關(guān)于公共保障與社會(huì)保障幾個(gè)問(wèn)題的再認(rèn)識(shí)
——與余斌先生商榷

孫健夫，陳麗莎

(河北大學(xué) 管理學(xué)院，河北 保定 071002)

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管理學(xué)研究

關(guān)于公共保障與社會(huì)保障幾個(gè)問(wèn)題的再認(rèn)識(shí)
——與余斌先生商榷

孫健夫，陳麗莎

(河北大學(xué) 管理學(xué)院，河北 保定 071002)

公共保障與公共財(cái)政支出存在密切聯(lián)系，它是由政府通過(guò)提供公共產(chǎn)品來(lái)滿(mǎn)足市場(chǎng)機(jī)制無(wú)力解決的社會(huì)需求的手段。無(wú)限制地?cái)U(kuò)大公共保障的內(nèi)涵，過(guò)度擴(kuò)大公共保障的功能，會(huì)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制配置資源的功能形成擠出效應(yīng)。社會(huì)保障作為公共保障體系的重要組成部分，是適應(yīng)工業(yè)化社會(huì)生產(chǎn)方式的變化在社會(huì)管理領(lǐng)域的一大創(chuàng)新。它所體現(xiàn)的價(jià)值在于由政府主導(dǎo)對(duì)社會(huì)成員尤其是弱勢(shì)群體的基本生活條件進(jìn)行制度性安排。我國(guó)目前社會(huì)保障制度的建設(shè)，也需要在堅(jiān)持普遍性原則的同時(shí)，防止脫離經(jīng)濟(jì)承受能力，盲目提高社會(huì)保障水平。適度原則應(yīng)該成為社會(huì)保障制度的基本原則。

公共保障；社會(huì)保障；公共財(cái)政；社會(huì)再生產(chǎn)；資源配置；保障原則

《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期發(fā)表了余斌先生的《試論公共保障與社會(huì)保障》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《保障》)一文。文章超越于社會(huì)保障學(xué)理論的基本思想，從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野上論證了公共保障比社會(huì)保障更加重要的理念，并且就社會(huì)保障制度的成因和我國(guó)社會(huì)保障制度現(xiàn)存的問(wèn)題進(jìn)行了分析。仔細(xì)拜讀全文，從中頗受教益。但是，對(duì)余先生的一些觀點(diǎn)也有幾點(diǎn)不同看法，特在此求教。

一、關(guān)于公共保障與社會(huì)保障內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)

從學(xué)術(shù)界和實(shí)際工作中的運(yùn)用來(lái)看，公共保障作為公共經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的概念，一般出現(xiàn)在公共財(cái)政對(duì)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)提供資金支持相關(guān)問(wèn)題的分析之中。因?yàn)閺墓伯a(chǎn)品滿(mǎn)足社會(huì)公共利益需求的性質(zhì)出發(fā)，它只能由代表社會(huì)公共利益的政府通過(guò)財(cái)政資金予以保障。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府及其所屬公共部門(mén)的基本職責(zé)。《保障》開(kāi)門(mén)見(jiàn)山地指出，“公共保障是公共支出的重要內(nèi)容，也是公共支出必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)”。這與我們的認(rèn)識(shí)是完全一致的。但是，接下來(lái)作者的論述卻偏離了這個(gè)研究的基礎(chǔ)，指出，“在西方公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中，一般只提社會(huì)保障而不提公共保障或者將后者與前者混為一談”[1]，并對(duì)公共保障和社會(huì)保障并列做了概念的界定，即公共保障是“社會(huì)所采取的維護(hù)社會(huì)再生產(chǎn)可持續(xù)健康發(fā)展的各種措施、制度和事業(yè)的總稱(chēng)”；社會(huì)保障是“社會(huì)所采取的維護(hù)勞動(dòng)力再生產(chǎn)的各種措施、制度和事業(yè)的總稱(chēng)”[1]。在這里，至少有三點(diǎn)值得討論。

其一，所謂公共保障是“社會(huì)所采取的維護(hù)社會(huì)再生產(chǎn)可持續(xù)健康發(fā)展的各種措施、制度和事業(yè)的總稱(chēng)”，縮小了其應(yīng)有的外延。如果從狹義上理解社會(huì)再生產(chǎn)，它是物質(zhì)資料的再生產(chǎn)，是生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)的統(tǒng)一，與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的口徑具有一致性。這顯然無(wú)法覆蓋一個(gè)國(guó)家的財(cái)政支出范圍。按照我國(guó)的預(yù)算支持項(xiàng)目來(lái)看，財(cái)政支出包括一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育和傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、社會(huì)保障基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、資源勘察電力信息等事務(wù)、商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)、金融監(jiān)管等事務(wù)、地震災(zāi)后恢復(fù)重建支出、國(guó)土資源氣候等事務(wù)、住房保障支出、糧油物資儲(chǔ)備事務(wù)等20多類(lèi)支出。這就是從國(guó)家財(cái)政預(yù)算法的角度對(duì)財(cái)政支出所確定的保障范圍，也就是所謂的公共保障范圍。在這些保障支出的項(xiàng)目中，的確包含著交通運(yùn)輸、資源勘查、電力信息、商業(yè)服務(wù)業(yè)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的內(nèi)容，要求財(cái)政對(duì)這些需求予以支持，但是更多的部分在性質(zhì)上屬于社會(huì)發(fā)展和一般公共服務(wù)的范疇。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府與市場(chǎng)對(duì)資源的配置關(guān)系已有清楚的界定，市場(chǎng)需要在資源配置方面發(fā)揮決定性作用。政府的職能則是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的失靈與缺陷給予糾正和彌補(bǔ)，為市場(chǎng)主體更順利地投資、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造外部良好的環(huán)境。因此，通過(guò)財(cái)政提供的公共保障主要目標(biāo)不是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需求，而是市場(chǎng)主體無(wú)法涉足、無(wú)力涉足的非經(jīng)營(yíng)性、非營(yíng)利性活動(dòng)需求。如果從廣義來(lái)看，社會(huì)再生產(chǎn)還有人口再生產(chǎn)。它是指新一代人口出生、成長(zhǎng)和老一代人口衰老、死亡不斷重復(fù)的世代更替過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是人類(lèi)自身的再生產(chǎn)。可以認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的財(cái)政、一個(gè)國(guó)家的政府向社會(huì)提供的所有公共產(chǎn)品都是用來(lái)提升社會(huì)成員福利水平的。假如以這樣的觀念來(lái)分析財(cái)政支出的用途，我們當(dāng)然可以說(shuō)它維護(hù)了社會(huì)再生產(chǎn)可持續(xù)健康發(fā)展的需求。但是，如果僅僅因?yàn)閲?guó)防、外交、行政管理、社會(huì)治安、文化、教育、衛(wèi)生、市政建設(shè)乃至于民族問(wèn)題等需求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類(lèi)生存都存在著種種聯(lián)系，就將其歸入社會(huì)再生產(chǎn)的需求范疇，那就否定了公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的科學(xué)內(nèi)涵，是對(duì)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)體系的簡(jiǎn)單化和模糊化。照此邏輯，人類(lèi)所從事的什么活動(dòng)還有不是社會(huì)再生產(chǎn)的要素嗎？

其二，西方公共經(jīng)濟(jì)學(xué)只提社會(huì)保障而不提公共保障或者將后者與前者混為一談嗎？到目前為止，學(xué)術(shù)界對(duì)所謂“西方公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”并沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的或者統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。作為一門(mén)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分支，絕大部分公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論都建立在公共財(cái)政理論基礎(chǔ)上，甚至很多教材只是在題目上換了一個(gè)不同的稱(chēng)呼。十幾年前，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)開(kāi)始引入我國(guó)。就筆者所接觸的研究進(jìn)展看，應(yīng)該說(shuō)，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)在我國(guó)的發(fā)展，基本上沿用了“西方公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”的架構(gòu)和理念。中國(guó)人民大學(xué)郭慶旺教授、中國(guó)社科院趙志耘教授在其《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》的序言中寫(xiě)到 ：“在我們看來(lái)，財(cái)政學(xué)、公共(部門(mén))經(jīng)濟(jì)學(xué)、政府經(jīng)濟(jì)學(xué)是同義語(yǔ)，即使有人有新的叫法，其實(shí)在內(nèi)容上也是換湯不換藥。”[2]上海財(cái)經(jīng)大學(xué)蔣洪教授在他出版的《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)的封頁(yè)上，則直接冠以《財(cái)政學(xué)》的副標(biāo)題，并在前言特別指出“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)就是財(cái)政學(xué)”[3]。但是，無(wú)論是“西方公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”還是我國(guó)的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)，都找不到專(zhuān)門(mén)闡述公共保障的概念和章節(jié)，而是都用一定的篇幅專(zhuān)題論述了社會(huì)保障或社會(huì)保障支出的內(nèi)容。那么，這樣一種分析方法是否是這些學(xué)者們真地忽略了公共保障，或者將公共保障與社會(huì)保障混為一談了呢？

這里的回答是否定的。因?yàn)楣步?jīng)濟(jì)學(xué)既然主要是圍繞著公共財(cái)政為核心內(nèi)容建立的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系，那么，它所研究的對(duì)象客觀上都屬于公共保障范疇，或者說(shuō)是用公共財(cái)政對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求提供的保障。以吉恩·希瑞克斯、加雷思·D·邁爾斯的《中級(jí)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》為例，作者從公共經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)系討論入手，順次地闡述了政府的財(cái)政收入和支出、公共部門(mén)的增長(zhǎng)及其合理性、公共品的供給機(jī)制、公平與分配的關(guān)系、稅收問(wèn)題、多級(jí)政府問(wèn)題[4]。在這樣一種分析框架中，讓我們能夠從中體會(huì)到公共經(jīng)濟(jì)學(xué)如何從政府和公共部門(mén)存在的價(jià)值及其功能出發(fā)，來(lái)論證向社會(huì)提供公共產(chǎn)品所要考慮的效率和公平，以及實(shí)現(xiàn)這樣的功能所依賴(lài)的手段和方法。所有這些內(nèi)容，不正是對(duì)所謂公共保障內(nèi)容的解析嗎？如果考察我國(guó)學(xué)者對(duì)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的設(shè)計(jì)思路，這樣的結(jié)論會(huì)顯得更加明確。郭慶旺、趙志耘所著《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》一共有十四章內(nèi)容，第一章的題目是“政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”，闡述了政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的公共性及其活動(dòng)目標(biāo)和最優(yōu)規(guī)模，其余十三章完全是現(xiàn)代財(cái)政學(xué)研究的體系和內(nèi)容。其中心思想就是如何實(shí)現(xiàn)最佳的政府財(cái)政分配路徑和分配效果，保障政府公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施的目標(biāo)和條件。由此，我們不能認(rèn)為，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)提到公共保障就是忽略甚至有意不研究公共保障問(wèn)題，而是將公共保障與整個(gè)研究體系融為一體了。至于說(shuō)到公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中會(huì)涉及到社會(huì)保障或社會(huì)保障支出的內(nèi)容，筆者認(rèn)為，這不是對(duì)公共保障的一種替代和混淆，而是其中必須研究的一個(gè)公共經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象或公共經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。它和公共保障不是同一個(gè)層面的問(wèn)題，公共保障遠(yuǎn)比社會(huì)保障的內(nèi)涵更大，社會(huì)保障只是公共保障的一個(gè)組成部分。如果認(rèn)為把社會(huì)保障寫(xiě)入公共經(jīng)濟(jì)學(xué)，而沒(méi)有專(zhuān)門(mén)分析公共保障的內(nèi)容，就是試圖以社會(huì)保障替代公共保障，未免就過(guò)于牽強(qiáng)了。

其三，社會(huì)保障是“社會(huì)所采取的維護(hù)勞動(dòng)力再生產(chǎn)的各種措施、制度和事業(yè)的總稱(chēng)”嗎？應(yīng)該說(shuō)，對(duì)于社會(huì)保障學(xué)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐和理論分析，目前已經(jīng)形成了比較科學(xué)、規(guī)范的結(jié)論。眾所周知，社會(huì)保障包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利三個(gè)組成部分。無(wú)論是哪個(gè)部分，它們都有這樣的共同點(diǎn)，即都是為社會(huì)勞動(dòng)者和其他成員提供的滿(mǎn)足其物質(zhì)生活需要的貨幣收入或?qū)嵨铮欢际峭ㄟ^(guò)法律做出的制度安排；政府不僅是社會(huì)保障的組織者，也是制度運(yùn)行的支持者，需要借助財(cái)政預(yù)算資金承擔(dān)必要的投入責(zé)任。正是以上關(guān)于社會(huì)保障的規(guī)定性，決定了社會(huì)保障屬于公共保障的重要內(nèi)容之一。但是，相對(duì)于《保障》一文關(guān)于社會(huì)保障的定義，即“社會(huì)所采取的維護(hù)勞動(dòng)力再生產(chǎn)的各種措施、制度和事業(yè)的總稱(chēng)”，存在很大差別。從現(xiàn)代各國(guó)社會(huì)保障制度的內(nèi)容看，其提供保障的人群都包含著兩大部分，一部分是勞動(dòng)者，另一部分是社會(huì)居民。以我國(guó)社會(huì)保障體系中最重要的社會(huì)保險(xiǎn)為例，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)都分為企業(yè)職工保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)。如果說(shuō)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)反映了維護(hù)勞動(dòng)力再生產(chǎn)要求的話(huà)，那么，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)則脫離了勞動(dòng)力再生產(chǎn)的范圍，最多可以視為人口再生產(chǎn)的范圍。如果分析社會(huì)救助的內(nèi)容，其主要目標(biāo)是解決生活困難群體的溫飽問(wèn)題，在性質(zhì)上屬于社會(huì)道義、社會(huì)關(guān)愛(ài)范疇，與勞動(dòng)力再生產(chǎn)沒(méi)有關(guān)系。至于社會(huì)福利，這是一個(gè)比較復(fù)雜的概念。它既包含政府和企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者提供的福利，如防暑降溫費(fèi)、艱苦行業(yè)作業(yè)補(bǔ)貼等，也包括對(duì)非勞動(dòng)者群體提供的福利，如計(jì)劃生育家庭補(bǔ)貼、老年人補(bǔ)貼、嬰兒補(bǔ)貼、敬老院的補(bǔ)貼以及殘疾人的福利等。因此，把社會(huì)保障與維護(hù)勞動(dòng)力再生產(chǎn)聯(lián)系起來(lái)，概念過(guò)于寬泛。

此外，《保障》一文還將“維護(hù)勞動(dòng)力再生產(chǎn)的各種措施、制度和事業(yè)”都?xì)w于社會(huì)保障門(mén)下，這種概括也與社會(huì)保障的本質(zhì)相去甚遠(yuǎn)。作為勞動(dòng)力的再生產(chǎn)，依賴(lài)的最主要手段理應(yīng)是由工資薪金所形成勞動(dòng)者收入。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，勞動(dòng)者的收入來(lái)源已呈多元化格局，除了工資薪金之外，還有財(cái)產(chǎn)收入、技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入、投資收益等。社會(huì)保障收入在勞動(dòng)力的收入來(lái)源中，只是一種特定條件下的收入。其功能是在政府公共政策干預(yù)下，對(duì)勞動(dòng)者主體收入提供的一種補(bǔ)充性支持。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障體系中最主要的部分，也只是通過(guò)政府的制度安排對(duì)勞動(dòng)力在喪失勞動(dòng)能力之后的老年生活經(jīng)濟(jì)來(lái)源做出的一種延伸收入計(jì)劃。并且需要強(qiáng)調(diào)指出，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，社會(huì)保障的形式就是貨幣收入或貨幣補(bǔ)貼，與保障人群的具體生活需求沒(méi)有直接關(guān)系。他們希望以自己的收入獲得什么樣的生活資料，什么時(shí)間購(gòu)買(mǎi)生活資料，購(gòu)買(mǎi)多少生活資料，這些關(guān)乎個(gè)人生活質(zhì)量和生命存續(xù)的決策，不是由政府代為做出的，而是屬于個(gè)人的權(quán)利。因此，社會(huì)保障不可能成為“維護(hù)勞動(dòng)力再生產(chǎn)的各種措施、制度和事業(yè)”。否則的話(huà)，社會(huì)保障就可能變成了人的一生無(wú)所不包的全能制度。

二、關(guān)于社會(huì)保障產(chǎn)生原因的分析

社會(huì)保障制度起始于工業(yè)革命進(jìn)程中的歐洲國(guó)家，這是學(xué)界普遍認(rèn)同的事實(shí)。為什么會(huì)在歐洲國(guó)家率先創(chuàng)立這樣的制度？《保障》一文的分析如下 ：“西方國(guó)家的資本家逐漸意識(shí)到，以國(guó)家的名義對(duì)勞動(dòng)者提供一定的社會(huì)保障，維持失業(yè)人口的生存，對(duì)他們是十分有利的。這樣，一來(lái)可以壓低就業(yè)工人的工資水平，限制就業(yè)工人的反抗；二來(lái)可以方便他們隨時(shí)找到充足的人手來(lái)擴(kuò)大自己的生意；三來(lái)，他們還可以設(shè)法將相關(guān)費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁到其他人頭上。另一方面，資產(chǎn)階級(jí)還意識(shí)到，一個(gè)貧困盛行的社會(huì)滋生著不滿(mǎn)和革命，具有引起大的混亂和暴力的潛在可能性。收入較高的群體通過(guò)貨幣對(duì)窮人進(jìn)行收入轉(zhuǎn)移支付以保證社會(huì)穩(wěn)定，從而降低暴力革命的可能性。”[1]筆者認(rèn)為，在以上的分析中，存在一個(gè)明顯的誤解。前已述及，社會(huì)保障是以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)解決的問(wèn)題是如何在勞動(dòng)者在業(yè)期間與喪失勞動(dòng)能力之后的收入分配問(wèn)題，與勞動(dòng)者在業(yè)期間出現(xiàn)失業(yè)無(wú)關(guān)。所以，把社會(huì)保障單純與失業(yè)人口的生存相聯(lián)系，并且由此引申出資本家愿意提供社會(huì)保障的三點(diǎn)理由，是沒(méi)有說(shuō)服力的。當(dāng)然，我們需要看到，社會(huì)保險(xiǎn)中的失業(yè)保險(xiǎn)的確是緩解勞動(dòng)者失業(yè)期間生活困難的重要措施。在早期的工業(yè)化社會(huì)到來(lái)之時(shí)，由于市場(chǎng)的有限性、信息的不對(duì)稱(chēng)性、消費(fèi)需求的低層次性，使得社會(huì)化大生產(chǎn)條件下的工人階級(jí)經(jīng)常處于工作和生活的不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立，能夠在一定程度上減輕勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)壓力和精神壓力，并有助于穩(wěn)定勞動(dòng)力市場(chǎng)。但是，無(wú)論是從失業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模看，還是從失業(yè)保險(xiǎn)涉及的被保險(xiǎn)人的范圍看，在社會(huì)保險(xiǎn)體系中它都無(wú)法與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相提并論。

此外，我們注意到，《保障》對(duì)社會(huì)保障起因的理解，很傾向于從勞資雙方的對(duì)立關(guān)系、而不是從社會(huì)保障的功能進(jìn)行分析。這與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)保障學(xué)理論有較大差異。客觀地說(shuō)，社會(huì)保障、尤其是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)這樣一種幫助勞動(dòng)者合理分配其收入和消費(fèi)支出的社會(huì)保險(xiǎn)制度，它體現(xiàn)了社會(huì)公共管理領(lǐng)域的巨大進(jìn)步，也是工人階級(jí)社會(huì)地位提升的重要表現(xiàn)。能夠形成這樣的制度創(chuàng)新，并不是某個(gè)資本家良心的發(fā)現(xiàn)，也不是為了防止工人階級(jí)的暴力革命，而是在一個(gè)社會(huì)整體利益隨著工業(yè)化社會(huì)到來(lái)不斷強(qiáng)化，以社會(huì)力量共同抵御農(nóng)業(yè)化社會(huì)所不曾見(jiàn)到的風(fēng)險(xiǎn)采取的重大行動(dòng)。社會(huì)保險(xiǎn)的目的，就在于把分散的力量整合為社會(huì)范圍的共同力量，讓無(wú)力抵御工業(yè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的弱勢(shì)群體能夠得到生活、生存的安全保障。從這個(gè)意義上說(shuō)，社會(huì)保障不僅推動(dòng)了農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，客觀上也推動(dòng)了資本主義社會(huì)的發(fā)展。今天，社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到更高級(jí)的階段，社會(huì)保障制度也得到了更加的完善。它不僅僅是城市工人的專(zhuān)屬制度，也是社會(huì)各個(gè)群體共同享有的制度。這讓社會(huì)保障制度帶給社會(huì)的公平感和安全感更加顯著。在我國(guó)，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)保障也已經(jīng)成為惠及城鄉(xiāng)職工和居民的一項(xiàng)重要制度，并且被視為讓所有人民共享改革和發(fā)展成果的重要標(biāo)志。實(shí)踐證明，這種制度的實(shí)施，使得經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)群體從公共財(cái)富中更多受益，對(duì)社會(huì)和諧發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都將產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的積極影響。

三、關(guān)于公共保障原則的理解

《保障》給出了公共保障的四項(xiàng)基本原則，分別是普遍、足額、平等和法治。對(duì)于平等和法治原則，筆者沒(méi)有異議，但對(duì)于其中的普遍原則和足額原則感到有必要深入討論。 文章認(rèn)為，“所謂普遍的原則，是指公共保障應(yīng)當(dāng)是涉及所有人群的，事關(guān)衣食住行醫(yī)和就業(yè)的全方位保障，而不僅僅是最低收入方面的保障”[1]。作者以建國(guó)初期國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)職工就業(yè)、工資、住宅、醫(yī)藥費(fèi)、福利費(fèi)提供的相對(duì)優(yōu)厚待遇和農(nóng)村的公社醫(yī)院建設(shè)、醫(yī)療人才培養(yǎng)為例，來(lái)解釋該原則的含義。指出，這一時(shí)期“對(duì)勞動(dòng)者個(gè)人社會(huì)保障的各個(gè)方面都已經(jīng)覆蓋到了”[1]。然而，改革開(kāi)放以來(lái)，“舊的一套已經(jīng)被打破，新的一套卻沒(méi)有有效地建立起來(lái)”，在社會(huì)保障方面存在較大欠缺[1]。文章認(rèn)為，“所謂足額的原則，是指公共保障不僅要在數(shù)量上足夠滿(mǎn)足人們的需要，而且在質(zhì)量上也要保證能夠滿(mǎn)足人們的需求”[1]。作者指出，“在改革開(kāi)放前，我國(guó)的生產(chǎn)力水平和規(guī)模不足以向全體民眾提供足夠的社會(huì)保障，但是在改革開(kāi)放取得巨大成績(jī)的情況下，我們已經(jīng)無(wú)法回避公共保障的足額原則，否則改革開(kāi)放成績(jī)何在”[1]？

在這里我們首先要提出疑問(wèn)的是，所謂公共保障普遍原則究竟是什么？眾所周知，建國(guó)初期直到改革開(kāi)放之前的30年時(shí)間里，我國(guó)不僅在經(jīng)濟(jì)上而且在社會(huì)管理上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)控制下的城鄉(xiāng)之間的分割模式。以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為支撐的城市職工和居民普遍享有就業(yè)、糧食供給、免費(fèi)醫(yī)療、住房、退休等象征社會(huì)福利的優(yōu)越條件，但與此同時(shí)，以集體經(jīng)濟(jì)為支撐的廣大農(nóng)村居民卻無(wú)權(quán)享有同樣的待遇，生活環(huán)境和生活水平與城市形成了極大的反差。如果把這樣的社會(huì)福利區(qū)別對(duì)待狀況也稱(chēng)為普遍性的話(huà)，是否意味著在一個(gè)國(guó)度里只要一部分群體做到了人人受益，就可以不顧其他群體的利益要求呢？脫離開(kāi)全體國(guó)民的普遍，還是真正的普遍嗎？再反過(guò)來(lái)看改革開(kāi)放之后的情況。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大。在此期間，在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置能力的同時(shí)，國(guó)家從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，適時(shí)提出了公共服務(wù)均等化的公共政策，在社會(huì)保障領(lǐng)域陸續(xù)建立了企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障制度，并正在推進(jìn)行政事業(yè)單位職工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。客觀地說(shuō)，這些社會(huì)保障制度的建設(shè)雖然還存在著種種不盡如人意的問(wèn)題，但是，到目前為止，我們必須承認(rèn)，在一個(gè)擁有近14億人口的中國(guó)大陸，已經(jīng)普遍實(shí)現(xiàn)了程度不同的人人享有的社會(huì)保障。這在中國(guó)的歷史上是非常了不起的一大創(chuàng)舉！至于制度之間未能很好的銜接問(wèn)題，也是客觀存在的事實(shí)。但是，這不能也不應(yīng)該被看成是社會(huì)保障邁向全民普遍受益的退步。而且我們完全可以期待，通過(guò)進(jìn)一步深化改革和整合，我國(guó)的社會(huì)保障制度一定會(huì)越來(lái)越完善。

其次，公共保障(原文作者強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)保障)足額原則里所講的數(shù)量保障內(nèi)涵應(yīng)該怎樣理解？文章并沒(méi)有給出清晰的答案。只是強(qiáng)調(diào)了原來(lái)我國(guó)的社會(huì)保障沒(méi)有能夠足額地滿(mǎn)足民眾的需求，今天，我們的國(guó)力已經(jīng)相當(dāng)雄厚，實(shí)現(xiàn)足額提供公共保障已經(jīng)成為國(guó)家的重要責(zé)任。我認(rèn)為，這樣一種籠統(tǒng)的說(shuō)法是很不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模粌H會(huì)誤導(dǎo)社會(huì)公眾，也無(wú)助于政府科學(xué)地制定公共政策。近年來(lái)，我們已經(jīng)從歐洲國(guó)家社會(huì)保障制度的改革過(guò)程和歐洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力的事實(shí)中，深刻地感受到了上個(gè)世紀(jì)被政治家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家廣泛推崇的歐洲福利社會(huì)，給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的巨大消極影響，而且其影響力不僅是短期的，更是長(zhǎng)期的。上世紀(jì)70年代英國(guó)首相撒切爾夫人主動(dòng)對(duì)過(guò)高的福利制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革，2015年希臘作為歐盟和歐元區(qū)成員國(guó)，被聯(lián)盟所逼正在被動(dòng)地進(jìn)行同樣的改革。改革的核心問(wèn)題之一就是要削減過(guò)高的養(yǎng)老金水平和其他福利項(xiàng)目，以便降低龐大的社會(huì)保障支出和福利成本，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供更多的動(dòng)力。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，社會(huì)保障不能有需求就要有供給，這里有一個(gè)合理的度的問(wèn)題。這個(gè)度應(yīng)該如何把握？根本因素要決定于社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平，同時(shí)決定于社會(huì)財(cái)富的分配格局和生活成本水平。社會(huì)保障的功能就是保障國(guó)民生活的基本安全，超出這個(gè)安全線(xiàn)之后的需求，應(yīng)該屬于市場(chǎng)機(jī)制解決的范圍。任何國(guó)家經(jīng)濟(jì)再發(fā)達(dá)，也無(wú)法保障人們提出的所有需求。正是由于這樣的道理，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定“國(guó)家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度”，特別強(qiáng)調(diào)了我們的社會(huì)保險(xiǎn)是“基本”保險(xiǎn)，有限的保險(xiǎn)，而不是無(wú)限的保險(xiǎn)。并且，這些保險(xiǎn)不是由政府先來(lái)承擔(dān)供給責(zé)任，而是由個(gè)人、用人單位和政府共同承擔(dān)責(zé)任。任何享有社會(huì)保險(xiǎn)利益的人，必須首先承擔(dān)繳費(fèi)的責(zé)任，不繳費(fèi)者不能獲益。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，政府可以給予補(bǔ)貼，并對(duì)其他社會(huì)保險(xiǎn)給予財(cái)政資金的支持。中國(guó)社科院錢(qián)津研究員針對(duì)近年來(lái)政府加大民生保障支出、提高民生福利的政策，提出“經(jīng)濟(jì)理論界需要給予政府提示，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府不能承攬過(guò)多的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，改善民生需要防止過(guò)度依賴(lài)政府”“不能讓拉美悲劇①指拉美國(guó)家在步入快速增長(zhǎng)之后出現(xiàn)的國(guó)民福利水平過(guò)度提高所引起的中等收入陷阱現(xiàn)象。在中國(guó)重演”[5]。這個(gè)建議值得經(jīng)濟(jì)學(xué)界認(rèn)真思考。鑒于此，我認(rèn)為，與其把足額作為公共保障(社會(huì)保障)的一個(gè)原則，不如改為適度原則更為恰當(dāng)。

[1]余斌.試論公共保障與社會(huì)保障[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2015(3):1-5.

[2]郭慶旺,趙志耘.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京 ：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.

[3]蔣洪.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海 ：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006.

[4]吉恩·希瑞克斯，加雷思·D·邁爾斯.中級(jí)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].中譯本.上海:格致出版社,上海人民出版社,上海三聯(lián)書(shū)店，2011.

[5]錢(qián)津.中國(guó)經(jīng)濟(jì)理論研究與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2015(4) ：1-6.

【責(zé)任編輯 侯翠環(huán)】

Reunderstanding on Public Security and Social Security——Discussion with Mr. Yu Bin

SUN Jian-fu，CHEN Li-sha

(College of Management, Hebei University, Baoding, Hebei 071002, China)

Public security is closely linked with fiscal expenditure. It is a mean that the governments use to meet social needs by providing public goods when market mechanism fails to do so. Unlimitedly expanding the concept of public security and over-extending its function will result in the crowding-out effect to market’s resources allocation function. As an important component of the public security system, social security is a major innovation in the social management field to adapt to the change of industrialized social production mode. The key value of social security is to make institutional arrangements for social members, especially for the vulnerable groups, leading by the government. The current construction of social security system in China needs to adhere to the principle of universality, as well as to prevent blind improvement of social security level beyond economic affordability. Thus, the principle of moderation should be the basic principle for social security system.

public security; social security; public finance; social reproduction; resources allocation; security principle

2015-05-20

河北省教育廳重點(diǎn)研究基地河北大學(xué)政府管理與公共政策研究中心支持。

孫健夫(1955—),男，河北樂(lè)亭縣人，河北大學(xué)管理學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，主要研究方向 ：財(cái)政理論與政策、公共管理。

C913

A

1005-6378(2015)06-0080-06

10.3969/j.issn.1005-6378.2015.06.014