風險、制度環境與自然災害治理：基于社會—生態系統（SES）的分析

摘要：在給定自然災害的多樣性情況下，人類應對自然災害的治理制度安排存在多樣性和豐富性。在不同條件下，自然災害治理制度安排成為降低自然災害的脆弱性以及提高人類社會系統自然災害的恢復力、適應力和變革力的重要手段。無論是脆弱性分析、風險管理還是治理，都沒能有效地解釋治理制度選擇以及制度績效問題。因此，引入社會生態系統分析的視角，將自然災害治理制度嵌入到復雜的社會生態系統的互動結構之中，構建了一個更加整合的自然災害治理分析框架，識別了決定自然災害治理制度安排的核心變量：災害風險屬性以及制度環境。在此基礎上，發展了四個有關自然災害治理安排的命題：多樣性命題、風險屬性-治理命題、制度環境-治理命題以及嵌入性-制度績效命題，從而推進了對自然災害治理制度安排的理解。

關鍵詞：自然災害；風險；制度環境；治理制度

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

一、治理制度及其脆弱性

自然災害是指由于極端的自然、人為因素或二者共同作用，超出當地承受能力演變而成的災害，由于其可能造成非常嚴重的后果，自然災害應對成為了一個全球性問題。早期的自然災害研究主要將其視為一個地理和生物過程，但隨著脆弱性概念的提出，自然災害的“社會”視角的推進，其再也不是一個“自然”概念，而是與人類社會對自然災害的適應，以及人類社會的恢復力有關。一般而言，自然災害的適應潛力包括兩個方面：應對以及制度協調，其中，應對是直接減少自然災害的負面影響或其可能性，制度協調則改變制度體系，實現應對機制的發展[1]。制度之所以重要，一方面，其分配了資金和后勤資源，在根本上決定了應對技術的影響和結果[2]；另一方面，針對自然災害的風險治理制度安排影響了自然災害管理體系以及個人的災害行為[3]，型塑了自然災害的脆弱性[4]，所以，對于自然災害的制度性適應成為有效應對自然災害的關鍵[5]。于是，在自然災害的應對中，制度脆弱性成為理解自然災害治理效果的根本[67]。一個行之有效的，可以降低自然災害脆弱性的治理制度安排，對于每個國家和地區都具有重要意義[3]。

早期有關自然災害管理的研究主要包括兩個路徑：作為災害學的自然災害研究，以及作為風險管理的自然災害管理研究。從災害學方面而言，正如Wisner等所言，“傳統上對自然災害自身的關注太多了，使人們對潛在的社會性根源——人類社會應對自然災害的脆弱性——的探討明顯不足”[8]，這逐漸將自然災害討論的焦點轉移到了脆弱性（Vulnerability）、決定脆弱性的要素以及降低脆弱性的手段。無可否認，脆弱性這一概念對于自然災害的討論具有非常重要的意義，但脆弱性這一概念卻與自然災害本身一樣多元，這也與自然災害研究視角的多元化有關。根據Cutter的研究，對于脆弱性，至少存在三個傳統視角：一是將脆弱性視為對風險的暴露（vulnerability as risk/ hazard exposure）；二是將脆弱性視為社會應對的脆弱性（vulnerability as social response）；三是區域的脆弱性（vulnerability of places）。圍繞脆弱性[9]，后續的研究逐漸將自然災害管理問題導向兩個路徑：一是在整體上對脆弱性進行測量[911]，二是在這一基礎上對以脆弱性為基礎的“風險管理”進行精細化[12]。總體而言，以“災害學”為基礎的研究視角轉變確實為自然災害研究帶來了全新的視角，但無論是脆弱性評估還是風險管理，其都假定社會系統的應對可以技術化和管理化。二者都沒有將自然災害治理真正納入到自然與人類社會之間的互動進程之中，沒有給人類社會應對自然災害的復雜社會結構和治理結構留下空間。

從風險管理的視角來看，其認為以僵硬的、科層式的以及命令-控制路徑為特征的管理機制是無效的，靈活的、可塑的以及耦合的組織架構能帶來更有效的災害應對[13]。這一結論與治理視角下的自然災害應對理念不謀而合。隨著治理概念的興起，作為新的學術實踐，治理理念逐漸與防災減災研究相結合，災害風險治理成為自然災害應對的重要研究方向[4]，治理制度在防災減災過程中扮演的角色逐漸得到強調[14]。在自然災害治理的視角之下，自然災害治理的路徑是多樣化的，其中，處理自然災害的主體和制度——既包括公共的也包括私人的——也是多樣化的：既包括正式的制度安排，也包括各種非正式的制度安排[1516]。

由于治理制度本身的多樣性、豐富性和復雜性[17]，治理理念引入防災減災研究既推進了對自然災害應對的理解，也為設計能夠降低脆弱性的“善治結構”方面帶來了根本性挑戰[5]。一般而言，不同的社會面對不同的威脅擁有不同的應對機制[18]；同時，即便在相似的自然災害中，不同應對機制帶來的結果也是完全不同的[2]。但是，無論從脆弱性分析抑或危機管理及治理視角來看，當下研究都強調自然災害應對過程中的“合作治理”邏輯。從自然災害治理體系的構建而言，“合作治理”是重要的，但是，合作治理僅僅是自然災害治理制度安排的一種，并且，“合作治理”本身就是多樣化的。那么，給定自然災害治理制度的多樣性，決定特定自然災害治理制度被選擇的因素是什么？什么樣的自然災害治理制度能夠更有效地降低自然災害的脆弱性，提高社會系統的彈性？

總體而言，從這兩種研究自然災害應對的路徑來看，每一種路徑都有其自身的缺陷。對于災害管理的研究路徑已經逐漸在轉變。Pearce總結了這些轉變：從災難到脆弱性、從反應到應對、從單一機構到多主體參與、從科學驅動到學科驅動、從反應性管理到風險管理、從“為社區計劃”到“與社區計劃”、從“向社區溝通”到“與社區溝通”[19]。這是一種新的將自然災害與社會系統相聯系，將自然災害管理與多主體參與的治理結構相聯系的研究路徑，其構建了討論自然災害治理機制的基礎。在應對自然災害的過程中，在治理的視角下，給定治理制度結構的多樣性——從官僚制到復雜的合作治理[20]，給定特定治理機制的內在風險和缺陷，在不存在“萬靈藥”的條件下，問題的關鍵在于特定的治理機制被選擇的條件是什么？自然災害本身的屬性是怎樣影響治理制度體系的建構和選擇的？這些制度安排是怎樣影響自然災害治理的績效以及個人行為的？

要系統地回答這些問題，需要一個更加整合的分析自然災害治理制度選擇的框架。本文引入社會生態系統分析視角，將自然災害置于特定的社會-生態系統之中，討論在特定的社會-生態系統下，影響社會系統應對自然災害的復雜因素和機制。在社會-生態系統分析的視角之下，作為社會系統的一部分，自然災害治理機制是與自然災害所嵌入的生態系統協同演化的[5]，所以，自然災害自身的屬性對于自然災害的治理機制具有根本性的影響；但是，作為社會系統的一部分，自然災害治理機制也是嵌入在特定的政治-社會制度結構中的。所以，本文認為，自然災害的治理體系構建需要將其放置于特定的生態-社會系統之內，在理解自然災害治理制度結構的多樣性和復雜性的基礎上，有效的治理制度既需要考慮自然災害的復雜性和多樣性，也需要考慮政治-社會制度系統的復雜性和多樣性[20]。

二、社會生態系統視角中的制度選擇

從自然災害研究的歷程來看，當下自然災害研究正處于范式轉移期，但最終來看，這種轉變的發生以及導向的路徑似乎與原初的目標并不契合。正如Alexander所總結的，由于缺乏一門有效的跨學科訓練體系，缺乏公認的有關災害研究的知識和標準，專業化以及對其它學科的研究缺乏興趣，“災害學”成為了一種時尚花車而不是理論的積淀，一種總體的分析體系還沒有形成，所以“自然災害研究應該更加復雜精致、以經驗為導向，更加多學科的研究”[21]。這一判斷在十幾年之后仍然可以成為未來自然災害研究的指導。按照Weichselgartner的界定，一種新的“災害學”需要滿足如下幾個條件：一是對減災的理解必須更加強調社會而非物理措施；二是這些路徑必須將積極的應對放在分析的核心，而不是反應性的應對；三是降低脆弱性必須部分地與作為政策和程序的過程結合起來；四是這些程序和政策必須能不斷地被檢視、評估以及調試。按照這四個標準，現有的框架是完全不夠的，基于此，本文將利用新的視角去整合這些要求。要整合這些要求，可以確定的是，脆弱性分析仍然扮演著非常核心的角色，因為，其“使得自然和人為的災害可以在統一的框架中被分析”[22]。這也可以為整合分析框架提供一個起點：要理解災害系統與治理系統之間的復雜互動，關鍵是要理解生態系統以及社會系統之間的互動。如是，我們將被帶進一個新的分析自然災害與治理結構，或者說，生態系統和社會系統之間復雜互動的視角，即“社會-生態系統分析”（SES）。

（一）社會-生態系統分析：一個新視角

很少的社會問題是單一的“技術”或“社會問題”——或者說，如果一個問題僅僅是單一的技術問題，它根本就算不上一個嚴重的社會問題。可見，對人類社會具有重大意義的社會問題都是多要素相互作用混合影響的，典型的包括環境問題、公共資源耗竭、饑荒、氣候變化問題等。而這些問題基本上都是與人類賴以生存的自然系統有關，同時也與人類社會自身的歷史有關。人類社會自身的歷史也是與自然互動的歷史，而與自然的互動也在一定程度上決定了人類社會的進程。但是，隨著現代社會的復雜性、動態性和不確定性程度的上升，治理這些問題的困難程度也更大。這就要求進一步加深對社會系統和自然系統之間的復雜互動的理解，理解這些影響人類社會發展的自然系統要素的變動對人類社會的影響，同時也需要理解人類社會動員社會系統，構建相應的應對機制以“覆蓋”自然系統變動的機制和過程。這構建了社會-生態系統分析的基礎。

按照Walker等的界定，社會-生態系統分析既不是強調人類社會嵌入在生態系統之內，也不是將生態系統嵌入在人類系統之內，而是一個完全不同的事物[2325]。這個“完全不同的事物”是由兩個核心要素——社會結構和過程以及生態結構和過程——整合而成。其中，社會結構和過程主要包括人口結構、技術水平、經濟狀況、制度、文化以及信息等；生態結構和過程要素相對來說則更為復雜，與特定地域內對人類社會產生影響的生態要素有關——可能是資源分布狀況，也可能是環境容量，也可能是不確定的自然災害，如地震[26]。社會生態系統既是多要素決定的，也是互動的、整合的，理解互動的核心概念包括恢復力（resilience）、適應力（adaptability）以及轉型力（transformability），即RAT模型，這構成了一個社會-生態系統長期可持續發展的能力。其中，恢復力是指當整個社會生態系統在遭受震蕩的條件下，如地震等，其可以基本保持相同的功能、結構、反饋，并因此保持一致性的能力[27]；適應力是指系統中的行動者管理恢復力的能力[25]；轉型力是指當轉變確實需要時，系統可以轉變自身結構以適應系統的變化，從而避免自身崩潰的能力。

正是這三個概念扮演的核心角色，可以加深對社會生態系統的認識和理解。首先，在減少或恢復特定的社會生態系統的過程中，多樣性的適應系統具有非常重要的意義[25]；其次，適應系統本身也是分層的。這種分層主要體現在兩個要素上：自然系統可以分為地方生態系統（Local Ecosystems）層次、陸地以及海域層次，以及大陸架和水域系統；社會系統則主要包括管理實踐層次、制度層次（激勵結構）以及網絡化的制度、組織以及社會網絡、社會資本[28]。理解社會生態系統的核心，就是理解互動過程中不同層次的社會系統怎樣對不同層次生態系統的演變實現適應性地調試，以應對自然系統變遷的挑戰。所以，要理解社會生態系統之間的復雜互動，一方面需要理解多樣性，即生態系統變遷的多樣性，社會系統的應對模式和結構，特別是不同治理機制混合形式的多樣性，這是理解適應能力的關鍵；另一方面需要理解的是社會系統和生態系統的層次性，以及不同層次之間的相互影響和相互適配等問題。

（二）自然災害治理：多樣性和層次性

如果將自然災害的治理納入到社會生態系統分析框架之內，因循社會生態系統的分析框架，需要強調如下三個方面：首先，自然災害對社會系統的影響，這要求將自然災害的應對視為一個從產生到應對，以及與此有關的決策以及資源的組織和調動的過程。其次，在自然災害治理過程中，要明確有哪些組織形式和治理結構被采納，以及特定治理結構被采納的原因和機制是什么。這有利于理解自然災害自身的特性對治理結構選擇的影響[4]。再次，需要理解治理結構的層次性，不同層次之間的相互性，以及影響同一層次之內治理結構要素的多樣性和復雜性[29]。要實現這些目標，就需要將災害學、危機管理、組織理論以及制度分析理論結合起來，構建出更為詳盡的分析框架。

在社會-生態系統分析的視角下，給定自然災害的復雜性和多樣性，由于自然系統和社會系統的復雜互動，使得多樣化的組織模式和治理結構與相應的自然系統相適應，從而實現自然災害的有效治理，實現社會生態系統的恢復力、適應力和轉型力的提升[25]。要理解自然災害治理制度的多樣性，首先需要警惕任何單一治理機制的萬能藥陷阱[30]；其次，需要理解治理制度的多樣性。這種多樣性既體現為松散的官僚制結構所體現的靈活性的多樣性，也體現在網絡結構本身的多樣性[3133]。如是，以純粹的命令-控制以及科層制為一端，以完全松散的網絡結構為另一端，可以建構一個非常復雜的治理結構光譜。在特定的治理機制內部，幾個要素決定了不同治理結構的差異性：參與的范圍、不同主體卷入的程度（包括信息卷入、資源卷入以及行為卷入）以及制度性協調的機制和方向[3435]。一般而言，隨著參與的范圍從組織“內部”轉向組織“外部”，不同主體資源卷入程度的上升以及協調機制和方向的復雜性上升，治理機制的復雜性上升，治理機制即從命令-控制的科層制轉向了基于網絡的合作治理。如是，自然災害的治理機制就不存在“傳統”與“現代”的區分；問題的關鍵在于，“這些治理結構是如何由多樣性的要素決定的”[33]。

在社會生態系統分析的視角下，社會生態系統不僅是多樣化的，也是層次化的。正如Adger等在利用社會生態系統分析的視角對海岸自然災害進行分析時強調，“自然災害管理需要多層次的治理系統”，其可以增強在應對不確定性和偶發事件過程中，動員多樣性資源以增強恢復能力[36]。同樣，在Folk等看來，一種多層次的社會網絡——包括社會資本、法律結構、政治結構以及財政結構——對于提高社會生態系統的彈性具有非常重要的作用[3738]。多層次的治理系統主要強調兩個方面：一方面，不同層次的治理結構之間具有嵌入性，上層制度結構對底層的治理結構具有重要的影響；另一方面，制度結構之間的相互嵌入性以及制度結構之間一致性，對特定治理結構是否產生相應的治理績效具有重要的決定作用。

（三）分析框架

原有的對自然災害的研究由于沒有將自然災害與社會系統有機地結合起來而面臨困境，但是，社會生態系統分析可以有效地彌補這一缺陷。以社會生態系統分析框架為基礎的對自然災害治理結構的研究將自然災害的治理結構視為多要素綜合決定的結果：自然災害的治理系統既是由自然災害自身的風險屬性所影響的，也與自然災害治理系統所嵌入的制度環境有關。以此為基礎，可以構建一個相對來說更加綜合的、全面的框架來分析自然災害的治理結構問題。在這一框架中，自然災害的治理再也不是單一的自然系統或社會系統，而是生態系統和社會系統之間相互互動和相互整合的結果。這一框架是多樣化-多層次的。多樣化主要體現在治理系統的適應結構的多樣化，多層次既體現在影響因素的多層次（自然層次和社會層次），也體現在治理系統本身的多層次（見圖1）。

自然災害及其治理結構是由多要素綜合決定的，既包括自然系統，即自然災害自身的屬性，特別是其風險屬性，也是由治理系統所嵌入的制度結構決定的。特定的治理機制被選擇主要與自然災害的屬性和治理模式所嵌入的制度背景有關。相應治理模式的制度績效是由短期的恢復力、中期的適應力和長期的變革力綜合決定的。制度績效與自然災害的治理模式有關，與制度模式和風險屬性的“契合性”有關，也與特定區域的制度環境要素有關。

三、風險屬性、制度環境與自然災害治理制度

（一）治理機制及其多樣化

無論是社會生態系統分析的視角，還是在這一視角下對自然資源治理的研究，抑或在組織結構的研究中，都強調這樣一點：由于生態系統自身的復雜性，在社會生態系統中，要有效地適應生態系統，需要多樣化治理結構的存在。雖然“合作治理”結構在某些自然災害治理中可能扮演關鍵角色，但很多傳統的以行政命令和程序規則為基礎的治理機制仍然扮演著關鍵角色。并且，當多樣化治理結構存在時，一旦新的社會問題出現——考慮到自然災害自身的復雜性以及可能產生的復雜破壞性的因果鏈條，這種情況很可能發生——社會系統更可能有效地調動已經存在的、有效的治理結構和治理工具實現有效的治理。基于此，我們可以得到如下多樣性命題。

命題1：自然災害的治理制度安排越多樣化，在特定自然災害應對中，能調動的治理工具越多樣化，其制度績效越高。

（二）風險屬性和治理機制的選擇

在社會生態系統分析視角下，作為人類社會系統的一部分，自然災害的治理機制深受自然災害的風險屬性影響，這主要體現在風險管理的視角下。早期自然災害研究強調計劃以及正式組織結構應對自然災害風險的重要性，但在自然災害情形下，由于在信息溝通、權威的執行以及協調達成方面的新需要，自然災害產生的影響往往超越了計劃、程序以及科層制結構所能應付的范疇[39]。雖然組織本身就是為了降低不確定性[40]，但即便按照“技術-結構-績效”研究視角，自然災害自身的風險屬性也會對相應的治理模式產生重要影響。一般而言，自然災害往往具有系統性特點。所謂系統性，是指自然災害一般都卷入到了一個復雜而廣泛的社會過程和背景之中，具有交互性、溢出性以及共振性特點，從而體現出累進性[4142]。但并非所有的自然災害都是相同的，不同的自然災害由于其量級、復雜性等的不同，其治理機制也存在根本差異[43]。

遵循OECD等的界定，自然災害的系統性主要在如下四個方面體現出差異：復雜性、不確定性、模糊性以及跨界性，這些差異會對自然災害治理機制的內部要素產生重要影響[44]。復雜性是指在特定災害系統之內，識別自然災害可能產生的破壞性后果的主體、范圍以及因果機制的困難程度[45]。不確定性是指評估特定自然災害的可能性、時間以及可能的負面結果的科學知識（數據和信息）豐富性的程度，科學信息的有限甚至缺失是不確定性的主要來源[4647]。模糊性是指對于自然災害認知上的差異，這與價值觀的多樣化有關：對不同的社會群體和個人而言，負面影響的界定，以及風險被容忍甚至被接受的觀點都是有差異的[48]。自然災害的跨界性是指自然災害的影響范圍的跨區域性、跨組織邊界（組織管轄權和管轄地域）和跨社會邊界（政治領域/社會領域/市場領域）。如是，從最簡單的自然災害（完全可界定的因果機制、充分的災害信息、無爭議的風險界定以及單一邊界之內）到完全系統性的災害風險（完全模糊的因果機制、科學信息的缺席、充滿爭議的風險界定以及充分的跨邊界），自然災害的類型變得無限的多樣化[49]。

不同的自然災害由于其具備不同的災害屬性，其對人類社會自然災害治理結構帶來的需要也是不同的。一般來說，隨著復雜性的上升，在自然災害治理過程中，往往需要不同的專家學者、風險管理者以及暴露在自然災害中的人們參與到理解復雜性的行動中來，這需要參與者范圍的擴大以及信息卷入程度的上升，橫向協調程度的增加[43]。隨著不確定性的增加，自然災害治理要解決的核心問題與有效的信息獲取有關，于是，擴大信息獲取渠道就變得重要了。多樣化的主體、高程度的信息卷入和多樣化的信息流變得必須，此時，一種趨向于參與的網絡的治理結構變得更為必要。自然災害模糊性的上升，說明自然災害所影響的人群具有高度的異質性，此時，“基于協商的管理”就變得重要了[50]，因為其需要解決不同利益相關者之間的認知差異。基于協商的管理意味著不同利益主體之間的開放，組織外部參與者的介入，信息以及行為卷入程度的提升，橫向以及縱向的協調機制的提升，這要求有“參與機制”以及“權力共享”的結構[43]。一般來說，自然災害都具有跨界性的特點：跨區域性指自然災害具有超越特定地域的潛力，跨組織邊界意味著原有的應對自然災害的組織結構能力的缺乏，跨社會邊界意味著自然災害的影響可能會造成政治、經濟或社會的震蕩。跨界性的提升也是自然災害系統性層次的提升，此時，利益相關者會大量增多，需要實現跨組織部門、跨組織以及跨社會領域的治理機制出現，也需要實現信息、資源以及人員的充分流通與分散的決策[39]，并在不同的層次上，跨層次構建相應的協調機制[51]。可見，隨著自然災害跨界性的提升，自然災害的治理機制必然變得更加多元化、層次化以及網絡化。

當然，不同的風險屬性要素之間也是復雜互動的，這更加加劇了自然災害本身的系統性。例如，隨著自然災害量級的增加，自然災害的跨界性會體現得更加明顯；自然災害的跨界性會對自然災害的復雜性產生重要的影響；同樣，自然災害的復雜性和不確定性之間也具有內在的關聯。總的來看，不同要素之間往往具有相互加強的效果。如是，我們可以得到風險屬性-治理制度的如下命題。

命題2：自然災害的風險屬性對自然災害的治理制度安排會產生系統的影響，具體來說：

命題2a：自然災害的不確定性、復雜性以及模糊性綜合地影響了治理制度的選擇，自然災害的系統性程度越高，治理模式的多樣性和復雜性程度也更高，趨向于網絡化的治理結構越有可能出現；

命題2b：自然災害的跨界性會對自然災害治理制度產生影響，隨著自然災害跨界性程度的提高，自然災害的治理機制的復雜性、多樣性和層次性會上升，趨向于層次化的網絡化合作治理結構更有可能出現。

（三）制度結構和災害治理機制的選擇

上文已述，自然災害治理需要多層次的治理系統[3638]。同樣，新制度主義的研究，無論是新制度主義的經濟學還是政治學，都強調制度的層次性，以及制度模式之間的相互嵌入性[52]。自然災害治理制度也不例外，其是嵌入在特定的制度結構之中的。特別是特定區域的法律規則、社會資本以及政治結構都會對自然災害的治理模式產生系統性影響[3738]。同時，自然災害也嵌入在具體的治理結構演化過程之中。這些社會結構要素既會對治理模式的多樣性產生影響，也會對特定治理制度產生差異化的激勵效果。制度環境之所以會對自然災害的治理模式產生影響，主要在于，自然災害的治理機制作為一種公共物品，其提供的過程是需要花費成本的；隨著自然災害的治理機制從科層制轉向更為松散和網絡化形式，參與主體逐漸增多，不同主體之間制度協商的成本越高，達成共識的可能性越低[5354]。但是在不同的制度環境中成本的數量和結構是不同的。另一方面，在不同的制度環境下，隨著時間的演進，特定制度具有路徑鎖定效應：已有的制度背景和制度安排會對新制度安排的出現帶來巨大影響[55]。所以，自然災害的治理機制是嵌入在具體的制度環境之中的。

制度環境的核心主要包括政治制度結構和社會制度結構。考慮到時間扮演的重要角色，歷史經驗也是制度環境的組成部分[55]。同時，歷史經驗往往與政治制度環境和社會制度環境一道對自然災害的治理機制產生影響，所以，這里主要討論兩個方面：作為社會制度環境的社會資本，以及政治制度環境對自然災害治理機制的影響。社會資本主要包括兩個方面：結構性的和認知性的，結構性社會資本主要包括非正式的規則、社會/區組織以及社會網絡；認知性的社會資本主要包括信任和文化價值觀念，二者都會對自然災害的治理機制產生影響[1]。從結構性社會資本來看，隨著非正式規則的增多，社會組織，特別是社區組織的增強，社會網絡的豐富化，可以在自然災害的治理過程中包容更多的參與者，實現信息和資源的充分流動，增大各主體卷入自然災害治理的程度，促進各主體之間的橫向協調[2，7，56]，趨向網絡化的合作治理模式更有可能出現。這樣的效應同樣體現在認知性社會資本的作用上，特別是信任的重要性。隨著信任程度的增加，不同主體參與的可能性上升，資源動員的可能性提高，協商成本降低，有效的協調更有可能實現[28，57]。除了信任，特定治理體系內部的文化觀念也會對自然災害治理制度產生影響[58]。文化價值觀的統一可以更有效地實現充分協調，而相互沖突的價值觀念往往耗蝕不同主體之間的合作性努力，增大協商和協調的成本[57]，那么命令-控制模式更有可能出現。

政治制度結構主要包括兩個方面：權力結構的法律制度體系，二者共同影響自然災害治理制度選擇。權力結構的重要性在于兩個方面：首先，其決定了決策權力的分配狀態，在根本上決定了社區以及公民社會的存在狀況；其次，其決定了資源分配的狀況，影響了特定制度的潛能[54]。在自然災害治理過程中，公民社會的能力以及參與自然災害治理的可能性對有效的自然災害治理具有重要影響，但公民社會能力和參與自然災害治理的過程和機制是內生于國家-社會權力結構關系之中的[56]。這同樣體現在社區參與層面。以社區為基礎的自然災害治理是趨向網絡式合作治理的重要手段之一，社區治理能力是降低自然災害脆弱性的重要條件，但向地方分權的實踐也是內生于特定國家的權力結構之中的[59]。再者，在特定的自然災害治理過程中，不同治理主體參與的范圍、程度和可能性都深受權力結構的影響，權力結構的集中往往會造成自然災害治理機制的集中化[5，19，58]。可見，隨著權力結構的開放，公民社會更有可能出現，社區能力上升，公民參與上升，基于網絡化的合作治理模式更有可能出現。除了權力結構，法律制度體系也會對自然災害治理制度產生影響。特定國家或地區圍繞特定自然災害建構的法律制度體系——如應急預案體系、災前準備體系、災后動員體系以及恢復體系——都對降低自然災害的脆弱性具有重要意義。

總的來看，自然災害治理制度是嵌入在具體的制度環境中的，這既體現為政治制度環境對自然災害治理制度安排的影響，也體現為社會資本對自然災害治理制度安排的影響。政治制度環境的開放性程度——體現為權力結構的開放性程度和法律規則的完善程度——會對制度模式的多樣性和有效性都產生重要的影響；而社會資本所蘊含的結構性社會資本以及認知性社會資本的豐富性程度對特定制度安排也會有差異性的激勵作用，特別是那些需要依賴相互信任和承諾建構起來的合作治理結構和網絡[36]。同時，由于路徑依賴的存在以及社會學習的作用，原有的制度結構和治理經驗會對治理模式的選擇產生非常系統的影響。由此可以得到制度環境-治理制度命題。

命題3：自然災害治理制度是嵌入在特定國家/區域內的制度環境之中的，其中：

命題3a：政治制度環境越開放，權力結構越分散，法律制度越完備，可能存在的自然災害治理制度安排越多樣化，且網絡化的合作治理模式被選擇的可能性越大，合作治理的程度越高；

命題3b：社會資本越豐富，可能存在的自然災害的治理模式越多樣，以網絡化為基礎的合作治理模式出現的可能性越高，且合作治理成功的可能性也越高。

（四）嵌入性以及制度績效

在社會生態系統分析的視角下，作為社會系統的核心，自然災害治理系統是嵌入在整體的生態系統、政治經濟系統以及社會文化系統之中的。這種嵌入性既體現在社會經濟條件對自然災害風險屬性的影響（如模糊性）[10]，也體現在社會經濟條件——即社會脆弱性——對制度環境和制度安排的影響[11，18，58]；這種嵌入性還表現為相同系統之內不同變量之間的相互影響，如在風險屬性內部之間的相互作用，制度環境中政治制度環境與社會資本之間的復雜互動。同樣，復雜的相互嵌入關系最終也影響特定自然災害治理制度的制度績效。總的來說，人類社會系統關注的核心問題仍然是特定自然災害治理制度是否可以起到應有的效果，即在短期內是否可以實現有效減災的目的、在中期內是否有利于快速恢復，以及在長期內是否可以實現轉型力的提升。但是，根據多要素-多層次分析框架，影響特定治理制度績效的要素也是非常多樣化的。首先，社會生態系統分析強調特定治理模式必須與自然災害自身的屬性相適應，所以，這種適應程度本身就可能對制度績效產生影響。其次，制度的嵌入性理論強調，特定制度只有在制度相容和一致的條件下，才可能是切實有效的[38]。再次，很多學者強調，社會資本——諸如信任——的存在與否本身就會對自然災害的績效產生重要的影響[57]。據此，可以進一步得到嵌入性-制度績效命題。

命題4：自然災害的治理制度是嵌入在復雜的社會生態系統之中的，特定自然災害治理制度的制度績效是由多要素決定的，具體來說：

命題4a：特定的制度安排是與相應的災害風險屬性相適應的，適應性程度越高，制度績效越高；

命題4b：特定治理制度模式是嵌入在制度結構之內的，嵌入性程度越高，制度間的一致性程度越高，制度績效越高；

命題4c：社會資本對制度績效具有重要影響，區域內社會資本越豐富，其制度績效越高。

四、結論與討論

給定自然災害的多樣性、人類社會應對自然災害的治理制度安排的多樣性和豐富性，在不同條件下，特定自然災害治理制度安排成為降低自然災害的脆弱性，提高人類社會系統應對自然災害的恢復力、適應力和變革力的重要手段。但是，傳統上針對自然災害的研究，無論是脆弱性分析、風險管理還是治理視角，都沒有有效地解決治理制度選擇以及制度績效問題。本文引入社會生態系統分析視角，將自然災害治理制度嵌入到復雜的社會生態系統互動結構之中，構建了一個更加整合的自然災害治理分析框架，識別了決定自然災害治理制度安排的核心變量——災害風險以及制度環境。災害風險的復雜性、不確定性、模糊性、跨界性以及制度環境中政治制度環境的開放性和社會資本的豐富性程度，都對自然災害的治理制度以及治理績效產生了重要的影響。在此基礎上，本文將自然災害治理視為一個多層次、多要素以及多維度問題，并發展了四個有關自然災害治理的命題：多樣性命題、風險屬性-治理命題、制度環境-治理命題以及嵌入性-制度績效命題，從而推進了對自然災害治理制度安排的理解。

但是，本文對自然災害治理的研究也面臨著不少缺陷，這種缺陷既體現在理論上，也體現在經驗上。從理論上而言，雖然針對自然災害的跨學科分析以及作為一門新學科的“災害學”的重要性已經凸顯，但囿于當下的理論發展狀況，變量的提取和界定略顯粗糙；同時，在整合框架之內，不同系統之間以及相同系統之內理論要素的復雜互動機制沒有充足的理論發現以支撐精細化的理論梳理。在經驗上，該框架則缺乏詳盡的分析實踐和數據支撐，使得該理論框架的解釋力有待實踐驗證。所以，總的來看，這一框架僅僅是嘗試性的。基于此，要深刻地理解自然災害治理制度的復雜性、豐富性及其制度績效，一方面，需要在視角轉變的角度下，引入更為復雜的社會生態系統分析，同時，依托于更為詳盡的理論和經驗梳理，從而實現理論模型的精細化；另一方面，需要引入更為多樣化的研究路徑，構建更為完善的案例、數據以及數據庫，推進在復雜的社會生態系統之內，對多樣化、層次化和復雜化的自然災害治理制度的理解，降低人類系統面臨自然災害的脆弱性，提高社會生態系統的恢復力、適應力和變革力的理解。

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（責任編輯 王婷婷）