產業轉移和承接中的環境問題研究

摘要：環境問題的實質是人的價值取向、倫理道德、生活方式和生產方式的選擇問題。由于區域經濟發展的不平衡，發展中國家和地區在謀求生存和發展的過程中，往往會選擇承接發達國家和地區的產業轉移，最終難逃“污染避難所”的命運。中國在區域產業結構轉移和承接的過程中，也面臨著資源有限、污染轉移、環保政策執行力不足和環境群體性事件沖突加劇等困擾。要緩解這些環境問題，根本途徑是改變觀念，理性認識環境價值，通過制定相應的公共政策推動政府、企業和居民等環境利益集團之間的協商，以達成共識。

關鍵詞：產業轉移；產業承接；污染轉移；環境價值

中圖分類號：F062.2；X32 文獻標識碼：A

生存與發展是人類永恒的主題。對于一些發展中國家或者地區來說，落后的生產能力、欠缺的技術水平以及較低的居民生活水平，迫使他們不得不或者說必須借助外力改變現狀，通過引進資金、技術、管理人員和新興產業等措施拉動經濟增長。在這一過程中往往伴隨著產業的轉移和承接。而這些發展中國家或者地區往往會陷入“人口（Population）增長——貧困（Poverty）加劇——環境（Environment）退化”的“PPE魔咒”。發展中國家和地區尤其是貧困地區的經濟結構主要以第一產業為支撐。在技術落后、資金短缺、設備匱乏，產能有限的情況下，要發展第一產業就需要大量的勞動力投入，而人口激增導致的開支增加往往使得當地的貧困現象更為嚴重。迫于人口增長的生存壓力，這些地區往往會出現過度放牧、過度開墾、過度砍伐等現象，導致當地的生態環境更加脆弱。為了擺脫貧困，改善居民生活質量，許多貧困地區選擇了工業化道路，并將希望寄托于引進發達地區的產業和技術。為了吸引產業轉移，有些地方降低了引進項目的環境準入門檻，甚至不加選擇地承接外來項目，引進高能耗、高污染型企業，最終導致環境問題和貧困現象的加劇。

現代社會物質文明的發展，使得經濟增長、工業化水平和居民消費能力等數據指標成為發展中國家各級政府追求的目標，支撐這一發展模式的是一種經濟主導型觀念，即認為“經濟增長”就是解決貧富差異、環境破壞和其他社會問題的最終力量。這給發展中國家或地區帶來了一個難題，即如何在經濟發展與環境保護之間進行權衡取舍，是否要在經濟建設和產業升級的過程中重走西方社會“先污染、后治理”的老路。改善生存環境，提高福利水平，保護生態環境，這是人類的共識。但是，由于各地經濟結構和產業布局的差異，以及環保觀念的不同，人們對待環境、對待發展的態度也迥然不同。

一、中國區域產業轉移和承接過程中面臨的環境問題

從雁陣模式和產業梯度發展戰略的分析思路來看，二戰以后東亞地區經濟之所以能夠高速發展，得益于相關地區和國家既能夠成功實現主導產業的有序升級和淘汰產業的轉移，也能夠在區域經濟合作過程中，通過適時承接新產業并及時淘汰轉移落后產業以實現產業合理化布局，創造了東亞地區經濟的繁榮景象。中國在20世紀80年代以后，也積極融入全球產業轉移和承接的浪潮中，在東部沿海和沿江流域承接海外產業，這也是造就中國經濟持續數十年繁榮的主要驅動力之一。然而，時至今日中國經濟的區域發展不平衡現象一直未能改善，如果中國中西部的經濟欠發達地區能夠融入國際化生產和區域產業升級的大浪潮，通過實施積極的產業振興規劃，有序承接其他國家或者中國沿海地區的淘汰產業，也許就能拉動中國經濟的新一輪騰飛[1]。然而，另一個嚴峻的現實也擺在我們面前，當前經濟較發達國家和地區淘汰下來的產業往往是高能耗、高污染型產業，極有可能會破壞產業承接地的生態環境。中國最近30年的發展經驗告訴我們，經濟的高速增長和產業結構升級是以自然資源的損耗和生態環境的破壞為代價，這種代價顯現為水污染、農作物污染、沙塵暴以及霧霾等形式的全民福利損失。

（一）自然生態環境脆弱

中國雖然地大物博，但是龐大的人口基數和快速推進的工業化進程已經給自然生態環境造成了巨大的壓力，而且，這一局面在短期內難以改變。2012年6月1日發布的《中華人民共和國可持續發展國家報告》指出，中國地理地質環境復雜，不適宜人類居住的國土比例較高，占52%的國土面積是干旱、半干旱地區，90%的可利用天然草原存在不同程度的退化，沙化、鹽堿化等中度以上明顯退化的草原面積約占50%。中國人均耕地面積、水資源量、森林資源量分別僅為世界平均水平的40%、28%和25%。石油、鐵礦石、銅等重要礦產資源的人均可采儲量，分別為世界人均水平的7.7%、17%和17%，其中大部分集中分布在自然環境脆弱的西部內陸地區。同時，中國還是世界上自然災害最嚴重的國家之一。災害種類多，分布地域廣，發生頻率高。整個中國的自然資源承載力僅僅能夠滿足9.5億人，而現實是13億之眾的人口生活在這片土地，其中有2000多萬人口仍未脫貧，如果按照聯合國提出的人均每天1美元的標準，還有1億人口沒有達標[2]。中國中西部地區大量未被開發的自然資源應該是未來中國最寶貴的財富，只有合理開發，環保先行，才能保護好這筆財富。

（二）產業轉移伴隨著污染轉移

中國的區域經濟發展不均衡，各個省市的經濟實力不一，詳情見表1。表1中，無論是空間結構、產業結構，還是收入結構，中國的東部、東北、中部和西部地區都存在著明顯的梯度分布格局，形成產業轉移和污染轉移同步現象。近年來，中國比較活躍的產業轉移輸出地主要集中在東部沿海經濟較發達地區，特別是長三角，以上海、江蘇、浙江為中心的泛長三角，珠三角以及環渤海經濟圈一帶等。據測算，2010年僅廣東、上海、浙江和福建四省市需要轉出的產業產值就約為14 000億元，具體產業以加工業尤其是勞動密集型加工業為主[3]。

相比之下，在中國廣大的中西部地區，人均GDP水平偏低，部分偏遠山區的人們甚至難以維持溫飽。為了縮小收入差距，各省區乃至各縣均實施了工業強省（市、縣）戰略，并且開展了轟轟烈烈的招商引資活動，但這也埋下了不當競爭引發環境污染的隱患。早在2000年，原國家環保總局聯合國家經貿委就發出《關于禁止向西部轉移污染的緊急通知》，嚴禁東部的污染企業借西部大開發的名義轉移到西部，但這一規定并未杜絕污染轉移現象，西部地區承接的污染產業仍在不斷擴大。研究顯示，近年來四川省承接了大量的重化工項目，導致當地的二氧化硫、硫化氫、氮氧化物煙塵及鉛、鎘和汞等重金屬元素嚴重超標，數據顯示，成都土壤污染區的蔬菜和人體毛發中汞含量明顯高于土壤安全區，而彭州有44.4%的樣點處于中度污染狀態[4]。

（三）環保政策的執行及效果不明顯

中國政府很早就意識到環境問題的重要性，并在一系列法律法規和政策文件中強調環境保護的重要性。1995年十四屆五中全會首次提出“可持續發展”概念，2003年提出了科學發展觀，并于2007年十七大將科學發展觀正式寫人黨章，2012年十八大報告將建設“美麗中國”作為生態文明的目標。期間，中國先后提出了資源節約型和環境友好型社會（2004）、和諧社會（2005）、創新型國家（2006）、生態文明（2007）、綠色經濟和低碳經濟（2009）、綠色低碳發展（2011）和美麗中國（2012）等一系列具體化理念。但是中國的實踐經驗告訴我們，我們的環境破壞可能具有短期經濟合理性。這是因為，在經濟發展的較低水平，人們還在努力解決諸如溫飽、住房、教育、醫療等涉及生存方面的問題，很難考慮到環境破壞帶來的普遍性影響。盡管中國政府出臺了一系列環保法案，但是在執行的過程中，由于地方政府對GDP增長的關注遠遠超過了對環境問題的關注，環保行動的實際效果甚微。雖然國外有研究顯示，環境保護的成本不會給經濟發展帶來太大負擔，污染控制成本占全國GDP的2%左右，這個幅度不足以引起大規模失業，也不會抑制經濟增長[5]。但是，新加坡國立大學鄧永恒教授的研究得出：中國的綠色官員難以升遷。他的研究顯示，如果市委書記和市長在任期內的GDP增速比上一任提高0.3%的話，升職概率將高于8%，但是如果任期內投資于民生和環保，那么官員升遷的幾率是負值[6]。

（四）環境群體性事件沖突加劇

自1996年以來，中國的環境群體性事件一直保持年均29%的增速。2005年以來，國家環保部直接處置的事件共927起，其中重特大事件72起。僅2011年的重大事件就比上年同期增長120%。特別是重金屬和危險化學品突發環境事件呈高發態勢[7]。例如，2007年的廈門PX事件，2011年的大連PX事件，2012年的天津大港PC事件，什邡鉬銅事件，啟東事件，寧波鎮海PX事件，成都PX事件，昆明PX事件，寧波PX事件等，這些都是由于地方政府引進高污染項目，嚴重損害當地生態環境和居民生活而引發的群體性事件[8]。正如2012年12月18日中國社會科學院發布的《社會藍皮書》中所指出的，現階段中國社會處于矛盾多發時期，社會矛盾多樣而復雜。近年來，因征地拆遷沖突、環境污染沖突和勞動爭議等各種社會矛盾而發生的群體性事件多達數萬起甚至十余萬起。這些事件表明，居民的環保意識正在覺醒，環保行動已經聲勢浩大地展開，因此，地方政府在發展經濟，承接產業轉移的時候，也需要聽取民間的呼聲，更需要權衡短期經濟利益和長期生存權利，優先考慮民生問題。

二、產業轉移和承接對經濟和環境的影響

（一）經濟發達國家和地區的歷史經驗：環境庫茲涅茨曲線現象

在20世紀60年代以前的報紙或書刊上，幾乎找不到“環境保護”這個詞，直到1962年美國生物學家卡遜的《寂靜的春天》的出版，以及頻繁發生的諸如比利時馬斯煙霧事件、洛杉磯光化學煙霧事件、多諾拉煙霧事件、倫敦煙霧事件、日本水俁病事件、骨痛病事件、四日市哮喘事件、米糠油事件等環境安全事件，逐漸讓公眾認識到生態環境是人類經濟、社會存在和發展的基礎和保障。國外經驗告訴我們，包括英國、美國、日本在內的諸多發達國家都經歷過環境惡化、生態破壞，以及各種“發展病”存在的時期，他們也曾經為經濟發展付出過沉重的環境代價，也都曾在發展的過程中面臨各種生存危機。然而，正是這一系列的環境危機迫使這些國家轉向尋求環境和經濟協調發展的經濟發展方式。20世紀50年代，西蒙·庫茲涅茨發現收入差距會隨著經濟的發展水平的提高、人均收入的增加而呈現出先擴大、后縮小的倒U型曲線的態勢。Panayotou研究發現，隨著人均收入的增長，環境污染會呈現出先增長、后下降的變動趨勢，并稱之為“環境庫茲涅茨曲線（EKC）”，見圖1。

圖1中，EKC反映了西方國家“先污染后治理”的發展模式，即從環境破壞式發展向注重環境質量的可持續發展的轉變。隨著經濟的持續發展，環境問題惡化，各類疾病頻發，生存環境的毒害性迫使人們開始認識到經濟增長的代價是遠超出自然界凈化能力的環境惡化，并通過技術進步、結構調整、輿論宣傳等途徑減緩人類對環境污染的速度，人們變得更加關注生活質量的提高，更加注重于追求潔凈的生存環境和美好的自然景色，社會的發展方式實現了根本性的改變。Crossman和Krueger也認為，當一個國家處于經濟發展初期時，伴隨著經濟增長，一些環境污染問題會不斷加重；而當這個國家獲得了足夠的資源用于解決環境問題時，環境污染則會隨著經濟的增長不斷下降[9]。這是因為人們在收入處于較低水平時，往往會關注經濟發展而忽視了環境質量，等到他們變得比較富裕的時候，就會愿意投入更多的資金用于改善環境質量。然而，這種“先污染、后治理”的發展模式是否也適用于發展中國家，卻是一個引起廣泛爭議的話題。中國國內近年來頻發的環境沖突事件就證明了廣大居民對這一發展模式是存在廣泛質疑的。

（二）發展中國家和地區面臨的難題：如何避免成為“污染避難所”

1979年，“污染避難所”假說由Walter和Ugelow首先提出，該假說的理論淵源是國際貿易理論中的要素稟賦理論和比較優勢理論。“污染避難所”假說認為如果將環境也視為要素， 那么環境規制相對寬松的國家一般環境要素比較豐富，環境規制相對嚴格的國家環境要素則相對較為稀缺。由于環境需求的差異，各國環境管制政策不同，豐富的環境資源常常使得發展中國家降低環境管制標準，這就造成污染產業從環境管制嚴格的地區向環境管制寬松的地區轉移，通常表現為污染產業從發達國家向發展中國轉移。這些環境標準較低、承接污染企業的發展中國家就成為“污染避難所”。傳統觀點認為，區域產業轉移和承接不僅能從增量和存量的層面改善經濟發達國家和地區的經濟結構，也能加速發展中國家和地區的產業發展和經濟振興。經濟發達國家和地區在實現市場化、現代化和工業化的進程中，主導產業得到了優先發展，當這些產業發展成熟以后，在產業升級、技術更新、資本擴張以及環境改善等因素的刺激下，便出現了區域產業轉移。在這一過程中，經濟發達國家和地區通過貿易投資、技術和設備轉讓等形式，將部分失去或正在失去競爭優勢的產業轉移到其他地區，從而實現本土的產業優化升級和環境改善；而承接產業轉移的經濟不發達國家和地區則可以借此機會，用較少的成本迅速實現產業結構升級，提高行業技術含量，加快工業化進程，拉動當地的就業率和經濟增長。從微觀層面或近期來看，產業轉移地、承接地都獲得了經濟利益，但從宏觀層面及長遠看，產業轉移地和承接地都將付出高昂的環境代價，欠發達地區成為“污染避難所”，發達地區最終也難保凈土[10]。

產業轉移、承接與升級不僅涉及到發達地區和欠發達地區雙方的合作和博弈，更深遠地影響并改變著經濟欠發達地區的自然資源儲備和環境面貌。不論將產業轉移視為一種主動選擇或是被動接受，污染產業終將會聚集到發展中國家。從合理利用環境資源角度考慮，污染產業在發展中國家的集聚有利于當地的資源開發和經濟增長，甚至提高了全球的環境效率以及整體福利。但是，由于缺少有效的公共渠道向公眾普及環境資源的真實價值，發展中國家和地區被嚴重低估的環境成本往往會被誤認為是比較優勢。實際上，由于缺乏治污經驗和環保意識，擁有高人口密度、豐富環境資源的發展中國家和地區的污染承受能力是相當差的。對于環境問題的忽視反映出當地落后的環境管理能力以及地方政府急于實現工業化和脫貧化的政治訴求。如何在繁榮地方經濟和避免污染轉移中進行權衡取舍，考驗著執政者的政治智慧和經濟頭腦。

三、結 語

產業轉移是經濟發達國家和地區謀求發展的選擇，產業承接是發展中國家和地區謀求生存的選擇。這一貌似是雙贏結局的背后卻隱藏著一個全球性的生存危機，即污染的轉移。如果淘汰的產業污染嚴重、能耗大，那么，承接地在承接產業的同時就會伴隨著污染的轉移，造成嚴重的生態破壞和環境問題，這不僅會導致全球生態系統的破壞，也會損害區際環境公平。中國曾經在計劃經濟時期將重工業的比重提高作為工業化發展的唯一標準，這一決策的失誤為現代經濟的危機埋下了許多隱患。事實上，產業結構的優化包括三個方面，即產業結構的合理化，產業結構多元化和產業結構高級化[11]。產業結構的合理化是產業結構多元化和高級化的基礎。如果沒有產業結構的合理化，那么產業結構多元化就是虛無的，這也是為什么地方政府在產業結構不合理的基礎上，通過行政手段推動產業多元化發展卻收效甚微的原因。產業結構的高級化也必須基于產業結構合理化的基礎上。如果沒有產業結構的合理化，產業結構的高級化很有可能發生逆轉，即產業結構的大起大落變動。因此，貧困地區在產業承接規劃中，不能為了GDP增速而盲目引入大型工業項目，更要結合當地的資源優勢和人力資源儲備情況，嚴格執行環保標準，選擇合適的產業。

發展中國家和地區在產業承接和升級過程中面臨的環境問題，并不是個案，而是一種普遍現象。要解決這些問題，絕不是律法、行政命令或人的自律性就能解決的。環境問題的實質是人的價值取向、倫理道德、生活方式和生產方式的選擇問題[12]。這需要我們轉變觀念，從科學、理性的角度認真審視和反省我們的過去、現在和未來，探尋一條可持續發展的道路。長期以來，人們認為經濟增長是第一位的，發展才是硬道理，把經濟增長看成是社會發展的主要驅動力，將GDP作為衡量地方經濟繁榮程度的重要指標。在這一觀念的指引下，人們為了追求增長，不計后果地開采自然資源，長期以破壞環境為代價去追求經濟的增長。也有人認為環境問題的產生是經濟社會發展過程中的必然現象，我們可以重走西方發達國家的道路，隨著經濟發展、科技進步，人們有更多的資金和技術可以投入環境治理，“先發展，后治理”，環境狀況最終一定會改善。其實環境問題是由人類對環境的認識和理解不夠而引發的。人類在開發和利用自然環境的過程中，用狹隘的功利態度和行為去對待自然，忽視了環境資源的內在價值。即使人們能夠通過破壞環境獲得短期的高速增長，但是，我們必須明白缺乏環境支撐的增長最終是難以為繼的。

好的初衷并不總能帶來好的結果。如貧困地區為了發展經濟，提高科技實力，改善居民生活水平，而采取了一些急功近利的做法，非但沒有實現經濟結構跨越式發展的目標，反而加速了環境惡化，使該地區更加貧困。經濟學里“理性人”的假設認為，人類實踐活動的動機是逐利，這也是人類歷史前進的推動力之一，對物質利益的追求和向往是任何國家、任何時代的人們在任何生產力水平情況下的一種普遍心態。然而，現代社會是一個多元化的社會，隨著人們觀念的更新，我們會發現逐利只是人類欲實現的諸多價值目標之一，而逐利產生的后果是多種多樣的。不同的選擇勢必導致不同的結果。環境問題不僅是一個發展中的經濟問題，更是發展中的價值觀念沖突問題。如果我們不對自身的價值觀和信仰進行反思，其結果將是環境質量的進一步惡化，甚至最終導致全球生命支持系統的崩潰。中國環境保護領域現有的三大政策分別是“預防為主、防治結合、綜合治理”，“誰污染，誰治理”和“強化環境管理”，這些政策的出臺標志著中國的環境管理模式正在從以行政命令為主轉向利用技術、經濟、法律和教育等多種手段管理，從強調國家在環境管理中的作用轉向強調政府、企業和居民的綜合作用。這意味著在環境問題的處理上要兼顧不同環境利益集團的訴求。環境問題是一個典型的公共問題，環境價值不能簡單用市場交易價格來估算，因此經濟學中的科斯定理以“可以估價”為前提的協商和貨幣化補償的經濟手段是無法從根本上解決環境問題和環境沖突的。因此，政府需要制定相應的公共政策，構建一個交流的平臺，推動政府、企業和居民等環境利益集團之間的協商和交流，以達成共識的方式來解決環境問題。

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（責任編輯 王婷婷）