加強民生資金監管的對策與建議

●楊敬坤

加強民生資金監管的對策與建議

●楊敬坤

近年來，各級黨委、政府認真貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞構建社會主義和諧社會目標，高度關注民生，著力改善民生，不斷加大對民生的投入，初步建立了低水平、廣覆蓋、社會化、可持續的社會保障體系，廣大人民群眾得到了實實在在的實惠。但由于體制機制等多重因素的影響，在民生資金管理使用中，還存擠占、挪用、貪污、截留、騙取、套取資金等違規違紀問題，以及信息不對稱、信息不共享、政策不落實、不銜接等體制機制性問題。民生問題包括教育、就業、社保、醫療等關系到人民群眾切身利益的問題。本文主要結合河南省城鄉居民最低生活保障資金、城鎮居民醫療保險基金、新型農村合作醫療基金和基本公共衛生服務經費等部分民生資金運行實際，對存在的問題進行剖析，提出加強民生資金管理的政策性建議。

一、民生資金問題成因分析

民生資金管理是一項復雜的系統工程，需要科學的頂層設計、規范的制度約束、嚴格的日常監管、長期的經驗積累、認識的不斷提高來支撐。同時，又是一項漸近的過程，需要各級監管部門、受益人員自覺性的不斷提高來維持。從客觀上講，民生資金涉及范圍的廣泛性、規模的龐大性、管理的復雜性給管理工作帶來一定的難度。主要體現在：一是隨著社會人口的不斷增加，人口老齡化程度的加深，資金受益群眾不斷擴大，監管層面的工作壓力不斷加大。二是隨著深化改革的不斷推進，戶籍制度改革、城鎮化建設不斷深入，人員流動不斷加大，工作對象多樣化，人戶分離現象不斷增多，給動態化管理提出了更高的要求。三是人口老齡化促使社保基金的參保人群與受益人群分離，在城鎮居民基本醫療保險參保群體中年輕人特別是學生兒童占比重較大，而這一群體發病率低，醫保基金支出少，也是造成基金結余大的原因。四是新農合、基本公衛資金的使用專業性強、持續時間長，資金使用量的無規律、不確定性，給資金監管工作增加了難度。五是家庭收入界定難。從現行低保制度看，規定明確、程序規范，但由于對居民收入的監控體系還不完善，加之當前就業的多樣性、收入的隱蔽性，造成在新報和年審時，對申報家庭實際收入認定難。

盡管有客觀因素存在，但是責任意識不強、制度不健全、執行不到位、日常監管缺失等主觀原因也不容忽視，亟待加強。

（一）管理制度不健全，缺乏有效監管手段

1、相應處罰法規不完備。從國家層面，目前沒有出臺新農合方面處理處罰法規，監管機構在查處時，僅停留在收回違規資金層面，“重監管、輕處罰”現象不能從依法治理的角度加以轉變。

2、制度規定原則性強，執行時易走偏。資金管理使用規定不夠細化，開支范圍不明晰，資金使用時容易出現打擦邊球現象，資金效益難提高。

3、監管措施針對性不強。不同的民生資金項目需要有針對性的監管措施支撐。部分單位深入基層調研不夠，監管措施跟不上，監管的針對性不強。

4、缺乏詳細的制度規定。醫療行為的復雜性、特殊性和動態多變性，不合理用藥、不合理檢查、不合理治療等過度醫療行為認定難、監管難，需要相關制度加以明確界定。

（二）政策執行不到位，利益驅動作用明顯

1、責任意識缺失，政策執行缺位。中央、省、市各級對城鎮居民基本醫療保險實行定點醫療服務管理都有明確的規定，明確了雙方的責任、權利和義務。而在執行時，個別地方未實行定點醫療服務，參保人員隨意就診，嚴重違犯了《社會保險法》和國務院、省市有關規定。部分市縣雖與定點醫療機構簽訂了服務協議，但過度依賴總額預付制度對服務行為的約束，未對定點醫療機構進行有效管理，放松了日常監管和考核。

2、規避責任風險，疏于監管不作為。一方面，在鼓勵支持社會辦醫的大背景下，受利益驅動，一些民營醫療機構如雨后春筍般遍地開花，而新建的多數民營醫院規模小、層次低，過度追求更快發展，忽視服務質量。另一方面，一些衛生行政部門為規避責任風險，只審批不監管，或者因怕扣上不支持社會辦醫、不走群眾路線的帽子而放松監管，致使部分民營醫療機構違規收費、濫用藥、門診轉住院、掛床住院等問題涌現。個別民營醫院甚至以免費體檢、免費診療或者先診療后結算名義誘導、拉攏參保患者就診，通過編造病歷處方、虛開住院票據等手段套取、騙取醫保資金。

3、受利益驅動，執行缺乏主動性。定點醫院一般都是縣級中心醫院，倚仗著在本縣的獨家壟斷地位，不愿與經辦機構簽訂服務協議，即使簽訂協議，也不嚴格履行。部分醫療機構片面追求經濟效益，對按支付方式改革要求的病種付費、總額預付等費用控制措施不落實，甚至想方設法予以抵制。為取得更多利潤，熱衷于控制藥占比，將藥占比控制指標完成情況與科室收入和個人獎金掛鉤，助推了亂檢查和過度診療行為，推動了醫療費用的持續快速上漲，與實際醫改初衷相背離。

（三）信息系統不完備，資金審核難度加大

民生資金涉及人員多、信息量大、人員情況變化快，資金的審核、監管需要及時有效的數據信息支撐。人員信息的登記、變更等基礎性工作不扎實，給資金的審核帶來難度。

1、登記不完整不準確。人員信息登記均不同程度地存在身份證號碼、人員家庭收入狀況未錄入、既往史及患病史記錄缺失等現象。人員信息失真，造成“被死亡”。一些基層群眾害怕火葬，將死亡人員偷埋不上報，故意隱瞞死亡信息。

2、信息變更錄入不及時。民政部門與公安部門溝通不暢，居民戶口遷移低保待遇未及時取消，給重復申報留下漏洞。居民健康體檢、患者就醫、住院信息未及時更新到電子檔案。

3、信息系統建設不規范，功能不完備。有些單位新農合信息系統建設不符合國家和省有關技術規范要求，不能實現對住院患者的實時監控。個別單位醫療保險系統信息模塊不健全，審核標準不統一，審核結果易出差錯。

（四）信息資源不共享，比對機制亟待完善

城鎮醫保、新農合、城鄉低保涉及公安、財政、民政、人社等部門，加強部門之間的信息共享，建立有效的信息比對機制是加強監管的有效途徑。部分市縣未按要求建立健全城鎮醫保、新農合、城鄉低保信息比對機制，也沒有設立專門的信息比對機構，責任主體不明確。各系統獨立運行，在覆蓋人群、繳費水平、待遇標準上相互脫節。審核部門不能及時掌握申報人家庭財產情況、收入情況、亡故信息等情況并進行比對，審核結果很容易發生重復參保、錯保、漏保問題，也容易造成財政重復撥付資金。

（五）公示制度不健全，經費支出不夠透明

公示制度是農村低保公開、公正、公平的重要平臺。部分單位未建立長期公示制度，公示項目不完整、不及時，得不到群眾的有效監督。有的鄉鎮和行政村低保對象公示欄更新不及時，低保對象調整后信息沒有更新。有的村（居）公示內容不完整，未公示家庭保障人數、金額以及監督電話等。有的鄉鎮公示形式簡陋，甚至還停留在紙質公示的階段，不便于長期保存。這些現象不同程度地削弱了公示制度的有效性，公示制度的不健全、不規范、不透明，影響了制度的公平的同時，也容易導致暗箱操作，資金違規行為也不容易被及時發現。

二、加強民生資金監管的建議

（一）完善規章制度，強化以法執政理念

現階段，在民生資金管理方面，從中央到地方各級先后出臺了相關的規章制度，就規范管理方面也有相關的指導性文件。從調研情況看，地方相關配套措施、實施細則還沒有及時跟進，直接影響著民生政策的有效落實。急需營造以法執政、按章辦事的社會氛圍。

1、盡快完善各項資金實施細則，規范支出行為。省級要下發指導意見，統一政策，明確專賬核算，確保專款專用。市縣要抓緊建章立制、細化制度辦法、優化業務流程，特別是對關鍵崗位、關鍵業務環節的控制，要出臺詳細的制度規定。

2、加快推進資金整合。目前，“新農合”、居民醫保兩項醫療保險分屬兩個部門管理，執行的標準不一，報銷的范圍差別極大。各級要加強調研、探索經驗，積極推進兩項制度的整合，建立起與城鄉一體化相適應的醫療保障制度，實現醫療保險城鄉統籌，解決參保群眾反映的異地就醫難、報銷難等突出問題。

3、及時調整相關支付政策。對于醫保資金結余量較大的情況，省級要及時調整資金支付政策，積極擴大制度受益面，盤活資金存量，避免資金過多沉淀，逐漸消除“一邊是醫保資金‘沉睡’,另一邊是百姓看病貴”的現象。

（二）完善信息系統，健全信息比對機制

1、規范人員信息檔案的管理。督促指導各地完善各類信息檔案的錄入工作，人員信息要全面，內容要完整。居民健康檔案資料要及時記錄，并適時進行內容更新。

2、盡快完善各類信息系統。省人社廳電子政務中心要加快全省社保信息化建設步伐，盡快改變目前縣（市）信息系統建設滯后，手工經辦、手工報銷等落后局面。

3、加強系統整合，逐步實現數據對接。加快推進以居民電子健康檔案為基礎的區域衛生信息平臺建設，逐步實現農村居民健康檔案與疾病控制、城鄉居民醫保、新農合等各信息系統之間的互聯互通，實現健康信息資源共享。

4、健全信息比對機制，把好低保對象準入關。盡快建立信息比對平臺，按國務院和省政府的要求，在2015年底前全面建立信息比對機制。通過信息比對，準確掌握申報對象家庭收入和財產狀況，有效遏制隱瞞收入、騙取救助待遇等現象。

（三）完善公示制度，發揮群眾監督作用

加大信息公示力度，規范公示程序，實現社保資金支出的公開透明。省轄市可以根據本地實際，統一規定公示內容與形式，并加大督查力度，及時糾正管理不規范、公示流于形式等情況。基層部門和單位要建立長期專用低保公示欄，城鄉低保戶評選做到公開、透明，廣泛接受群眾檢查和監督。村（居）落實永久性公示制度，加強精細化管理，將每次調整后的低保對象信息及時公示、長期留存、動態管理。同時，各地要將陽光財政納入廉政建設考核體系，加大對違規人員的處罰力度，努力實現低保工作的公平公正。

（四）加大監管力度，嚴肅查處違規行為

1、加大民生資金治理力度。人社、民政、衛生、財政、審計、紀檢監察等部門應通力合作，對已查出的問題及時作出處理，對發現的線索進行檢查核實，嚴肅查處，追回違規資金。對問題突出的單位和部門要限期整改，對拒不整改或整改不到位、不徹底的要嚴肅追究責任。對違紀違法人員，要依規依紀嚴肅追究相關人員責任。

2、抓典型壓歪風。加大典型案件的處理處罰力度，保持高壓態勢，充分發揮民生資金在促進社會穩定、提高人民生活水平方面的作用。重點查處“開寶馬吃低保”、“死亡人員吃低保”等典型案件，對相關申請、審核、審批人員依法依紀作出處理。適時開展警示教育，提高監管的震懾力，減少違規違紀行為的發生。

3、強化定點醫療機構監管。完善定點醫療機構管理辦法，實施精細化管理，提高診療水平，規范診療行為，保障患者權利。規范協議管理，細化協議內容，強化協議約束。完善準入和退出機制，定期組織檢查考核，對過度檢查、過度用藥、分解收費、分解住院等問題突出的定點醫療機構及時清退。

4、實現監管工作的常態化。做到日常監督和定期監督相結合，內部監督和外部監督相結合，確保民生資金及時撥付、配套到位、按時發放。

（五）深化財稅改革，提高財政支出績效

新一輪的財稅體制改革，把“加強預算執行管理，提高財政支出績效”作為推進預算管理制度改革的一項重要內容。深化績效預算管理改革，本質是政府預算圍繞政府行政目標來確定，所有財政資金的使用都要講績效。當前，民生資金預算支出績效意識淡薄，重分配、輕管理現象在各地不同程度地存在，資金管理應適應財稅改革的需要，把預算支出績效作為重要內容來抓。

1、加強績效目標管理。督促各級在年初編制預算時，編制上報民生項目資金預期要達到的績效目標，并對具體目標進行細化。

2、強化績效運行監管。各級資金監管部門要加大預算績效的日常監管，組織開展項目資金使用單位自評、適時引入第三方評價、市縣再評價等形式的績效評價，對發現的問題及時督促整改。

3、健全績效考評制度，發揮激勵機制作用。各級資金監管部門要定期組織績效目標實現情況的考核評價，并將考評結果納入到單位和個人年度工作考核體系，發揮激勵導向作用，提升績效管理的積極性、主動性。

4、加強績效評價成果的運用。逐步建立績效評價成果與預算編制掛鉤機制，將項目資金績效現實情況作為安排預算的重要依據，實現績效成果與預算安排的有機結合，以預算控制，促績效管理，進而提升資金使用效益。■

（作者單位：河南省財政廳監督一處）