中央不救助原則下地方政府債務管理的思考

●溫來成 仇賞月王 鼎

2014年，是我國地方政府債務管理的轉折之年。2014年8月31日，全國人大常委會審議通過《預算法》修正案，允許省級政府在規定條件下發行地方債券，這對規范地方政府債務融資具有里程碑式意義。9月23日，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》），全面部署加強地方政府性債務管理。《意見》規定，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，且中央政府實行不救助原則。而目前地方債務存量也已達到較大規模，據中金公司測算，截至2014年末，我國地方政府性債務規模約在21 萬億-22 萬億之間，相比審計署此前發布的截至2013年6月底的數據增長約20%。根據財政部要求，各地區地方政府投融資平臺公司剝離政府融資功能后，要對其債務在2015年1月5日前進行甄別上報，嚴格區分政府債務和企業債務，實行不同管理方法。因此，我國地方政府債務管理邁入了新階段，需要對其重新審視和思考。其中，中央不救助原則，是促進地方政府規范管理的強大動力，本文就此問題開展分析。

一、加強全口徑預算管理，配合中期預算，嚴控地方政府債務增長

在中央不救助原則下，各級地方政府政府需要加強全口徑預算，將全部政府債務都納入預算管理，嚴格控制債務規模增長，防范財政風險。財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》規定，地方政府存量債務要根據收益、計劃償債來源的不同分為一般債務和專項債務，在2015年1月5日之前上交財政部審核后，將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理。對政府與社會資本合作（PPP）項目中的財政補貼等支出，按性質也要納入相應政府預算管理。對于地方政府擔保債務、負有一定救助責任的債務等隱性債務，也要在政府財政預決算報告、政府財務報告中進行專門說明，闡明債務總量和結構，以及資金的使用情況，接受財政、人大以及社會公眾的監督，從根上解決地方政府債務在預算外“黑賬”運行、規模失控的狀況，實現地方政府舉債融資規范化、制度化，法制化。

同時，我國從2015年開始編制3年期的中期預算規劃，也有利于在新形勢下加強地方政府債務管理，防范財政風險。通過中期預算規劃，地方政府在一個較長時間內統籌安排債務資金的舉借、使用和還本付息，與年度預算相配合，采用債務結構調整等手段，平衡各年度的債務支出，防止出現明顯償債高峰期，或者出現政府債務違約現象，及時化解財政債務風險，維護政府信譽，促進地方經濟社會穩定、可持續協調發展。

二、完善地方政府債務預警體系，防范財政風險

在中央不救助的原則下，各級地方政府還需進一步建立健全本級財政債務風險預警體系，以防范和及時化解財政風險，維護地方經濟社會穩進，實現可持續發展。只有各級地方政府通過債務預警、調控，有效管控本級財政風險，在沒有中央財政救助的情況下，才能有效防控整個地方政府系統性的債務風險。地方政府債務預警體系的建立和完善，需要根據本地區經濟社會狀況，參考國內外地方政府債務管理經驗，科學設置債務負擔率、債務率、償債率、債務依存度等風險預警指標及其臨界值，定期對本地區債務風險狀況進行評估。并根據評估結果，對債務風險較高的地方政府進行風險預警，被風險預警的地區，可由本級人大或審計部門宣布財政進入緊急狀態。一旦地方政府進入債務風險預警階段后，就應采取應急措施，從控制債務規模增長和調整債務結構兩方面，對現有債務進行清理。同時，重新調整當年預算，增加稅收、行政規費等政府財政收入，壓縮一般性財政支出，必要時可采取凍結工資福利支出、出售政府資產等手段，保證債務還本付息支出、維護政府信譽，有效控制和防范政府債務風險蔓延。

在國務院明確中央對地方債務實行不救助原則后，山東、四川、甘肅等地政府陸續宣布，省級政府對市縣政府債務也實行不救助原則。地方各級政府實行有效的債務預警體系，分級管控本級政府債務風險，才能在上級政府財政不救助的情況下，依靠自身的調控能力，優化收支結構，統籌債務還本付息，促進地方經濟社會發展，防范和化解財政風險。

三、創新債務資金使用績效評價制度，促進地方經濟社會發展

盡管我國經濟總量已居世界第二位，但人均收入等經濟社會發展指標表明，中國仍屬發展中國家，發展仍然是第一要務。地方政府舉借債務的目的，是為了促進本地區經濟社會發展，造福于人民。且相對于稅收等范疇而言，債務融資具有成本高、風險大等特征。因此，提高地方政府債務資金的使用績效，具有十分重要的意義。在其他條件不變的情況下，債務資金使用效益提高，可以創造更多的稅源，以償還債務本息。即債務使用的績效，體現了地方政府未來的整體償債能力，直接影響其未來償債的確定性程度，是影響地方政府性債務風險的一個重要因素。對地方政府債務資金的使用進行系統的績效評價，是完善我國地方政府債務管理、有效控制和化解地方政府債務風險的技術保證。從我國經濟發展的實際情況分析，目前快速推進的新型城鎮化建設，是地方政府舉債融資的重要動力之一。據統計，60%以上的債務資金用于城鎮基礎設施建設。這就要嚴格債務資金管理，提高資金使用績效，債務資金不得用于政府行政經費支出，也不得用于“形象工程”、“豆腐渣工程”。

為了保障債務資金使用績效，需要在目前一般財政支出績效評價制度的基礎上，進行制度創新，建立專門的債務資金績效評價制度。具體而言，包括一般債務資金績效評價制度和專項債務資金績效評價制度。一般債務資金績效評價制度，是指對地方政府發行的一般責任債券資金使用績效的評價制度，其特點是發行債券時沒有和具體建設項目相對應，而是由地方政府納入公共財政預算統籌使用，其還本付息由稅收等政府正常收入償還。專項債務資金績效評價制度，是指對地方政府發行項目債券資金使用績效的評價制度，其特點是債券發行時有對應的建設項目，要求用項目收益償還債務本息。通過債務資金績效評價制度的建立和實施，推動地方政府債務資金舉借、使用、償還管理相統一，不斷提高債務資金使用績效，防范和化解財政風險，促進地方經濟社會發展。

四、建立地方財政破產制度，完善責任追究機制

由于受傳統行政管理和財政制度影響，我國普遍存在地方財政不會破產的觀念,此類觀念導致了有些地方政府官員不怕債務規模擴大、債權人對于政府債務沒有警惕性的現象，這也是有些地方政府肆意擴大債務規模的重要原因之一。但在中央對地方債務實行不救助原則，以及省級政府對市縣政府債務不救助的情況下，建立我國特色的地方財政破產制度，已是順理成章的事。

地方政府舉借債務，是市場經濟條件正常的信用經濟活動。政府發行債券，也不能保證100%不違約，只是和企業債券相比，違約率較低而已。地方財政債務違約嚴重時，有些國家實行破產制度。即政府破產制度作為一種威懾力，被這些國家視為防范地方政府過度舉債的必要措施，以及化解地方政府債務危機的最后手段。從美國來看，美國地方政府破產制度實際上是一種“債務重組、破產保護”的制度，允許無力償還債務的地方政府申請重整破產保護程序，在保全破產地方政府資產的基礎上，制定債務調整計劃，提供扭轉財政困境和財政恢復重建的時間，使得地方政府可以合法地延期償債或調整債務，甚至減免債務，避免債務違約風險進一步擴大而陷入債務惡性循環，最終使地方政府度過危機，政府財政得以重生。這種性質的地方政府破產，實質是財政的破產,而非地方政府職能的破產，是政府債務重組而非清算關門。需要指出的是，盡管美國地方政府破產制度偏重于保護地方政府，然而它并非為政府逃債而設。事實上，地方政府破產制度強化了兩個基本功能：一是強迫地方政府對債權人負責，明確地方政府負債要承擔的責任，進而對公共服務和行政管理進行改革；二是使得地方政府債權人的合法權益獲得一種明確的法律保護，在法律制度框架下解決債務問題。而這兩點正是易在地方政府債務管理中被忽略的。因此，在中央不救助原則下，破產機制在一定意義上起到了強制讓政府承擔責任、走出惡性循環的作用，并在很大程度上促使地方政府保持危機意識和責任意識。

除借鑒國際上地方政府破產制度的經驗外，我國建立破產制度還需要注意以下幾個關鍵問題：一是地方政府要本著對債權人負責的態度，在維持公共服務的同時要保護債權人權利。二是建立地方財政破產的司法制度和程序。三是明確地方財政破產的標準、條件。四是建立地方財政進入破產程序后，公共服務、債權保護、債務重組、資產處置等具體管理制度。五是完善破產責任追究機制。要追究對地方財政破產承擔責任的黨政官員，依法給予黨紀、政紀處分，有違法行為的要追究其刑事責任。

總之，建立完善的債務預算管理、債務預警體系、債務資金使用績效評價，以及財政破產等制度，進一步規范地方政府債務管理機制，防范和化解財政風險，是中央不救助原則下地方債務管理制度的重點，也是全面深化財稅體制改革的重要內容。■