民國初年的頂層設計之爭

岳亮

1911年末，統治中國長達267年的大清帝國已不再有往日的威嚴，愛新覺羅家族雖然還沒謝幕，卻也只有冷落在紫禁城里，等著國人對他們的命運作出裁決。形勢發展之快，著實出乎所有人意料。盡管革命黨與北洋軍的武漢戰事還沒決出勝負，中國的各路精英已經在熱烈地討論未來國家的頂層設計了。未來到底采用什么國體，是民主共和，還是君主立憲？至12月18日南北和談正式開議，江山鼎革只在朝夕之間，社會輿論對清廷的落幕已無懸念，由孫中山組織共和政府則是眾望所歸。

臨時約法：把權力關進籠子里

南京臨時政府成立前，孫中山從國家民族大義出發，表示只要清帝退位，他便推袁世凱為大總統。本來，按照孫中山的設計，中華民國將實行美國式的總統制，臨時大總統既是國家元首，又是行政首腦。在行政、立法、司法的基礎上增加考試、監察，五權分立，既保障總統權力的實行，也可以分權限制個人的專斷獨裁。鑒于袁世凱反正，清帝亦告退位，孫中山乃向參議院提出辭職。但實際上同盟會對于袁世凱這樣一個前清官僚出身的強人接任總統，委實放心不下。當參議院討論約法制度時，有議員提出參照法國憲章實行責任內閣制，總統就職時立誓遵守約法，以此防范總統獨裁，力主實行總統制的孫中山沒有表示異議。因此，當《中華民國臨時約法》出臺后，就多出了一個總理的職位來。《臨時約法》構建了現代中國的國家雛形，按照約法規定，總理為國家行政首腦，總統的法案和政令須經總理副署后方才具有法律效應。也就是說，袁世凱雖然做了總統，但卻不能直接控制政府，不僅參議院可以約束他，還要受總理的掣肘。考慮到袁世凱的“狡猾善變”，孫中山覺得還不夠穩妥，還要再上一個“雙保險”。辭職前，孫中山與袁世凱約定三事：臨時政府定都南京，新總統必須到南京受任，新總統必須遵守《臨時約法》。

顯然，由同盟會主導制定的這部《臨時約法》就是要通過國家大法的頂層設計從制度上把權力關進籠子里。孫中山認為袁世凱只有脫離北方的專制環境，到有民主之風的南方，才有可能接受國民監督，這是同意袁世凱當總統的先決條件。然而，原本抵制內閣的同盟會最終改弦易調，一切恒以政治斗爭需要而轉移的方式手段，卻又埋下了深深的隱患。

私人訂制：“袁記”約法出臺

《臨時約法》對大總統權力的限制，老謀深算的袁世凱豈能不知，雖然他未必明白美國體制和法國體制的名堂，但論政治經驗卻遠比年輕而天真的革命黨人要豐富得多。袁世凱清楚同盟會對他并不完全信任，孫中山的三個條件沒有一個不是為了約束他的，無非是想把他這只老虎的牙拔了，再裝進革命黨設計的籠子里。不過袁世凱起初倒并不在意這些，以他的思維邏輯看來，民國的總統和清朝的皇帝一樣，大權還是自己的。既然約法規定內閣制，那么任命一個聽話的總理來控制內閣也就沒事了。因此，袁世凱一再信誓旦旦宣稱擁護共和，對于孫中山提出的每一項主張，他都幾乎全盤接受。但暗地里，卻已作好了反撲的準備。

事實證明權力是不甘于被關進籠子里的，孫中山想要把袁世凱從北京弄到南方，調虎離山的策略只是一廂情愿。一場突然的“北京兵變”，輕易就化解了革命黨設下的絆子。隨后宋教仁的遇刺身亡和“二次革命”的失敗，不僅讓國民黨元氣大傷，也給了袁世凱反噬的機會。在下令通緝孫中山、黃興，解散國民黨，取締國會一系列組合拳打下來后，大權獨攬的袁世凱撕毀《臨時約法》，公布新的《中華民國約法》，宣稱其權力與地位來自清廷順應天意禪讓，與《臨時約法》毫無干系。新約法規定，“大總統為國之元首，總攬統治權”，“國民會議由大總統召集并解散之”，“凡可以掣行政之肘……皆予刪除。凡可以為行政之助者……悉予增加”。不僅如此，袁世凱還授意約法會議頒布新的《大總統選舉法》，規定大總統任期十年，連任亦無限制，還可指定接班人。根據這個選舉法，袁世凱實際上成為終身總統，而且有權傳子，世襲罔替。由此可見，這部由袁世凱炮制出來的新約法，實際上是一部“假總統政治之名，而行獨裁政治之實”，為滿足其個人權力欲望而私人訂制的“袁記”約法。

回顧民國初年的約法之爭，同盟會的“因人立法”和北洋軍的“因人修法”都有損于國家法治的良性建設。

（摘自《學習時報》）