推進國家治理體系和治理能力現代化

歐陽康等，華中科技大學 國家治理研究院，湖北 武漢 430074

推進國家治理體系和治理能力現代化

歐陽康等，華中科技大學 國家治理研究院，湖北 武漢 430074

本文為歐陽康作為首席專家主持的2014年教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題研究”的研究綱要，全面論述了本課題研究的意義與價值，系統梳理了國內外相關研究成果，提出了本課題的研究目的、視域、思路、框架與方法等，構建了一個包含國家治理的理論與比較、體系與政策、評估體系與實施方案、信息采集與數據處理、決策支持體系等構成的比較完整的研究體系。

國家治理體系； 國家治理能力； 國家治理評估體系； 善治

黨的十八屆三中全會提出了 “推進國家治理體系和治理能力現代化”的重要任務,黨的十八屆四中全會進一步提出，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。這是中國共產黨治國理政的全新境界，依法治國就是國家治理的法治化，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

一、研究意義和價值

對推進國家治理體系和治理能力現代化的若干重大理論問題深入開展研究，目的就是要在理論上厘清何謂國家治理體系和治理能力現代化、如何推進國家治理體系和治理能力現代化等重大理論和實踐問題，為國家治理實踐提供理論參考和決策依據。具體說來，研究的意義和價值有如下幾個方面。

(一)有利于在學術上厘清與國家治理相關的若干理論問題

完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，是當前中國全面深化改革的總目標,為此有必要對國家治理的諸多理論問題開展深入研究。一是“治理”、“國家治理”、“國家治理體系”、“國家治理能力”、“國家治理體系和治理能力現代化”等基本概念及內涵有待厘清；二是“誰治理”、“治理什么”、“怎么治理”、“何為善治”、“誰來評估和裁決治理效果”等國家治理的基礎理論問題有待研究；三是“國家治理的原則”、“國家治理的方法”、“國家治理的手段”等國家治理的程序和過程有待探討。通過對上述國家治理若干理論問題的深入研究，形成一系列國家治理的理論成果，為當前中國國家治理提供理論支撐。

(二)有利于建構有中國特色的國家治理話語體系

“治理”是西方政治學、社會學的主流話語。20世紀90年代，西方學者采用“治理”一詞，強調政府放權和向社會授權，實現多主體、多中心治理，并且主張社會自我治理以及社會組織與政府的平等共治。“學術乃天下之公器”，當今中國的國家治理必須借鑒西方的治理理論。基于中國有不同于西方的文化傳統，推進中國國家治理體系和治理能力現代化的理論與實踐不能簡單照搬西方，而應在借鑒其他國家積極成果的基礎上充分結合本國的歷史傳統和時代特征建構具有中國特色的國家治理話語體系。建構國家治理理論與實踐的中國話語體系正是本研究的重要使命之一。

(三)為黨和國家提供“治國理政”的咨詢報告或決策建議

文章將從全面深化改革和民族復興的高度研究國家治理體系和治理能力現代化的若干重大理論問題上，具體研究以下視域：一是發達國家的治理道路與治理經驗及其中國啟示，二是馬克思主義的國家和社會治理理論及其中國意義，三是中國傳統文化中的治理理論及其當代意義，四是20世紀以來中國社會治理的經驗總結與教訓解析，五是當代中國國家治理體系的內在要素、結構與功能探析，六是國家治理能力與治理手段的現代化，七是從國家治理視角看民族素養與公民教育。上述研究的理論成果和決策建議將會為當今中國國家治理提供理論支撐和決策參考。

(四)為當前中國國家治理提供技術支持

本研究將從以下三個方面為當代中國國家治理提供技術支持：一是建構一套國家治理評估的指標體系，二是建立國家治理專項數據庫，三是建立政府決策支持系統。研究將根據“善治”的內涵，從正當性與有效性兩個方面設計評估指標體系，在此基礎上采集國家治理評估的各類數據。建立國家治理評估數據庫，用系統科學的理念和系統工程定性與定量相結合的綜合集成方法，開展國家治理理論和實踐的科學研究，最終實現政策制定信息化、政策評價的定量化、政策預演的模擬化、政策實施數據化。希望研究成果有助于減少僅靠經驗決策和決策信息不完備導致的決策盲目性, 從而提高行政決策的科學性、合理性。

二、研究現狀

在國際學術界，國家治理理論近年來也已引起廣泛關注。20世紀90年代以后，隨著新自由主義與凱恩斯主義在西方發達國家實踐中的受挫,學術界逐漸轉向以治理為主題詞,討論社會與國家出現的各類問題,治理及其理論隨之以驚人的速度流行起來。當代治理理論認為,在治理主體方面,不僅包括社會公共機構和行為者,還包括非公共機構和行為者，也就是說,不僅包括國家和政府,還包括市場與企業、社會及其社會組織等；在行為方式方面,不僅包括權力或權威,還包括參與、協商和談判等網絡機制。隨著理論分析的深入與經驗研究的推進，治理理論開始成為一個真正有效的分析框架，其中對中國治理經驗的研究成為這一理論的重要組成部分。

中國的崛起引起西方治理研究學者對中國經驗的關注。認可中國治理成就的學者與政治家喬舒亞·庫玻·雷默、美國前副國務卿佐利克等人提出了中國世紀說、中國模式論、中國責任說等理論。質疑中國治理成就的學者村井龍秀、托馬斯·羅斯基、萊斯特布朗等提出了“中國威脅論”、“統計數字水分論”和“中國崩潰論”等理論。但西方學者評估中國治理成就的標準與價值體系是以本國國情與價值取向為出發點的，其對策研究亦以本國利益為依歸，其研究未必符合或反映了中國國家治理的實際情形，這就對中國學者提出了建立適應中國實際的研究與評估中國國家治理水平與狀況的治理理論的要求。

中國學者在20世紀90年代末開始引進治理理論研究中國的國家治理。俞可平在1999年和2001年相繼發表《治理與善治引論》與《治理和善治:一種新的政治分析框架》,并主編《治理與善治》一書,對治理進行全面系統的分析,并積極推動國內學術界對治理理論的深入理解。劉軍寧在《governance：現代“治道”新概念》一文中明確提出治理“是90年代以來國際政治學界和經濟學界新拓展的一個研究領域”，徐勇的《governance:治理的闡釋》和《治理轉型與競爭—合作主義》認為治理是學界新拓展的論域。除理論探討外，還有學者從全球、國家與區域的視角，分別考察了治理的宏觀環境與微觀效果。鄭永年的《全球化與中國國家轉型》，主要從國家轉型、現代化和全球化背景下分析如何進行國家治理。何增科的《治理、善治與中國政治發展》,用治理和善治的理論框架分析了當代中國政治發展的成就及未來方向。楊光斌的《制度變遷與國家治理——中國政治發展研究》,指出關鍵時刻形成的制度決定著常規時期的基本政治走向。胡鞍鋼、王紹光和周建明的《第二次轉型——國家制度建設》,提出國家需要確立以制度建設為中心的應對思路。俞可平的《國家治理評估——中國與世界》,對國家治理評估指標進行了理論述評,并提出較為系統的關于國家治理的評估指標體系。

上述研究及其成果為中國國家治理研究提供了許多積極的思想借鑒和方法論啟示，具有非常重要的意義。但是從總體上看，關于國家治理理論與實踐研究尚不能適應當代中國國家治理體系和治理能力現代化的要求。從方法論上看，已有的研究大多從單學科視角展開，少有從多學科角度進行深入梳理和綜合性挖掘；關注的大多是一些局部問題，從整個全局視角來總體性考察國家治理的成果相對較少；從概念角度和觀念層面探討較多，基于全面、系統深入調查研究基礎上的實證研究較少。

在當前中國國家治理體系和治理能力現代化的若干重大理論和實踐問題中，我們重點關注以下五個方面：第一，構建能夠整合古今中外國家治理思想精華的關于國家治理的科學理論體系和價值觀念體系，尤其是將社會主義核心價值觀和價值體系轉化為國家治理體系和治理價值導向；第二，對于當前中國國家治理體系和政策問題的深度透析，探討其內在合理性，自覺揭示其不完備性，探索其復雜原因，尋找改進的方向、途徑和政策系統；第三，對于國家治理狀態和效能的科學合理的評估體系，以“善治”為導向，通過科學合理和持續的評估，為國家—政黨—政府—企業—社會組織等指出改進和努力方向；第四，關于國家治理的各種基礎性、戰略性、前瞻性信息的科學采集和大數據處理，運用現代科學和信息技術為國家治理提供最為重要的技術支持；第五，關于國家治理和決策科學化的支持系統，尤其是借助于現代系統集成方法和決策模擬仿真系統為科學決策提供技術支持。

三、研究方法

1．文獻法。通過前期大量文獻的整理分析，找出對“善治”概念的不同定義，厘清其學理淵源，探索主要的理論維度，并結合中國實際，分析整合不同視角對善治概念的理解。

2．田野調查。通過深入剖析一到兩個縣市的實際案例，提煉并比對文獻法中關于善治的理論維度，完善分析框架和評價體系。其中結合訪談、二手數據分析、焦點小組討論等多種方式，全面收集信息，多角度觀察，并利用三角測量完善理論構念的內容，提出可行的操作化量表。

3．問卷法。通過主觀問卷調查，收集各層次人群對善治的主觀理解，并比對理論框架進行修正；從問卷調查中提煉新的理論維度，并發現可用的量化指標。所收集的問卷還可以作為主觀測量的一部分信息計入評估體系內，運用現代化決策方法、綜合客觀數據構建決策支持系統基礎數據庫。

4．統計分析。運用Stata、Liserial等統計分析軟件，檢驗指標體系內各項指標的相關性，運用因子分析、主成分分析，確認理論維度與觀察維度是否一致，以結構方程模型為基礎，量化分析最后各統計指標的擬合信效度，并發展相關的計量回歸模型，構建統計預測方程。

5．數據倉庫構建。首先將建立以關系數據庫(Relational Database)為主干的數據庫，收集公共領域的公開數據，并通過與相關政府合作采集數據。根據評估-排名和決策支持系統的需要，以數據庫(Database)為基礎，構建有數據邏輯結構的數據倉庫(Data Warehouse)。以數據庫和數據倉庫為基礎，用在線聯機分析處理(OLAP)技術開展國家治理能力和治理水平的定量評估和排名。

6．數據挖掘法。用數據挖掘(Data Mining)技術開展國家治理和決策的優化研究。以數據庫和數據倉庫為基礎，使用“DW + OLAP + DM”的綜合方法來建設基本的決策支持系統。

7．建模仿真。研究社會經濟系統的建模與仿真、復雜決策仿真系統建模問題，以數據庫和數據倉庫為基礎，綜合使用當代西方的SD(System Dynamics)和多Agent建模與仿真(MABMS)的政策實驗方法，錢學森主張的“綜合集成研討廳”系統工程方法，實現與國家治理相關的政府決策的建模、仿真、模擬、推演系統，以完成政策預演的模擬化。

四、研究的總體框架、目標和基本內容

(一)國家治理的理論和價值研究

1. 國家治理的概念辨析。研究將首先介紹國家治理概念的來源，西方學者對于治理概念的理解，分析治理與善治、執政、管理等概念的聯系和區別，厘清國家治理的概念。

2 .國家治理的思想來源。研究將從三個方面來吸取國家治理的思想資源。(1)研究馬克思主義經典著作關于國家治理理論的論述，傳統社會主義國家的國家治理經驗和教訓，以及中國共產黨創建以來的國家治理經驗和教訓。(2)分析中國傳統文化中有關治理的思想。在“中華元典”創造時代，儒、墨、道、法、兵諸家學說都富有治國理政的智慧，在兩千多年的實踐中形成了“德主刑輔，禮法并用”的治國傳統，這無疑是當前中國國家治理的優秀傳統文化資源。(3)研究世界各國特別是西方發達國家的國家治理成功經驗和教訓。“他山之石，可以攻玉”，重點研究美國、日本、韓國、英國、德國、法國、瑞典、丹麥、新加坡等現代化國家治國理政經驗，發掘中國國家治理的世界資源。

3. 討論國家治理的價值目標和國家治理的評價問題。社會主義核心價值觀是國家治理體系和國家治理能力現代化所要追求的最根本目標，也就是說，通過國家治理體系與治理能力的現代化建設，實現國家的富強、民主、文明、和諧的目標，建構社會的自由、平等、公正、法治和秩序，培育個人的愛國、敬業、誠信、友善的品格。這種體現國家、社會和公民個人的理想目標并非簡單依靠加強國家對于社會和個人的控制所能實現，而是要通過推進國家治理體系與治理能力現代化，努力實現民主、法治和社會公平正義，真正體現人民當家做主，讓每一個中國公民過上自由、富足、體面、安全和有尊嚴的生活。

4. 國家治理體系和治理能力的基本要素。國家治理體系應當包括治理國家所需要的物質基礎、制度保障和觀念導向。物質基礎包括國家治理所需要的人、財、物等，包括先進的設備和技術手段；制度保障包括國家的制度、法律、規章及其他行為規范等；觀念導向包括國家治理的價值導向、思維方式等。國家治理能力，是指國家治理體系充分發揮作用的能力，其中最重要的當屬有效的認證能力，所有社會群體都被視為國家治理體系的當然對象。沒有身份認證，就不會出現“公民”概念；沒有財產認證，就沒有“納稅人”；沒有福利認證，就沒有穩定的社會；沒有社會經濟認證，就沒有安全的農工商業產品。納稅人、福利受益人、消費者，以承擔國家治理、遵守國家法治和社會秩序的義務來獲得作為公民的權利地位。每一個個體在國家范圍內、在社會結構中都有相應的身份，都有明確的權利、義務和責任。

5. 國家治理的組織結構。國家行政機關、政黨、市場、社會組織、家庭、公共領域，或者可以按照黑格爾的方式概括為家庭、市民社會(包括市場、社會組織、公共領域)、國家(執政黨、國家機關，其他政黨)。這些不同的組織結構在國家治理治理中扮演著不同的角色，而它們所扮演的角色又是由國家的法律、制度所規定的。國家通過法律制度來保證它們有效協調的運行。

6. 國家治理的范圍。國家治理的范圍究竟有多大，這涉及國家與社會、政府與市場的關系。在西方最初的市場經濟體系中，國家治理的范圍非常有限，隨著市場經濟的發展，國家治理的范圍在日益擴大。而在許多發展中國家，治理范圍非常廣泛，但是治理效果卻不理想。對于中國而言，國家治理的范圍究竟有多大，哪些該交給政府，哪些該交給市場，哪些該交給社會，哪些該交給個人，這些都是需要深入研究的問題。

7. 國家治理的有效性和合法性。按照韋伯的觀念，國家統治的合法性有許多不同的形式，比如，傳統的文化、個人魅力、民主的制度都可以使國家的統治合法化。實際上有效性在一定的程度上也可以使國家統治合法化。這些不同的合法化手段都會在一定程度上在國家治理中發揮作用。在傳統西方社會中，民主制度的合法化功能可能會更強，而在中國，傳統文化在國家統治中的合法化效力可能要比西方國家更大。但是無論是哪一個國家，如果合法化沒有產生有效性，合法化就會受到質疑。

8. 國家治理的主要手段和影響。國家治理除了傳統的法律和行政手段之外，還包括協商、公民自治組織(比如各種商會、行業協會)、國家指標體系、數據管理、身份認證等。有些人提出，國家治理應該是一種系統治理，這就是在公共機構中由科層和市場轉向網絡與合作；在國內和國際領域滲入公民社會；國家的角色由干涉和控制轉向掌舵與協調；國家活動相應的由法制和指揮轉向談判與外交；非國家機關進入政策過程中；強調地方自治；決策中增加公眾參與；公共政策采取更加靈活回應的模式，等等。這些不同的手段在國家治理中所產生的影響是不同的，必須對這些治理手段進行適當的評價。

9. 國家治理的中國特色和中國價值。中國的國家治理在技術層面上可以吸收西方的各種治理手段，但是卻不能照搬西方國家的政治制度。中國國家治理的目標是要體現社會主義核心價值觀，即富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業、誠信、友善。在這里，要特別重視中國共產黨在國家治理中的領導地位，要從治理結構變遷的角度探討如何增強黨的執政能力、先進性和社會認同；同時也要重視中國的歷史文化傳統，中華人民共和國誕生以來探索國家治理的經驗教訓，當下中國的現實境遇，以及中華民族偉大復興的愿景，在追求“中國價值”的過程中突顯“中國特色”。

(二)國家治理的體系和政策研究

1. 中國國家治理體系的轉型。所謂國家治理體系，是指規范國家權力運行、維護公共秩序的一系列制度和程序，它的實質是通過制度體系建設，將國家治理的主體、范圍、方式等全面納入制度規范中來，以維護國家治理的正當性和有效性。中國的國家治理，在新中國成立多年來已完成由政府全能型模式向政府主導型模式的轉變。1949年建立的政府全能型模式改變了傳統“一盤散沙”式的舊中國社會結構，有強大的動員和組織能力，但窒息了經濟發展動力，摧毀了社會自治組織秩序。改革開放三十多年來逐漸建立起的政府主導型模式雖然為經濟發展釋放了巨大動能，但仍然與經濟發展、社會自組織和公民成長的要求不完全適應，引發了政府與市場主體、社會組織和公民個人的矛盾。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出全面深化改革的總目標是要推進國家治理體系和治理能力現代化，到2020年，形成系統完備、科學規范、有效運行的制度體系。在這樣的制度體系中，其核心是合理界定政府、市場、社會的行為邊界，共同應對公共事務治理的政府失靈、市場失靈及組織失靈問題，以增強國家治理體系的正當性，提升國家治理體系的有效性。

2. 現代國家治理體系建設的內在要求。國家治理體系建設，首先要解決國家治理體系的正當性問題，也即國家治理體系在客觀上要經過科學論證而具有合理性，在主觀上要得到普遍認同而具有合法性。目前而言，中國國家治理體系建設的核心問題是處理好政府與市場的關系。那么，正當的政府與市場關系應該是怎樣的呢？《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要讓市場在資源配置中起決定性作用。這就要求：(1)完善黨的領導體制，推進黨同國家政權組織關系的規范化、制度化；(2)合理界定政府職能，明確政府承擔公共責任的職能與方式，避免政府對市場和社會的過度干預；(3)保護社會組織(個人)的合法權利，開放社會組織自治空間，提升社會組織(個人)的自治能力與參政能力，激發社會組織(個人)在市場與社會秩序形成中的積極性與創造性。

3. 解決國家治理體系的效能問題。國家治理體系的效能問題即國家治理主體在能力上是否具有完成國家治理目標的手段及其績效問題。國家治理主體包括政黨、政府、社會組織和其他自治主體，但政黨與政府仍然是主要主體，它不但要有能力承擔它所應承擔的治理責任，而且要向市場、社會組織和其他自治組織開放更多權力空間，以發揮非政府組織在國家治理中的作用。無論政黨執政、政府行政還是非政府組織功能的發揮，均應該在法律的軌道上運行，排除人為的隨意性，最終形成政府與市場(社會)之間“行政主體法無授權不可為、市場主體法無禁止即可為”的法治安排，以保證國家治理體系的長久穩定性和有效性。國家治理體系和國家治理能力是一個有機整體，只有擁有了良好的國家治理體系，才能提高國家治理能力。換言之，只有提高國家治理能力，才能充分發揮國家治理體系的效能。

4. 中國國家治理體系建設的基本原則。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須堅持如下原則：以人為本、統籌協調、依法治國、程序正義、民主協商、效率效益、公平合理、客觀科學、價值引導等。本研究將結合國家治理體系和治理能力建設的具體內容論證上述原則的重要意義以及堅持這些原則的具體要求。

5. 中國國家治理體系基本框架。國家治理體系包括國家系統和社會系統兩部分，其中國家系統包括政黨、政權、政府等子系統，是國家治理的主導系統；社會系統包括經濟、社會、文化、生態等各領域的治理體系。

(三)國家治理評估指標體系研究

1. 建立國家治理評估指標體系是核心目標。根據對“善治”的理解，善治既包含價值的善，也包含工具的善。價值的善體現在治理的正當性、合法性，工具的善體現在治理載體的有效性。

2. 研究世界各國和中國已有的主要國家治理評估指標。目前世界上關于國家治理的評估指標非常多，國際上存在包括世界銀行的世界治理指標(WGI， Worldwide Governance Indicators)、國際政策與制度評估(Country Policy and Institutional Assessment)、治理與反腐調查(Governance and Anticorruption Survey)；聯合國開發計劃署的民主治理指標框架、人類發展報告(Human Development Report)、人文治理指標(Humane Governance Indicators)等多達上百種指標體系。這些指標體系就有非常值得學習借鑒的地方，也有一系列固有的先天問題。綜合評價其優點，主要有以下幾個方面：第一，指標量化具體。所有這些有影響的評價體系都能夠通過量化的數量指標反映其測量的主要概念維度。第二，適應面廣。這些有影響的評價體系能夠對不同的國家做出橫向評價，從而反映不同國家在相關方面的差異。第三，發布機構較權威。不論是聯合國開發計劃署還是世界銀行，都是相對獨立的權威性國際機構，從而使得這些指標的國際認可度較高。

但是，這些評價指標體系也存在一系列固有的缺點：第一，價值導向以西方的普適價值為核心，因此不論指標如何量化，其本質上是反映西方價值標準的評價。第二，評估重點各有不同，未必能夠概括和體現國家治理的全部內容。這些評估有的側重人權(如OECD的人權與民主治理評價)，有的評估政府(如透明國際的腐敗指數)，因此從國家治理的角度上講各有偏頗。第三，評估指標忽視了各國在歷史、文化、體制、經濟發展階段的差異，片面強調民主和法治程度，以一把尺子量遍世界。

因此，國內學者近年來不斷呼吁并開始研究具有中國特色的國家治理評價指標，比較有代表性的是俞可平和王紹光提出的評價指標。俞可平在2008年建立的治理評估體系包含公民參與、人權與公民權等12個緯度的三級指標。王紹光的國家基礎能力評價，包含國家的強制力、濡化能力、認證能力等8項基礎能力。這些研究對于提出中國自己的國家治理體系評價指標體系做出非常重要的貢獻，也為進一步完善國家治理評估體系打下了良好的基礎。

3. 提出具有中國特色的國家治理評估體系。設計具有中國特色的國家治理評估指標體系應遵循如下原則：第一，體現中國價值觀，充分反映中國轉型社會的特點和改革開放的實踐；第二，搭建與國際評估評價體系對話交流的平臺，能夠通過本研究在國際上發出聲音；第三，體現不同時期、不同階段、不同地區的治理差異，為決策者提供詳實的數據支持；第四，能夠指導未來中國國家治理發展的方向；第五，量化指標應具備可操作性。

在上述原則下，研究擬設計一套適合中國實際的國家治理評估指標體系。國家治理體系包括國家(政府)系統和社會系統兩個層面。前者主要指向政權體系，包括國家權力的運行體系，也包括社會對國家權力體系的參與；后者主要指向作為政治和政權體系作用對象的廣義范疇的社會，具體又可分為經濟、社會(相對于經濟、政治等的狹義的社會)、文化和生態等領域。

國家治理的評估標準，就是通常人們所理解的“善治”，包括正當性和有效性兩個維度。所謂國家體系的正當性，主要指其作為國家上層建筑的制度與價值的正當性；所謂社會系統的正當性，主要指國家上層建筑建構基本社會秩序、規范的制度與價值的正當性。兩大部分均可進一步層層細分，如政權體系包括政黨、立法、行政、司法等子體系，而每一個體系和子體系及進一步延伸的子體系又可用若干可以操作和量化的指標進行測量，以這些細化的指標來測量其正當性程度。有效性主要檢察國家體系和社會系統在運行中的能力與效率，測量能力與效率的標準包括秩序、效率、活力與適應變化等方面，同理，它們也須細分為若干環節，每一環節分為若干層級，每一層級中若干可以操作化的指標進行有效性測量。

可見，正當性中包含了現代化的治理對國家體系和社會系統在制度結構和價值形態方面的要求，這種正當性也融合了歷史、現實與變遷和普世與特色兩個方面的要求。而有效性主要評估通過法律和行政是否能夠有效達成治理目標，所以，這套體系既包容了俞可平在中國治理評估框架下主要從政治學和法學視角對中國治理狀況的評價，從正當性視角反映其在中國價值體系下的“善”，也包容了王紹光對于國家基礎性能力的強調，反映其有效性的“治”，是“善”與“治”兩個方面的有機結合。

研究初步設想出一個五級指標體系，并擬將這些指標具體地操作化，以供具體評估之用。評估指標體系及其實際應用力圖體現宏觀與微觀、定性與定量、客觀與主觀、靜態與動態、動機與效果等多方面考量的有機統一和良性互動。各項指標還可能會層層細化，最后實現量化指標的體系化。由于篇幅所限，這個評估指標體系筆者將另文陳述。

(四)國家治理信息采集與數據處理研究

根據國家治理評估指標體系采集數據并建立若干關系數據庫。 高質量的數據是滿足能力評估、橫向比較和縱向挖掘的分析需求的基礎，也是為科學決策提供有效支持的基本保障。在國家治理評估指標體系的基礎上，需要對每一個度量指標和觀測變量進行嚴格的內涵界定和范圍設定，并通過建立統一的數據質量度量標準和定義數據質量目標，對采集數據進行有效的監督和及時的清理。在數據采集上，遵循全面、系統的原則。因為每種數據來源都有一定的局限性，事物的本質和規律隱藏在原始數據的相互關聯之中，只有融合集成各方面的原始數據，才能反映事物的全貌。根據大數據的時代特征，“數據化意味著要從一切太陽底下的事物中汲取信息，甚至包括很多以前認為與‘信息’根本搭不上邊的事情”。所以除了收集公共領域的公開數據以及與相關政府合作采集數據之外，還會通過網絡問卷調查及田野調查等形式采集不同類型的數據，并在此基礎上建立以關系數據庫(Relational Database)為主干的數據庫。

建立基于國家治理評估主題分析的數據倉庫。數據只是一些離散的元素，本身并沒有什么意義，通過聯結和整合數據，才能將其變為有用的信息，通過對信息的分析，最后才能轉換為知識并產生行動和價值。因此，從不同的關系數據庫中進行數據提取、轉換和裝載(Data Extracting, Transformation and Loading，簡稱ETL)，將多種來源的數據按照統一的定義和格式整合起來，以主題(如政治、社會、法制、行政等)為目標，建立以分析為主要功能的數據倉庫，是讓各種數據轉化為有利于治理決策和戰略規劃知識的最基礎也最關鍵的一步。“數據倉庫(Data Warehouse)是一個面向主題的(Subject Oriented)、集成的(Integrated)、相對穩定的(Non-Volatile)、反映歷史變化(Time Variant)的數據集合，用于支持管理決策。”(Bill Inmon，1991)只有建立統一的數據倉庫，才便于對不同地區、不同部門的治理能力進行橫向比較以及沿時間軸進行縱向深入研究，讓連續檢測、分析、計劃、決策成為可能，使得數據的潛在價值得到最大限度發揮。

運用聯機分析處理(On-Line Analytical Processing，簡稱OLAP)技術對國家治理能力進行現狀評估和排名、實時監控。雖然依靠數據支持決策已經有很長的歷史，但數據介入決策所能達到的深度、廣度以及所具備的潛力卻有待挖掘。OLAP是數據倉庫系統的主要應用，專門設計用于支持復雜的分析操作，側重對決策人員和高層管理人員的決策支持，可以根據分析人員的要求快速、靈活地進行大數據量的復雜查詢處理，并且以一種直觀且易懂的形式將查詢結果提供給決策人員，以便他們準確掌握組織的發展狀態，及時發現問題并進行主動干預。研究將運用這一技術對不同地區、不同部門的治理能力現狀進行實時評估、排名和監控，及時發現問題并提供決策數據支持。

(五)政府決策支持系統研究

通過數據挖掘(Data-Mining)技術探求國家治理能力提升的未來發展之道。預測未來，是大數據的核心價值，大數據使得規律的發現和驗證變得更為便捷可行。根據數據去探討“發生了什么”或“什么正在發生” 并不是最有價值的過程，只有在眾多數據中找到新的關聯，發現新的模式，在此基礎上預測未來的發展趨勢并根據這種趨勢進行下一步的決策和行動，才能創造數據最大的價值。數據挖掘(Data Mining)就是利用強大數據搜索和視覺化的分析方式，從雜亂無章的數據中發現規律，尋找到那些未知的關系和模式，并利用這些新的發現尋求未來的發展之道。所以，利用數據挖掘技術對國家治理能力中的不同要素與變量進行分析，可以幫助我們發現僅僅憑借已有經驗難以發現的不同要素之間的相關關系，從而獲取潛藏的、有用的信息和知識, 根據數據挖掘的結果來調整已有政策，設計新的政策和措施，在此基礎上提高決策效率與效益，促使有關部門治理能力得到提升。

用“DW + OLAP + DM”的綜合方法來建設初級的決策輔助支持系統。研究的目標不是建立機器決策系統，而是政府決策輔助支持系統，即支持決策過程中的分析與判斷，而不是代替人決策。決策的目的不僅是為了提高決策的效率(Efficiency)，更是為了提高決策的有效性(Effectiveness)，它是一個應變能力強、交互式的人機系統，把人的判斷力和計算機的信息處理能力結合在一起，在提高決策者的效能的同時不妨礙他們的主觀能動性。避免僅靠經驗決策和決策信息不完備導致的決策盲目性, 從而提高行政決策的科學性、合理性, 支持與強化決策過程。本研究將在工作 4.1(數據庫)，工作 4.2(數據倉庫)和工作5.1(數據挖掘)的基礎上，使用DW + OLAP + DM的綜合方法來建立基本的決策輔助支持系統，也就是用 DW來克服決策支持系統在早期傳統數據庫中的大量歷史數據缺乏組織性、沒有統一的格式標準、數據雜亂且不穩定、難以求解復雜的半結構化等決策問題；用DM方法，從半結構化數據倉庫中尋求因果關系和恒長關聯，實現提高決策質量和調整政策方案的目的；用OLAP來實現決策需求的數據查詢輸入，完成復雜的分析操作和大數據量的復雜查詢處理，最終達到人機的有機結合，實現初級的決策輔助支持系統。

通過社會經濟系統的建模與仿真來建設高級的政府決策輔助支持系統。SD(System Dynamics)和多Agent建模與仿真(MABMS)的政策實驗方法是當代西方最常用的兩種政策仿真方法。SD方法的主要特征是適合實現以數據庫和數據倉庫為基礎的宏觀指標仿真，而MABMS方法則適合從微觀的角度來模擬系統的內在運行過程。本研究將綜合使用兩種方法來達到國家治理具體系統的宏觀和微觀的模擬、國家治理具體系統的內在機制和外在行為的仿真。除了西方流行的方法外，還將使用錢學森主張的“綜合集成研討廳”系統工程方法，解決與國家治理相關的政治、經濟、社會、文化等復雜決策仿真系統建模問題，實現決策系統的仿真、模擬、推演系統，以完成政策預演的模擬化。華中科技大學此前在軍事系統和水電系統中已經成功實現系統模擬和兵棋推演系統，下一步的目標是在政府的政治、經濟、社會等系統中實現建模、系統模擬、仿真和推演。通過政策預演的模擬化來實現政策制定信息、政策評價定量化、政策實施數據化，最終實現行政決策的科學性、合理性, 達到支持與強化決策過程的目的。

五、研究擬突破的重點、難點和主要創新之處

(一)擬突破的重點

中國國家治理體系的價值取向研究。國家治理即“善治”不僅僅是一個治理手段問題，或者治理的有效性問題，而且更是治理價值目標的問題。只有根據一定的價值目標，才能判斷各種治理手段在達成治理目標上的有效性。中國是一個擁有悠久歷史文化傳統的社會主義國家，傳統文化與社會主義的核心價值體系是中國國家治理體系所要達到的目標，應該根據這個總目標來選擇各種治理手段。

當代中國國家治理制度體系調查研究。國家治理體系不僅涉及正當性問題，還涉及有效性問題。前者強調國家治理體系的科學性與被認可性，這需要全面深化政治、經濟、社會、文化、生態以及黨的領導體制改革；后者強調國家治理體系的執行能力，這需要深化行政體制改革，全面提高政府行政能力和法治水平。鑒于此，發現并完善符合上述要求的中國國家治理制度體系，需要對與此相關的立法和行政做出全面調查與研究。

建立具有中國特色的較為全面的國家治理評估指標體系。目前國內外關于國家治理的評估指標非常多，但各有利弊，不太全面，且忽視了各國在歷史、文化、體制、經濟發展階段的差異。本研究在前人研究的基礎上，根據中國價值觀與轉型社會特點，吸取改革開放三十多年來的成功經驗，擬設計一套切實反映中國價值觀、能夠指導未來中國國家治理方向、包含五級指標具有可操作性的國家治理評估指標體系。

(二)研究的難點

根據前述國家治理評估指標體系，運用數據挖掘開展國家治理和決策的優化研究，進而建立政府決策輔助系統，是本研究的難點。目前已經實現的政府決策支持系統一般是關于較為容易定量計算的物理系統，比如水庫調度決策輔助系統，電網管理決策輔助系統，地理信息系統。在政治社會領域(例如國家安全問題、重大突發事件應急管理問題等)實現決策輔助系統，不僅涉及系統復雜性(決策問題規模宏大，參與部門眾多，涉及要素多，要素間耦合關系復雜等)、系統不確定性(環境態勢復雜多變，信息不完全、不準確或不確定)、橫向領域跨度大(管理科學、社會科學、經濟學、政治學、軍事學等)，還涉及人的主觀能動性。

目前中國政府及公共領域公開與共享的數據非常有限，且進程緩慢，如何通過多種渠道采集和整合系統而全面的數據是本研究難點所在。

(三)主要創新之處

初步提出具有世界視野和中國特色的中國國家治理理論和實踐體系。通過深入研究中國傳統善治思想與社會主義核心價值體系，借鑒西方較為成熟的國家治理經驗，提出符合當代中國人民與政府價值取向和現實需求的國家治理體系建設的理論體系、基本目標、原則、框架，是本研究在理論研究上有可能取得的重大創新之處。

構建具有世界視野和中國特色的國家治理評估體系。嘗試將具有中國品格的國家治理體系目標、原則、框架具體化為具有中國特色的較為全面的國家治理評估指標體系，為國家治理的科學化、規范化提供可供測評的評估體系，為理論與實踐的互動提供多方面、多層次、高程度的轉換機制和運行通道。

構建具有中國特色的國家治理的信息采集、數據處理和決策支持系統。嘗試將最新科學技術和數據處理系統服務于中國的國家治理體系，提升國家治理能力。嘗試運用數據挖掘的方法建立政府決策輔助系統，為全面提高國家治理能力提供詳實的數據分析和技術支持，是本研究在現實應用上有可能取得的重大創新之處。

責任編輯 胡章成

Promoting Modernization of National Governing System and Governance Ability

OUYANG Kang

(InstituteofStateGovernance,HUST,Wuhan430074,China)

This article is a research outline of “major issues on promoting modernization of national governance system and governance capacity” which is one of key projects of the Ministry of Education in 2014 presided by Ouyang Kang as the chief expert. This paper made a comprehensive discussion on the significance and value of this project research, systematically combed relevant research of internal and overseas, proposed research purposes, perspectives, ideas, and frameworks methods and so on, constructed a complete research system consisted of governance theory and comparison, system and policy, evaluation system and implementation plan, information collection and data processing, decision support system.

national governance system; governance ability; evaluation system; good governance

歐陽康, 華中科技大學國家治理研究院院長，哲學系教授、博士生導師，教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目首席專家，研究方向為馬克思主義哲學、社會認識論與國家治理研究。

2014-12-10

D63

A

1671-7023(2015)01-0001-09

①本文為歐陽康主持的2014年教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“推進國家治理體系和治理能力現代化若干理論問題研究”(教社科司函(2014)177號)的中期成果之一。本課題研究綱要由歐陽康主持制定，參加課題研究設計的有歐陽康、齊海濱、吳毅、王曉升、陳剛、鐘書華、杜志章、楊治、栗志剛、饒傳平、張俊超、王玉明、樓宗元等。