我國土地資源管理體制中的問題與對策探索

□張大璐

改革開放以來，我國對土地資源管理體制不斷進行改革，但是土地資源管理仍然存在著比較嚴重的問題，比如說:農業用地與建設用地之間的矛盾，土地資源管理者與所有者之間的矛盾等，導致土地資源的整體質量不斷下降，糧食安全問題也面臨嚴重的問題，為了解決這些問題，促使社會、經濟以及環境三者和諧發展，需要建立適合我國國情的土地資源管理體制，從而實現土地資源的有效利用。

一、我國土地資源管理體制中存在的問題

(一)各個部門之間配合協調能力差。土地資源管理需要政府的各部門與單位之間進行合作才能完成，這些部門與單位既包含了技術業務部門，又包含了執法檢察部門，比如說房管部門、城建部門、規劃部門、稅務部門以及公安司法部門等，但是目前國有土地資源相關的部門之間沒有形成嚴格的管理合力，這就在很大程度上造成國有土地資源管理的權威性與有效性大大降低。主要表現為:有些部門更傾向于追求政績，利用權利之便，對土地管理的制度進行干擾，要求或者指示相關部門不按規章制度的流程來處理事務;而有的政府部門為了完成業績，私自授意自己管轄范圍內的土地管理部門進行違規收費;還有些地方政府，錯誤地認為土地管理部門歸省級部門管理，就棄之不顧，更不會大力支持土地管理工作。

(二)相關的政策與制度很難落實。受地方保護主義以及經濟利益的影響，土地資源管理的政策與制度很難落實，這也造成土地資源違法違規事件的監督與檢查失去了公平公正性，比如說:國家要求保護耕地，但是地方政府僅看到一時的眼前利益，不顧國家的政策法規進行違規圈地，這就造成中央與地方出現沖突;另外，為了加強土地資源管理以及共同責任制度，在進行建設用地的審批時，除了國土內部職能機構進行審批回遷外，社保部門等也要進行平行審批，但是在實際的操作中這樣的操作流程比較復雜，也使稅費項目增多，這就導致辦事效率比較低，得不到百姓與用地單位的認可，影響土部門在社會中的形象。近些年來，國有土地資源的違法情況時常發生，雖然上級部門不斷加大執法監督的力度，但是很難從根本上解決這些問題，究其根本原因，我國的法律法規雖然賦予土地檢查員對違法行為有制止的權利，但是沒有給予其強制執行的權利，這就造成土地檢查員不能及時對于國土資源違法行為采取強制手段。這就造成責停書與行政處罰決定書都已下達，土地資源的違法行為卻拒絕執行，而再申請司法機構強制執行又要經過較復雜的程序，周期相對較長，最終導致對土地資源違法行為的處罰擱淺。

(三)土地資源的供應政策很難得以保證順利實施。土地資源供應政策在執行中遇到很多的問題，造成保護耕地與建設用地之間產生了矛盾，主要表現為:一是土地市場中的土地資源存量多，導致城市土地資源的供求關系緊張，而土地資源如果被用于建筑用地，再恢復為農田就要耗費更多的人力物力;二是新建設用地的供給量過多，目前城建區不斷的擴大建設規模，造成郊區優質農業用地被大量占用，有些農田因為不能連成片而被廢棄荒蕪，嚴重中阻礙了城市郊區的農業發展;三是投機倒把現象嚴重，很多投機者以土地經營為幌子，私下進行土地買賣，其形式非常隱蔽，手段更是變化多端，最終的結果產生了十分嚴重的危害，比如:房產價格的飆升等;四是違法占地的現象較為嚴重，侵害了農民的利益，比如說:土地資源使用權被轉移，所得的收益分配比例不協調，開發商獲得超額利潤，地方政府也能獲得土地出讓金，而農民只能獲得較少的補償金，這也進一步拉大了城鄉的貧富差距。

(四)傳統的觀念沒有轉變。人們對于傳統的粗放型增長方式已經形成固有的觀念，很難從根本上轉變，這就直接導致很多問題的出現，比如:在農業用地與建設用地方面都出現了問題。從農業用地方面來說:農業用地的結構很不合理，導致土地利用率較低，甚至出現了土地資源浪費的情況。農民沒有生態意識，為了擴大農業用地的規模，大肆毀林開荒等對生態進行掠奪式的經營，導致了土地資源質量不斷下降，出現水土流失，土地鹽堿化沙漠化等情況，除此之外，大部分農民由于文化知識欠缺，在對農業用地的使用上僅是依靠傳統的種田經驗，農業用地的產值還有很大提升空間;從建設用地方面來說，城市的建設用地資源的利用結構也不太合理，比如說:建筑的長期閑置等問題的出現，造成城市土地資源的利用率比較低，而且在建筑項目上，受傳統觀念的影響，往往會為了追求高檔次、現代化等浪費大量的土地資源。

二、我國土地資源管理體制改革的對策

(一)建立完善的土地資源管理體制。各個部門之間配合協調能力差的主要原因是各部門之間的職責劃分并不明確，而中央與地方政府的管理職責與權限劃分的問題又直接關系著我國土地資源管理體制改革的關鍵，根據我國的國情，應該制定多級委托代理關系的管理體制，從而明確各級政府的職權范圍，可以根據各級政府所承擔的職責范圍，按照權責利相統一一致的原則，把土體資源管理委托到市、縣級政府，并明確政府各級相關部門的職權范圍。一是全國人大以及常委會將國土資源的代理權委托給國家行政機關，由國家行政機關的下屬機構對土地資資源進行綜合管理，全國人大以及常委會應提案并制定與之相關的法律法規，從而對國土資源管理工作進行引導與監督;二是國務院把大部分的土地資源權限委托給省級政府部門，保留一級代理的所有權、領導權以及監督權等，按照中央管理要求，并根據當地土地資源的特點與經濟情況，制定統一規劃與政策，指導和規范地方政府土地資源管理工作，實現土地資源的增值與保值;三是省級政府把部分的管理權限與職責委托給市、縣級政府，對于土地利用總規劃以及土地利用動態的檢測等具有整體與監督性的工作要保留在省級政府，從而確保省級范圍內土地資源的合理利用與規劃。

(二)構建完善的土地收益分配制度。第一，分稅制改革后，地方政府的財政收入減少，財政支出卻沒有相應減少，從而出現了財政困難，由于制度法規的不健全再加之利益的驅使，導致地方財政過度依賴于土地收益帶來的利潤，土地出讓等財政雖然在短期內解決了政府的財政問題，但是長遠來看卻是不利的，因此，要杜絕地方政府利用土地資源的斂財行為，就要從兩個方面做起:一是整頓土地流轉市場，在符合整體規劃的前提下，允許農民不經政府直接把土地使用權轉讓，地方政府出于國家利益考慮有優先購買的權利;二是地方財權與事權要對稱，地方政府擁有事權的同時適當擁有財權，允許地方政府針對當地的經濟特點開設一種地方稅或者是可以允許地方政府發放債券等，解決地方財政問題。第二，保障農民收入來源，土地是農民的主要收入來源，因此，要慎重對待土地補償問題，在征收農民土地時要嚴格按照市場的程序征收，并對征地過程進行公開，土地征收的價格也不能低于市場價格，建立征地補償專項款，避免拖欠補償款問題的出現。另外，保障失去土地農民的生活問題，為失去土地的農民提供再就業服務保障。第三，針對房價飆升的問題政府可以適當干預，抓緊籌備廉租住房與經濟適用房建設，并進入市場參與公平競爭，宣傳與公開房產的相關成本信息等，讓購房者有更深刻的認知。

三、結語

總之，我國土地資源管理體制改革除了要完善土地資源管理體制與土地收益分配制度外，還應該完善土地管理的法律體系，制定與《土地管理法》配套的相關法律，加強對土地市場的規范管理，并促使土地的管理權、監督權以及經營權進一步分離，完善地方政府對土地管理和利用的督察制度，完善內部監督與外部監督體系，維護具有土地使用權的弱勢群體的權利，實現土地資源合理開發與利用。

［1］張文昌.淺談當前國土資源管理中存在的體制和機制問題［J］.今日國土，2009

［2］唐清凌.淺議我國土地資源管理體制的改革［J］.法制與經濟，2009