財政結(jié)算體制，平衡和提升預(yù)算內(nèi)可用財力。其做法是，在現(xiàn)行體制結(jié)算方式下，預(yù)算內(nèi)體制結(jié)算要最大限度的確保政府職能的正常開展，同時，依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自的預(yù)算外財力，在不超越財力的情況下搞好事業(yè)建設(shè)。縣一級財政做好縣域規(guī)劃，根據(jù)實際情況加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源性預(yù)算外收入的統(tǒng)籌力度，做好各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的平衡；在此基礎(chǔ)上，還要加大資金轉(zhuǎn)移支付力度，對那些經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大轉(zhuǎn)移支付力度，同時，采取預(yù)算外資金的統(tǒng)籌辦法，對一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行橫向轉(zhuǎn)移支付，使上級財政向下轉(zhuǎn)移，又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能基本平衡地或相應(yīng)地負(fù)擔(dān)部分事業(yè)發(fā)展支出，也可加大對村一級財政轉(zhuǎn)移支付力度，切實減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的壓力；采取事權(quán)與財權(quán)有機結(jié)合的方法，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的正常運行。上級財政要依據(jù)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展實際，明晰各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)和事權(quán)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人事機構(gòu)管理、社保、義務(wù)教育、民生工程等各個方面的政策。

(二)深化機構(gòu)改革，減少供養(yǎng)人員

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政之所以困難，其中一個主要的因素是供養(yǎng)人員太多。擺脫財政困難的最直接的方法就是政府實行積極的人事改革，精兵簡政，壓縮不必要的職能部門，減少吃財政飯的人員數(shù)量。筆者認(rèn)為，要加快和推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革，把那些超編部門和人員實施調(diào)整，清退臨時人員和聘用人員，從而最大限度的減少財政支出。

(三)積極消化債務(wù)

縣鄉(xiāng)兩級財政部門要積極依托政府，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，組織人員全面核查清理債務(wù)，找清源頭，指定專門的責(zé)任人，制訂切實可行的償還措施，按照計劃，落實責(zé)任；建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)親自靠上去，制定任期內(nèi)化解債務(wù)措施，同時，政府要堅決杜絕情盲目舉債和為企業(yè)、個人擔(dān)保行為；制定和實施嚴(yán)格的財經(jīng)制度，加強對新增債務(wù)的管理，增強新建項目管理意識和償債意識，建立償債準(zhǔn)備金，不給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增加新的債務(wù)負(fù)擔(dān)；建議縣級財政也要適時的為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政消化部分用于公益和民生服務(wù)的債務(wù)。

縣鄉(xiāng)兩級財政作為基層財政單位，要正視公共財政發(fā)展中存在的問題，采取科學(xué)有效的措施提高財政管理水平，提高財政人員的理財意識，嚴(yán)格按照公共財政的內(nèi)在要求，建立健全財經(jīng)管理制度，將財政資金用于實現(xiàn)政府職能、滿足公共需要，提高財政資金的使用效益。