公共行政研究中的理論預設及其限度

朱國偉，武漢大學 馬克思主義學院, 湖北 武漢 430072

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公共行政研究中的理論預設及其限度

朱國偉，武漢大學 馬克思主義學院, 湖北 武漢 430072

公共行政理論預設作為公共行政的“元理論”，在學科定位、價值取向、概念選擇、研究方法、議題范圍等方面規約并引導著公共行政。它既滿足著學科的要求也表達著研究主體的個人取向，從而顯示出其工具性特征。公共行政研究中的理論預設不論是作為一種研究方法，還是作為公共行政學術共同體的基礎，又或者作為理論革新的標準都存在著自身的限度。然而，公共行政研究者對理論預設的使用仍處于不自覺階段，對理論預設的意義限度缺乏省思。被懸置的理論預設亟待批判性的反思。

公共行政；理論預設；懸置；限度

公共行政無論是作為一種理論、一種社會實踐領域，還是一門學科或一項科學事業，都有賴于穩固的理論預設作為自身的合法性基礎。理解理論預設是公共行政理論對話有效性的結構性前提，也是實現理論與實踐有效對接的保證。面對中國公共行政實踐，當我們的理論貢獻不足、理論資源有限之時，不得不移用國外理論來抽象、剪裁中國現實，結果，中國現實被他國理論強制，真正重要且真實的因素可能被掩蓋和忽視。那些以普世價值、世界潮流、國際趨勢出現的理論話語，懸置了內在預設，模糊了公共行政理論知識的時空限制，既引導著也扭曲或否定著地方性、本土化的理論與實踐探索。這就要求我們關注公共行政理論預設的內在意義及其限度，實現對國外理論的批判性引介。實現公共行政的真正發展，必須從其理論預設開始。在此基礎上，才可能開發符合中國國情、彰顯中國特色的公共行政(學)，才可能實現公共行政理論與實踐之間的契合，才可能使公共行政學成為具有實踐指導能力的科學。

一、作為公共行政元理論的“預設”

公共行政研究作為人類理性的一種運用形式，不論是基于現實觀察，還是基于科學實驗，抑或者是歷史經驗的總結，都遵循著某種邏輯。然而，任何邏輯都有起點，它們常常以先設、假設、理想、前提、前設、背景等名詞出現在研究中，作為一種隱默共知的知識約定和共有的習慣被遵守。這些就構成本文所指的“預設”?！邦A設”滲透于公共行政研究的思維邏輯、研究方法，甚至寫作規范方面。這些預設一方面幫助我們提出新的理論論證，另一方面幫助人們看清或賦予一個事物或事件以意義。它們不僅指示著未來研究的方向，而且給予新理論回旋的余地，還可能使別人作進一步發展[1] 69 [2]47-49。預設作為一個哲學概念最早出現在德國哲學家弗雷格的著作《意義和指稱》中，目前已是哲學、邏輯學、語言學研究中的重要議題。而“理論預設”行為則有著悠久的歷史。以柏拉圖、康德、早期維特根斯坦和邏輯經驗主義者等各種思想家為代表的研究求知事業的主要傳統有這樣一個共同的假設，即有一種東西，既是獲取知識的先決條件，又不會因所獲得的新知識或信念的影響而被修正或摒棄[3]221-223。夏佩爾稱其為“預設主義的”科學觀，它旨在尋求確定性，它是基礎主義、本質主義、先驗主義的或追求超越意見的真理性知識。當前，邏輯實證主義支持的科學主義的公共行政研究也有著這種追求普遍性、規律性、確定性的預設主義特征。但科學主義的預設觀則有著與現代主義相契合的時代特征，也有著對理性、效率、經驗、數字和因果聯系的特殊偏愛。

科學與否，與理論預設存在與否，是兩個命題；科學的內容、性質等反倒與擁有怎樣的理論預設密不可分[4]97-101。例如，“每個人都有資格參與公共事務處理的平等至上主義的假設”被視為民主制行政的基礎*需要注意的是，這種平等限定在抽象的、形式化的政治平等領域。(美)文森特·奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機》，毛壽龍譯，上海：三聯書店1999年版，第87頁。。而平等、正義、公平、自由、民主等價值問題的爭論是無休止的，研究中被作為預設的內容大多是待決之問題或曰乞題，如果它們成為理論話題的一部分，那就意味著這種研究是沒有必然結論也無徹底性的。這些“本來應該是需要論證的‘應然’目的，卻成了不言自明的現實必然性”[5]28。我們判斷某種行政是好是壞，以及好壞程度，都依賴于某些特定的標準，似乎滿足這個標準就可以稱為好的，或者被判斷為差的。進而，預設往往具有主體意義，它體現研究者的價值偏好或意識形態傾向。所以，霍布斯建議“一個人在推理時便必須注意語詞；它在我們關于事物本質所構想的意義以外還會具有說話的人的本質、傾向與興趣所賦予的意義，比如德與惡等名詞便是這樣?！赃@類的名詞從來就不能用為任何推理的真實基礎”[6]27。這種主體性特征凸顯了理論預設的功能性或工具性特征。由于，預設發揮著公共行政理論研究的指導功能，它規定了什么是待解決的問題，什么是焦點，提出了一個包含答案的或已知答案的問題，因而，是服務于理論主體，促使理論自我建構和自我實現的源動力。

公共行政理論預設與基于預設的理論直接地揭示了公共行政世界的基本內容，構筑了我們對公共行政的理解，以及需要何種知識來理解這一世界[7]6。這使我們不得不給予它們特別的關注。當前，公共行政理論的思考起點無不溯源至官僚制、政治與行政二分法、行政原則等被視為傳統公共行政的那些“傳統”。至于當時的公共行政具體是何種面貌，也只能靠穿戴這些理論透鏡去觀察，依據這些理論來解讀那時的公共行政世界。至于這些理論是否全面地反映了當時的境況，是否因為時代的理論霸權而壓制了對立性的理論話語，皆不得而知。公共行政學的研究被效率、民主、公平、正義等一系列價值所引導，并被應用到諸如政府職能、公共財政、行政責任等議題上。同時，依照某些特定的假設，我們將公共行政判斷為公平的、正義的、高效的、有回應性的，判斷一項研究是成功的、可信的。我們對公共行政學科的定位、公共行政發展階段以及對公共行政研究途徑的劃分同樣暗含著預設。全鐘燮分析了公共行政的科學觀、藝術觀和社會建構觀在概念定位、研究方法、現實觀、行為方式等方面的差異[8]63。在尼古拉斯·亨利看來，公共行政學的學科歸屬似乎一直在政治學與管理學之間來回搖擺。政治學視野為公共行政提供定向的問題，管理學提供的則是焦點*這一過程可以參見(美)尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務》，孫迎春譯，北京：中國人民大學出版社2011年版，第29-46頁。。亨利正是以這種定向或焦點作為依據來理解公共行政范式。羅森布羅姆對管理、政治與法律的公共行政途徑的劃分則是通過價值、組織結構、對人的認識、認知模式、預算、決策觀、職能特征等不同側面比較來實現的[9]41。對于后現代公共行政理論家來說，公共行政理論在某種意義上就是一種“語言”。作為一種語言，它體現為一系列的假設、直覺、觀念、方法、擔憂和希望，正是這些東西形成了公共行政的認識，指導著公共行政的作為[10]2。當然，預設并不是一成不變的，公共行政學科成長與理論范式革新就是預設革新的過程。但不管人們如何看待公共行政，對一個“好”的公共行政的要求，以及對“美好”生活的追求，則是公共行政理論發展的內在動力?？梢哉f，公共行政中的理論預設是理想與現實、理論與實踐得以勾連的中介，是公共行政理論的理論，是公共行政的“元理論”。

二、公共行政理論預設的意義限度

1.作為一種研究方法

預設是研究展開與理論成立的邏輯前提。我們需要從某一預設出發對現實進行加工，依靠某些理論指導來認識世界、解釋世界，之后才可能有意識地改造世界。雖然，“我們不能設想人類能夠知道真實，這是顯然的。沒有人能夠‘看到’整個畫面，并準確地描述和理解社會現實。我們必須依靠一些思想工具，來幫助我們探索社會現實”。但“深明官僚制理論的行政科學、深明國家理論的政治科學、深明市場理論的經濟學，并不窮盡所有可能性。只依靠這些思想工具，這本身就是進一步探索的障礙。”[11]7我們在從事研究時，經常把什么是證據這一問題視為不證自明，這是由于我們信任和接受了一種文化慣例，而這種慣例大多是通過學校教育強加和灌輸給我們的。對這種“證據”所形成的拜物教，有時會使一個人僅僅因為一些經驗研究沒有將有關“證據”的那個定義視為不證自明而拒絕這些研究[12]347。那些假借古代權威、西方圣賢的研究將預設深藏，用他們的偏見為自身研究的謬誤、為本土化的改革實踐埋下了禍根。這些理論預設所揭示的并不一定比它所掩飾的多，它們不僅成為公共行政研究發展的條件，也成為公共行政理論發展的障礙。

在公共行政的理論移植與比較研究中，我們如果要嘗試實現一種理解，實際上已經預先承認通過這種比較可以獲得某些收益。預設了有些方法或經驗、制度是可以超越時空，環境無涉的，并且我們認為可以運用自身的理性能力來理解作為類比對象雙方的過去、現在和未來，同時承認理性結構和理性的意義具有相通性。此外，這種研究模式有著肯定政治與行政二分，將行政技術化，承認某種普遍適用的行政原則存在的可能。因為比較研究要為公共行政科學做出貢獻，總是要發現或聚焦于某些一致性的方面或一些普遍原理基礎才有研究的意義。這種尋求普遍有效的行政科學原理的沖動，在新公共管理時代或者以治理為基礎的行政范式時代鮮明地表現出來[13]第1章。而這也成為現時代我們可以廣泛地借鑒國外行政技術的潛在預設。預設的有效性取決于文化、制度等客觀的物理事實與社會性事實，每一種理論都有其規范性基礎，而這一基礎無論是形而上學的假設還是后形而上學的想象，其都是外在的、超越性的，若脫離歷史與情境，則是虛假的、誤置的。然而，當我們引介理論之時，就將“他山之石”的生長環境預設為與我們同一的了，進而就發生了情境預設的錯置。理論預設有助于理論范式的系統構建，有利于尋求普適性的理論，但也可能成為中聽不中用的“行政諺語”。

經驗主義者曾批判傳統邏輯學中預設對結論的蘊含性，提出了基于經驗歸納的邏輯方法。實際上，在研究對象構建的過程中，最具“經驗性的”技術選擇也不能脫離最具“理論性的”選擇。更準確地說，只有將所有經驗材料都看做從一套預設推演出來的假設整體中的一部分，它們才能作為一種證明來發揮作用[12]346。無疑，基于經驗的研究方法也需要經歷建立假設和進行假設檢驗的過程，其理論預設既體現在其綜述或假設建立環節，也體現在數據結論部分的分析與對策建議性內容中。只是他們對這些假設本身以及假設背后的假設大多避而不談，或存而不論，又或者這些所謂的檢驗不過是證明而已。研究總是要依據某種理論開展，并最終亮明自身的立場，自稱的“價值中立”是不可靠的。我們將得出的一些結論解釋力不足、應用性差歸結為研究數據缺陷，自有其合理之處。然而，當預設是假的，理論推理、數量分析如何精細縝密都已失去意義或大打折扣。重視經驗的實證主義雖然對促進中國公共行政的理論與實踐的發展發揮了促進作用，但因價值規范問題研究的滯后，對實證研究中的假設以及假設的驗證都缺乏反思，甚至對實證研究本身的反思都不夠。這也限制了此種研究路徑對公共行政理論成長的貢獻。同時，我們用是否可以經由經驗檢驗作為假設(預設)驗證的標準，那些不能被驗證的被稱為“偽假設”。這種絕對化的知識預設不僅簡化和扭曲了真實世界中的人與公共行政的存在形式，也使理論理性的理想性及其引導功能被限制了，壓制了公共行政的想象力。

2.作為理論革新的標準

每一種自稱或被視為“范式”的公共行政都有著自身的理論信條。但自從政治與行政二分以及作為一種“理想類型”的官僚制被視為傳統公共行政的核心之后，如何對待政治與行政關系、是否能夠超越官僚制就成為公共行政理論范式的重要檢驗標準。麥克斯懷特認為，“任何新的公共行政，如果它想名副其實，就必須超越這樣一種觀念：官僚是專家，只有他的以技術應用為依托的介入，才能分析地解決政策問題的模糊性?！盵14]178麥克爾·巴澤雷的后官僚制范式就來自于與傳統官僚制范式在價值指向、行為原則等方面基本假定的比較[15]132。彼得斯對政府未來治理模式的探討的第一步工作就是反思舊時代公共行政的信條。胡德將網格/團體文化理論運用到公共行政研究中時，同樣也是通過闡明公共管理的傳統假設和自身的理論前提來加以區分[16]3-7。全鐘燮認為新興的公共行政筑基于迥異于傳統公共行政的基本假定。這些基本假定將測試并挑戰構成大型官僚體系的種種“習焉不察”的基礎。他通過與傳統公共行政在政治與行政關系、行政角色、事實與價值的關系等多元理論假設的對比來確立自身的“新興公共行政”理論模式[17]87-88。弗雷德里克森梳理了現代公共行政的五個模型(古典官僚模型、新官僚模型、制度模型、人類關系模型、公共選擇模型)關涉的主要理論家、經驗焦點、基本假定和價值追求，進而確定了新公共行政的特殊性[18]11-18。新公共服務理論的建構也是通過與老公共行政、新公共管理在公民觀念、公共利益定義、行政人員的角色、行政執行、行政責任、行政領導等幾個方面的理解上的差異來展開的。通過將公共利益的民主價值觀、公民權和服務重新肯定為公共行政領域的規范性基礎[19]17-18，以此來代替基于經濟理論和自我利益的新公共管理理論。另外，也許是“理性人”的意識形態使得公共行政領域“一開始就被建立在錯誤的基礎上”[14]198，使它對公共行政的合法性問題負有不可推卸的責任。因而，那些“新”的公共行政開始從現象學、存在主義、語言學那里汲取營養，改變著理性主義、功能主義的獨斷性和壟斷性。

然而，“給任何事物加上‘新’的標簽都是一件很危險的事情。當理念、思想、概念、范式和理論被賦予新的標簽時，這種危險就會翻倍。那些宣稱新思想的人往往傾向于把以前的思想視為舊的或不成熟的甚或兩者兼而有之的東西。”[18]3公共行政研究中的理論預設是多元的。這使理論研究者要實現真正的理論革新十分困難，例如，新公共行政學者認定自己在構建作為現代性理性形式的技術理性的替代，但同時遵循著現代性的另一中心要旨，即知識的漸進發展[20]28。每一種“新”的理論都有代替老的或現有理論的企圖，但只有作為理論內核的預設的變化帶來的新理論才是革命式的變革。檢視預設可以使我們理解所謂的“新”的意義，發現其真實性。新公共管理在對市場和社會的強調、對“顧客”的尊重中突破了官僚制。可是如果我們去分析新公共管理的理論來源，“經濟學和私人管理幾乎不能說是新的；管理主義的原則來自于它們，也就不是新的?！盵21]290新公共管理的“新”也就失去了意義，我們賦予其“范式”的稱號似乎就有待商議了。也難怪胡德會說新公共管理是“新瓶裝舊酒”。而新公共行政僅僅是靠在公共行政的傳統價值結構中補充“公平”來確立自身的地位，新公共服務則是用最傳統的政治哲學理念中對公民地位和身份的強調來彰顯自身“新”的原因。同時，如果我們檢視新公共管理、新公共行政、新公共服務以及后官僚制、新興的公共行政(或社會建構主義的公共行政)的相關論著會發現，他們都將“治理”及其內在預設作為自身理論建構的重要基礎。而“治理”更是成為網絡治理、整體治理、協調治理等公共行政實踐“新”概括形式的理論與概念核心。我們甚至嘗試用治理或公共治理取代那些我們熟悉的舊稱號。如果以是否有“治理”為界，也許公共行政理論在歷史發展上只有兩個階段，即傳統以政府中心的公共行政和現代的多主體合作的公共行政；如果按照公共行政理論生長環境，我們可以將之劃分為傳統的、現代主義的和后現代主義的公共行政。如果我們以是否存在政府作為治理的核心主體為基礎來劃分，我們只能獲得有政府的治理和沒有政府的治理兩大類，此時也許公共行政本身的意義就需要被質疑了。顯然，也許我們還沒有真正的理論革新。進而言之，每一種所謂的“新”都在一個邏輯自洽的預設系統中建構自身的理論，在對傳統理論預設的批判中發展自身的同時，也轉移著公共行政的研究焦點。因而，新理論的出現同樣也許只是帶來了新的預設或偏見。

3.作為學術共同體的基礎

一門科學或一個學科不可避免地要建筑在一些基本假設的之上，它使學者們以共享的知識或問題為基礎的對話成為可能。威爾遜的《行政之研究》提出了建立一門“行政科學”的目標，他認為公共行政的研究假設與私人管理是相同的。達爾則認為，公共行政作為一種學科或一門潛在的科學，它的基本問題比單純的行政管理問題廣泛得多，必須以某種不言而喻的規范性假定來區別[22]153。約翰·高斯和德懷特·沃爾多也認為政治理論是行政理論的先決條件。懷特1926年出版的《公共行政研究導論》提出了奠定公共行政研究基礎的四個關鍵性假設：第一，各級政府的行政過程都是一樣的，可以給予統一研究；第二，研究的基礎是管理而不是法律；第三，行政仍是藝術，但將其轉變為科學的理想是可行的也是值得的；第四，行政已經成為并將繼續是現代政府運作的核心[23]19。當前，公共行政研究似乎初步劃定了屬于自身的研究領地，目前的每一本公共行政學教材幾乎都限定在組織管理、人力資源管理、績效管理、戰略管理、財政和預算管理、公共政策分析、行政倫理等內容上，這構成了公共行政學與其他學科之間區分的標志。然而，這些教授一般性公共行政知識的教材也并非沒有規范性傾向，例如，沙夫里茨等就將理解公共行政的政治特性的前提性作為教材編寫的一個基本假設[23]22，休斯的《公共管理導論》則基于對傳統公共行政概念及其諸種理論原則的拒斥與對新公共管理及其假設的支持[21]第1章。這些基本預設、概念、思維邏輯、研究方法、問題域等將分散的研究主體納入到一個共同體中，構成了支撐和規約著公共行政學術共同體的范式。當然，它也框定了原因與結果、動機與目的之間有限的選擇集或者說答案選項。

對于公共行政理論范式的強調部分源于知識可累積性的假設，即只有建筑在某一共同范式基礎之上的學科知識才具有累積性，才會為學科或專業的科學化發展有所助益，否則，公共行政理論就好比建立在流沙之上。實際上，主流公共行政理論是否具有普遍意志的心智模式本身就是存疑的。美國未來公務服務于鑒定特別委員會在1992年提交給公共事務與公共行政院系全國聯合會的報告中以“多元創新”表達了這一點。他們將“多元創新”視為公共行政學科領域的首要特征。沃爾多對“大寫的公共行政”與“小寫的公共行政”的區分也反映了公共行政理論研究領域的這一特征[10]41-42。德魯里也認為行政科學是典型的復數學科[24]1-18。這也是為什么戈倫比威斯基曾經提倡公共行政的“迷你典范”的原因，這和默頓當年在社會學提倡“中層理論”的發展是同樣的道理[25]22。公共行政學是一門年輕的學科，也是一門有待承認的“科學”。這個領域的學者們費心盡力積累起來的學術地位實屬不易，而那些穩固的假設正是其合法化地位的理論根據。學者們不愿去觸碰這一危及自身所屬學科地位的問題。我們認為公共行政學有專屬的被稱為學科的特定的研究領地，但卻拒絕去思考公共行政有哪些理論根基，以避免打擊到自身的學科自信和學科自尊心。我們認為行政改革、行政發展會有一個更好的方向，但這個方向或標準卻是依照理論推理或他國某個(偶然的)實踐范例被設定而成的。與此同時，我們認為官僚制是可以超越的，但卻認為公共行政的“經濟人”假設、理性主義假設的主導地位不可置疑。這些都使我們處于理論研究的矛盾困境中。

公共行政學術共同體的存續無法拒絕改變?！叭魏我环N模式的一生都表現出一種有規律可循的節奏。在模式生命的暮年，為日益陷入模式的缺陷所導致的謬誤和困境而感到困惱，往往拋棄自己原來的一些預設(模式本身的結構),對模式本身進行新的調整，使它和自己的研究對象再次協調起來?！盵26]序言第1頁公共行政學術社群的理論預設在不同的歷史時段有著不同的內容?！耙郧安淮嬖诘幕蛘J為無足輕重的問題，隨著新范式的出現，可能會成為能導致重大科學成就的基本問題。當問題改變后，分辨科學答案、形而上學臆測、文字游戲或數學游戲的標準經常也會改變?！盵27]95例如，隨著對組織知識了解的增多，我們開始質疑典型官僚組織背后的基本假設，如層級節制是否必要，如何更好地滿足對象的需求，如何將組織成員納入解決問題的過程，等等[17]191-192。我們對政治與行政關系、政府與公民關系、公共行政核心價值觀念的變化，促使我們的公共行政理論重心從“行政”轉向“公共”的部分，公共財政、公共管理、公共服務等概念流行起來。而“在所謂的新治理模型中，我們并不預先假定某些事務是政府的還是私人的，而是假設政府事務和私人事務都是公共的?！盵28]7這無疑擴展了我們如何解決公共問題、回應公共需求、實現公共利益的方法論視野，擴充著公共行政學的學科邊界、學術隊伍。

公共行政理論與實踐范式的轉變基于從主體性哲學到主體間性哲學，從私域哲學到公域哲學，從認識論哲學到語言哲學的不同哲學觀念。就如羅森布羅姆發現“同時滿足所有管理的、政治的及法律/憲法的要求是不可能的事情。”[9]41亨利發現公共行政在管理學與政治學中間尋找一個平衡也是不可能的。當政治學的定向在學術界里被嚴格界定時，管理學提供的焦點就被忽略了，反之亦然[29]29-46。他們的研究結論強調了不同范式之間的必然沖突或不可通約的特性。雖然，在公共行政學說史上，價值取向(效率還是民主)、學科歸屬(自然科學還是人文科學)、研究路徑(立足于政治哲學的規范研究還是從屬自然科學的邏輯實證)上的“西瓦之爭”并沒有勝負之分，不同理論取向的爭論使“公共行政學”自身獲得了勝利，但它所暴露出來的問題是，公共行政研究中的理論預設大都是非此即彼的二元，具有缺乏辯證、易于極化的排斥性特征，表現在學術共同體上則是學術社群的封閉性、排斥性。

三、被懸置的預設

在以上的討論中，我們可以發現，公共行政研究中的理論預設行為可辨識性和應用方式不同，有的是潛在的，有的是顯明的，有的是語義意義上的，有的則是語用意義上的，但它們都以自覺和不自覺兩種相對狀態出現。不自覺的理論預設包括自發的和潛在的兩種情況。當研究者盲目地接受一種不證自明觀點時，屬自發的預設。此類預設顯得散亂，不成系統，甚或相互矛盾，屬雛形階段的預設。潛在的則是指在展開自己體系甚或反對先前的體系和預設時，自己竟未意識到陷入另一類預設之中，屬于在反對、攻擊的背后隱藏著的一種對理論預設的承認、肯定[4]97-101。公共行政理論預設的意義限度告訴我們謹慎地對待一項理論是多么重要?？僧斍肮残姓芯恐袑碚擃A設的態度還處于不自覺的階段。我們對現實的分析、理論創作總是要通過幾十年、甚至幾百年前的著作來加以佐證和說明，在尊重先賢與知識產權的同時，不加反思和質疑地援用。似乎這些理論、觀念、概念是神定、先在的，似乎它們都是普適的、永恒的、無庸置疑的真理，不加檢討地推崇備至。對一個公共行政理論議題的界定、條件和標準，等等，都以西方實踐為基礎，引用他國的著作來證明本國問題的研究(就如同我在本文中也在做的)。而在這一參考系中卻有意無意地將五花八門的國外實踐簡化為美國或英國的某一種。挾洋自重，言必稱國外，已成為一種嘩眾取寵的學術時尚和理論話語的必備裝飾物。有時在一項研究中所隱藏的預設是混亂的，多種相互沖突的預設可以交叉出現，經常是“以己之矛攻己之盾，以己之盾破己之矛”。對預設的不明與不統一使研究基礎和目標零碎不堪，觀點、分析邏輯、對策建議在不同預設指導中游移不定。表面上深奧的內容，實際上是邏輯混亂的堆砌。這并不是對辯證法良好把握的表現，而是理論研究不成熟的體現。對預設在邏輯自洽上自覺貫徹的不足，不僅擾亂了理論成長的視界與邏輯，也容易誤導公共行政的實踐。而從不自覺到自覺的轉化，既是研究主體理論成熟的表現，也可以呈現出學科發展的歷史軌跡。

每一種理論的產生都以它所處的社會歷史環境為自己的存在性約束或前提，而且，預設功用的發揮取決于特定的言說主體、言說方式與言說情境。由于預設被隱藏在實踐表象或理論外層之后，加上研究者缺乏自覺地省思，使我們不自覺地落入了一個個理論圈套。那些看似多樣的選擇實際上是同一預設支配下的限定性選項；表面上的替代性選擇，實為同一預設下的反應性策略而已。例如，新公共管理通過師法于私人部門豐富了我們的治理工具，但它不論多么強調技術層面的價值中立，也無法回避其產生的政治、經濟與社會背景，尤其是其新自由主義的意識形態基礎。它選擇了公共選擇理論、新制度經濟學等作為自身的理論基礎，而其中的“經濟人”假設、個人主義分析方法、政府失靈假設等自然也成為其內在預設。在公共行政責任如何實現方面，在芬納與弗雷德里克的著名爭論中，不論我們是贊成弗雷德里克的內在主義，還是支持芬納的規制主義，都預設了對民主行政的贊同，預設了對公共行政人理性存在的認可(雖然是以不同形式發揮著作用的理性)。二者爭論的更深層次問題則是政治(民主)與行政關系、事實與價值的關系。而且芬納和弗里德里克“似乎都持有一種靜態的本體論，相信人類有一個本質，其在一個客觀的、具體的意義上說或者‘是’可信賴的，或者是不可信賴的。……他們共同持有的這一靜態的本體論的假設將他們的話語在所有方面都轉換成了對事實的歧見。盡管這在某些方面僅僅是潛在的，但卻結構了對話的前提。”[14]34-35再比如，當我們贊成弗雷德里克森等新公共行政主義者對樂善好施的、道德英雄式的公共行政倫理的贊同之時，當我們贊成哈蒙、全鐘燮、登哈特等對公共行政的行動分析之時，都在某種程度上表達了對一種新型的政治與行政二分和一種新型的個體主義方法論的支持，對傳統理性主義分析方法(以及對“理性”的假定)的反叛以及對何為公平、正義的重新理解。那些以話語分析為中心的后現代公共行政似乎承擔了更多的倫理期待，實際上卻只是邏輯實證主義傳統的新形式，是對公共行政科學化的大步皈依。而分權、放權、合作治理等多樣化的改革思維與實踐都服務于進步主義的意識形態，似乎只要變動，前面的就會更好。公共行政研究在追求“科學”身份和學科地位之時，將自身限于“行政”，卻往往忽視了自身賴以存在的基礎、背景或前提。由于對公共行政理論預設功能特性與功能邊界的缺乏理解，使公共行政理論對話流于表面，使公共行政理論與實踐之間的縫隙永遠無法彌合。

結語：掀起對公共行政理論預設的批判

任何預設都有其服務的歷史、價值與主體，都有其功能限度。公共行政實踐及其所處的社會現實是流動的，對于理論預設的需求有著時空上的、主體上的以及內涵上的差異。試圖發展公共行政學，構筑契合本土實踐的公共行政理論，而將內在預設懸置顯然無濟于事。我們要把那些懸置已久的東西挖出來，掀開那些包裹著理論內核的面紗，掀起對公共行政理論預設的批判，使公共行政理論可以與不斷發展著的公共行政實踐相契合，使公共行政理論更為有效地指導公共行政實踐。當然，在公共行政學的發展中公共行政理論預設并非從未受到關心或批判，只不過這種批判無論作為研究方法還是研究主題，都是邊緣性的?；蛘邽榱司S護一門學科、一個理論的穩固性，他們有意無意地忽略了，又或者過往的批判并不徹底以至于從未實現徹底地反思。但維護一種理論的穩固性、固守學科視界不應成為理論研究者的主導責任。

現實地看，被置于預設地位的一般是那些在理論界為學者們所熟知和運用的觀點、方法和原則，而這些又往往與社會常識所契合，從而顯得易于接受，抑或者被稱為常識而不允許質疑。然而，也正是因為理論預設的常識性甚至經驗性又增強了我們檢視和批判這些預設和預設行為的必要性。常識常常會欺騙我們，因為它已經成為一種意識形態，成為僵化和阻礙我們進行理論創新的教條或韁繩。依據常識的理論創造與理論回答都必然被常識所困，因而，最為現實的批判也許是對那些“常識”的批判。

[1](奧地利)費耶阿本德：《反對方法》，周昌忠譯，上海：譯文出版社1992年版。

[2](英)貝弗里奇：《科學研究的藝術》，陳捷譯，北京：科學出版社1979年版。

[3](美)達德利·夏佩爾：《理由與求知》，諸平等譯，上海：譯文出版社1990年版。

[4]傅德田等：《理論預設：倫理學研究中一個不可忽視的問題》，載《浙江社會科學》2001年第3期。

[5]《馬克思恩格斯全集》(第3卷)，北京：人民出版社2002年版。

[6](英)霍布斯：《利維坦》，黎思復等譯，北京：商務印書館1986年版。

[7](英)克里斯托弗·胡德：《國家的藝術》，彭勃等譯，上海：上海人民出版社2004年版。

[8](美)全鐘燮：《公共行政的社會建構：解釋與批判》，孫柏英等譯，北京：北京大學出版社2008年版。

[9](美)戴維·羅森布羅姆等：《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，北京：中國人民大學出版社2002年版。

[10](美)戴維·約翰·法默爾：《公共行政的語言》，吳瓊等譯，北京：中國人民大學出版社2005年版。

[11](美)文森特·奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機》，毛壽龍譯，上海：生活·讀書·新知三聯書店1999年版。

[12](法)皮埃爾·布迪厄等：《實踐與反思：反思社會學導引》，李猛等譯，北京：中央編譯出版社1998年版。

[13](美)費勒爾·海迪：《比較公共行政》，劉俊生譯，北京：中國人民大學出版社2006年版。

[14](美)O.C.麥克斯懷特：《公共行政的合法性：一種話語分析》，吳瓊譯，北京：中國人民大學出版社2002年版。

[15](美)麥克爾·巴澤雷：《突破官僚制：政府管理的新愿景》，孔憲遂等譯，北京：中國人民大學出版社2001年版。

[16](英)克里斯托弗·胡德：《國家的藝術》，彭勃等譯，上海：上海人民出版社2004年版。

[17](美)全鐘燮：《公共行政：設計與問題解決》，黃曙曜譯，臺北：五南圖書出版公司1994年版。

[18](美)H.喬治·弗雷德里克森：《新公共行政》，丁煌等譯，北京：中國人民大學出版社2011年版。

[19](美)珍妮特·登哈特等：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國人民大學出版社2004年版。

[20](美)懷特等：《公共行政研究：對理論與實踐的反思》，劉亞平等譯，北京：清華大學出版社2005年版。

[21](澳)歐文·休斯：《公共管理導論》，張成福等譯，北京：中國人民大學出版社2001年版。

[22]羅伯特·達爾：《公共行政科學：三個問題》，載彭和平等:《國外公共行政理論精選》，北京：中共中央黨校出版社1997年版。

[23](美)杰伊·沙夫里茨等：《公共行政導論》，劉俊生等譯，北京：中國人民大學出版社2011年版。

[24](英)加文·德魯里：《行政科學：從過去到未來》，孫春暉譯，載《國際行政科學評論》2014年第1輯。

[25](美)哈蒙：《公共行政的行動理論》，吳瓊恩等譯，臺北：五南圖書出版公司1994年版。

[26](美)弗雷德里克·詹姆遜：《語言的牢籠》，錢佼汝譯，南昌：百花洲文藝出版社1997年版。

[27](美)托馬斯·庫恩：《科學革命的結構》，金吾倫等譯，北京：北京大學出版社2003年版。

[28](美)喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福譯，北京：中國人民大學出版社2003年版。

[29](美)尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務》，孫迎春譯，北京：中國人民大學出版社2011年版。

責任編輯 胡章成

The Theoretical Presupposition and Limitation in the Research of Public Administration

ZHU Guo-wei

(SchoolofMarxism,WuhanUniversity,Wuhan430072,China)

As the ‘meta-theory’ of the public administration, the presupposition of public administration theory statutes and guides the public administration including the discipline orientation, the value orientation, the concept selection, the research technique and the issue range. The meta-theory satisfies the demand of subject as well as the individual orientation of the research subject, which shows its instrumental characteristics. Nevertheless limitation exists in the presupposition of public administration theory as a research method, a basic of the public administration academic community and a standard of the theory renovation. The fact is that nowadays the researchers are mostly lack of an introspection while applying the theoretical presupposition. This suspended problem needs to be critically reflected.

public administration; theoretical presupposition; suspension; limit

朱國偉，管理學博士，武漢大學馬克思主義學院講師，研究方向為當代中國政府與政治、行政學理論。

教育部人文社科青年項目(13YJC810028)；國家社科基金青年項目(14CZZ023)

2015-05-04

D035

A

1671-7023(2015)04-0058-08