國外大氣污染治理的經驗與啟示

□康愛彬 李燕凌 張 濱

最近幾年，我國霧霾頻發，特別是京津冀所在的華北地區，更是霧霾的高發區，嚴重影響了人們的日常生產和生活。黨中央、國務院高度重視，各級地方政府也都采取了積極的應對政策，逐漸減少霧霾的發生頻次。縱觀世界，很多發達的國家在經濟高速發展的同時都帶來了嚴重的大氣環境污染問題，通過制定嚴格的法律制度，采取有效的治理技術，經過長時間的努力，最后都取得了治污的勝利。目前，全國大氣環境污染問題比較突出，我們應該更好地借鑒發達國家的治理經驗，結合實際，針對性地采取有效的措施，切實提高治理效果。

一、美國:法律約束、區域協同治理

20世紀50年代，美國接連發生了多諾拉煙霧事件、洛杉磯光化學煙霧等大氣污染事件，造成了大量的人員傷亡，也讓美國政府意識到環境空氣污染的嚴重程度。美國聯邦政府相繼制訂了《空氣污染控制法》、《清潔空氣法》、《機動車空氣污染控制法》等法律，希望通過法律約束手段達到解決大氣環境污染的問題。但是相關法律實施以后，并沒有取得有效的效果，分析原因一是行政管理體制的矛盾，各個州都有獨立的立法權，在法律的制定和執行上與政府有很大的分歧;二是經濟利益，大氣污染治理需要龐大的財政作為支撐，地方政府為了本地的經濟發展，并不能有效執行相關法律，同時也缺乏有力的監督，導致最終的效果并不理想。

為了解決問題，更好地梳理政府的責任，1970年，聯邦政府修訂了《清潔空氣法》，組建了美國環境保護署(EPA)，作為一個獨立的行政機構，在美國各地劃定了由相關的州政府組成聯合委員會管理的州際控制區和由本州單獨管理的州內控制區。20世紀90年代，為了更好地順應環境空氣污染的新變化，美國聯邦政府相繼修訂了《清潔空氣法》，并把PM2.5 納入到環境監測中，針對臭氧污染不斷惡化，美國20 多個州和加拿大東部省份聯合成立了《臭氧傳輸協會》，監督落實臭氧減排計劃的實施，取得了很好的效果。美國環保署根據地理和經濟原因，把全美分成10 個環境治理區域，并充分賦予各個區域的環境立法、執法權。20世紀50年代，加州環境空氣污染比較嚴重，加州政府意識到僅靠一個州的努力很難取得成效，便邀請周邊各州召開交流會，進行協商，共同控制環境空氣污染。1976年，在州長和聯邦議會的同意下，加州成立了由奧蘭治縣、洛杉磯縣、里弗賽德縣、圣貝納迪諾縣等4 個縣區組成的南海岸空氣質量管理區，管理區涵蓋了162 個城市，覆蓋面積近28，000km2。南海岸空氣質量管理區擁有制定和協調空氣標準、對污染源進行監控和行政執法權。管理區能夠給企業發放排污證，并且可以直接對違法者進行罰款，同時定期公布環境監測數據和空氣質量報告。在管理區和聯邦政府以及其他協會共同努力下，打破了傳統政府協作方式，使得政府間的協作可以發揮最大效益。管理區還積極發動群眾，廣泛征集群眾的意見，及時了解公眾的信息，并將這些信息體現在環境標準的制定過程中，同時鼓勵社會上環保協會積極參加這些活動，為以后環境政策的執行提供了運行保障。通過各方面的努力，加州的環境污染終于得到了有效的控制，也為以后的區域環境污染治理提供了參考。

二、英國:調整能源結構、綠色出行

英國是世界上最早進行工業革命的國家、也是空氣污染最先侵襲的國家之一。工業革命快速發展，煤炭資源消耗量激增，大量的顆粒物和有害氣體沒有經過處理就直接排到空氣中，倫敦城一年將近有90 天的時間沉浸在煙霧中，“霧都”的稱號也由此而來。1952年發生的舉世矚目的倫敦煙霧事件導致約4，000 人因呼吸道疾病等原因死亡，10 萬人致病。煙霧事件是以煤煙為主的空氣污染，其直接原因是以煤為主的能源大量消耗。事件發生后，英國政府終于下定決心來治理空氣污染。

(一)制定相關法律法規。世界上首部環境空氣污染防治法律《清潔空氣法》于1956年在英國出臺。該法案要求關閉倫敦市內所有的燃煤發電廠，同時在一些地方建立了無煙區，不允許使用任何產生煙霧的燃料。政府積極鼓勵重工業和發電廠進行搬遷改造，開展大氣污染的綜合治理，嚴格監督實施。同時大力實施冬季的集中供暖，取締了傳統的爐灶。經過了近二十年的努力，到了20世紀80年代初，倫敦的霧霾天氣下降到每年10 天左右。1995年英國政府要求各個城市必須進行環境空氣質量評價，對于那些不能達標的區域，政府劃定了特殊的管理區，要求在限定的時間內必須達標，同時要求政府制定環境空氣質量發展規劃，從頂層來控制空氣污染的發生。2007年英國政府在《環境空氣質量戰略》中對PM2.5 進行了硬性約束，要求2020年前控制在0.025mg/m3。同時英國政府還相繼出臺了《能源法》、《公共衛生法》等法案。這些法律法規的實施，以及相關配套政策的落實，為倫敦大氣污染治理提供了運行保障。

(二)調整能源結構。為了有效治理霧霾，英國政府大力推進能源結構的調整，改造傳統的爐灶，冬季進行統一的供暖。同時對煤炭進行洗選，降低煤炭的硫含量。對一些污染嚴重的區域禁止使用產生有毒有害氣體的燃料。加強產業結構調整，對一些重污染工業進行搬遷改造，推行清潔能源，從源頭上控制污染物的產生。

(三)機動車污染防治。20世紀50年代，由于機動車尾氣排放造成的洛杉磯煙霧事件，給全世界敲響了警鐘。但是1980年以后，汽車尾氣排放成為影響倫敦空氣質量的首要污染源。隨著汽車保有量的持續增加，為了有效遏制汽車尾氣的污染，英國政府在1993年要求新車必須安裝尾氣凈化裝置，控制氮氧化物的排放。通過提高停車費和高額的進城費用，減少進城的私家車輛。政府通過建設自行車專用車道、推動新能源汽車、改善公共交通環境等措施來滿足人們日常出行的需要。同時通過減免停車費用和汽車使用稅以及高額的返利，大力推動清潔汽車的使用，有效控制了機動車尾氣污染。

(四)綠化城市。城市綠化也是防治大氣污染的有效手段。倫敦市內及周邊都淹沒在森林和綠草之中，數據顯示倫敦城市外面有蔓延幾千平方公里的綠化長廊，面積超過城市的3 倍以上，市內的人均綠化面積高達24m2，形成了“人在綠中，城在林中”的格局。如今的倫敦，從以前的每年四分之一的霧霾天，下降到每年只有5 天左右，徹底摘掉了“霧都”的帽子。

三、日本:控制機動車、加強綠化

日本在20世紀中葉，發生了四日市環境空氣污染公害事件，由于大量排放石油冶煉和工業燃油產生的污染物，哮喘病患者激增，十幾人因此死亡，東京城內也是霧霾重重。為此，日本政府高度重視，采取了一系列措施，空氣質量取得了顯著成效。

(一)出臺相關法律。面對日趨加重的大氣污染現狀，政府相繼出臺了《大氣污染防治法》和《煙塵控制法》等法律法規，對相關內容進行了約束，保證了污染治理措施的有效實施。

(二)強化污染治理。政府要求重污染企業必須配備脫硫和脫硝設備，小型企業必須安裝電除塵設備，同時嚴格進行監督管理，保證正常運行。政府還要求日本汽車出廠時必須加裝尾氣凈化裝置，同時禁止柴油車和不符合要求的車輛進市，出租車全部采用天然氣作為燃料，徹底從源頭解決大氣污染物的排放。

(三)加強綠化。為了充分發揮樹木和草地對大氣污染物的凈化左右，東京政府規定新建大樓必須配備足夠量的綠地面積，并且樓頂也要求進行相應的綠化。綠化不僅重視面積，還強化多種樹，提倡綠化體積，真正讓東京城市建在了森林中。

四、國外大氣污染治理對我國的啟示

美英日等發達國家經過幾十年的大氣污染綜合治理，環境空氣質量顯著改善，特別是美國的成功案例，因為在區域、行政體制等方面有相似之處，對于我們更有參考的價值。綜合考慮美英日等國家的經驗，應從以下幾方面入手。

(一)完善法律法規。成功的治霾經驗告訴我們，完善的法律法規是成功的基礎，當前我國只是對《環境保護法》進行了修訂，但是《大氣污染防治法》還沒有進行修訂，不能更好地指導治污工作。同時地方政府也應當積極主動結合實際，出臺相關的法律法規。

(二)調整產業結構、加大污染治理力度。我國現在能源結構還是以煤炭為主導，應逐漸推行清潔能源政策，減少化石能源的使用量。逐漸實施煤改氣工程，同時積極利用太陽能、生物質能、地源熱泵等新能源技術，從源頭上控制污染物的產生。將調結構、控污染有機結合起來，強力推動產業轉型，從源頭減少污染物排放。對效益差、污染重的產業，有序地予以淘汰。同時積極開發經濟、有效的廢氣治理措施，嚴格監督企業的污染治理設備的運行。在推進結構調整、搬遷的同時，積極推進環保設施的升級改造，完成重點行業的除塵、脫硫、脫硝任務，真正實現達標排放。

(三)機動車污染防治。最近幾年各地機動車的增長速度急升，要嚴格控制機動車的尾氣排放，加裝尾氣凈化裝置，積極推進新能源和混合動力汽車，淘汰落后的車輛，大力發展公共交通系統，倡導綠色出行，減少機動車的使用。

(四)區域聯防聯控。針對區域性的大氣污染防治，美國的加州模式值得借鑒，要建立區域聯防聯控制度，從頂層設計，成立強有力的防控機構。針對京津冀周邊大氣污染情況嚴峻的形勢，2013年10月，由中央主導，北京、天津、河北、山西、內蒙古、山東6 省區市以及環保部等中央有關部委，共同成立了京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組，旨在建立重污染應急響應機制，形成環境監測預警體系，完善相關污染信息共享等工作。但是這種協調結構還是缺乏權威性，并且機構掛在北京市環保局，顯然不能很好地協調和周邊省市關系。協調機構還是處在會議主導型階段，2014年10月和2015年8月分別為亞太經合組織會議和中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利70 周年紀念活動召開了專門會議，還沒有真正形成協作的長效機制。要以京津冀協同發展為契機，更好地發揮協作小組的作用，為其他區域空氣污染聯防聯控提供借鑒。

成功的經驗告訴我們，大氣污染綜合治理是一項復雜的系統工程，要以法律法規制度為保障，產業結構調整為基礎、污染物控制技術為工具，機動車污染控制為抓手，區域聯防聯控為手段，多部門密切配合，只有這樣才能從根本上解決大氣環境污染問題。

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