《就業(yè)促進法》實施中的問題探討

□孫晉晉

2008年1月1日實施的《中華人民共和國就業(yè)促進法》填補了我國促進就業(yè)方面的法律空白。《就業(yè)促進法》對于促進就業(yè)問題，從政府政策支持、就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)、就業(yè)公平以及就業(yè)援助等方面都作了明確規(guī)定。這些規(guī)定體現(xiàn)了國家把擴大就業(yè)放在經(jīng)濟社會發(fā)展的突出位置，實施積極的就業(yè)政策，多渠道擴大就業(yè)，建立長效機制，積極促進經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的戰(zhàn)略方針。《就業(yè)促進法》連同《勞動法》和《勞動合同法》一起構(gòu)成了我國就業(yè)勞動市場的法律基礎(chǔ)。然而，《就業(yè)促進法》經(jīng)過多年的實施，并沒有實現(xiàn)民眾預(yù)期的明顯效果，一些條款的宣示性意義遠遠大于實踐性意義，實施細則不夠明確，缺乏實際的操作性。

一、法律條文中的概念界定和判定標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰

法律的最大特點在于它的概括性、規(guī)范性和明確性。所以，在立法過程中，對其內(nèi)容都必須有具體明確的規(guī)定，有標(biāo)準(zhǔn)有尺度，能給人們的行為提供規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和方向。然而《就業(yè)促進法》中對一些概念的界定并不清晰，導(dǎo)致在《就業(yè)促進法》在實施了多年后，依舊還有很多法律條文規(guī)定過的細則被違反卻始終不能禁止，如就業(yè)歧視?！毒蜆I(yè)促進法》中第三條規(guī)定“勞動者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利。勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視。有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利。”第二十六條規(guī)定“用人單位招用人員、職業(yè)中介機構(gòu)從事職業(yè)中介活動，應(yīng)當(dāng)向勞動者提供平等的就業(yè)機會和公平的就業(yè)條件，不得實施就業(yè)歧視?！比欢裁词恰熬蜆I(yè)歧視”，除了上述條款中涉及的幾個方面外，并沒有針對就業(yè)歧視的細節(jié)進行明確規(guī)定，也沒有具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，將近60%的應(yīng)聘者曾經(jīng)遇到過性別歧視、戶籍歧視和健康歧視等情況。尤其是在一些女性應(yīng)聘者應(yīng)聘的過程中，婚育狀況往往作為用人單位將其拒之門外的“正當(dāng)理由”。正是由于就業(yè)歧視的界定并不清晰，取證也非常困難，用人單位就會制造和利用各種各樣的“正當(dāng)選拔機制”篩選掉那些他們認為不適合的人選，把就業(yè)歧視變成正當(dāng)?shù)倪x拔條件。比如，有些用人單位為了躲避相關(guān)法條對于公平就業(yè)的規(guī)定，會讓所有應(yīng)聘者簽署自愿接受傳染病病原檢查的條款，若發(fā)現(xiàn)應(yīng)聘者是傳染病病原攜帶者，就會用別的理由拒絕接收應(yīng)聘者。由于“公平就業(yè)”不易取證，則使得本法的第三十條形同虛設(shè)。又如《就業(yè)促進法》中政策支持部分的許多條文都未明確規(guī)定法律主體的權(quán)利和義務(wù)，對大多數(shù)給予優(yōu)惠的政策都是片面的規(guī)定，并沒有細化和明確，所以無法從法律上保障這些優(yōu)惠政策能夠真正被落實。

二、法律條文中的法律責(zé)任與法律救濟不夠明確

《就業(yè)促進法》中對于法律責(zé)任的規(guī)定并不清晰。一方面，本法中涉及到的部分法律責(zé)任相對應(yīng)的責(zé)任行為比較模糊，難以確定。比如，第六十條規(guī)定“勞動行政部門應(yīng)當(dāng)對本法實施情況進行監(jiān)督檢查，建立舉報制度，受理對違反本法行為的舉報，并及時予以核實處理”雖然已經(jīng)說明了相關(guān)勞動保障部門的行政職責(zé)，但是表述并不夠明確。而第六十一條中對“濫用職權(quán)、玩忽職守”等行為也并未設(shè)立判斷的標(biāo)準(zhǔn)，使得本條款成為宣示性的條款，在一定程度上阻礙了司法操作性。另一方面很多行為方式并沒有相對應(yīng)的法律責(zé)任，比如反就業(yè)歧視的相關(guān)內(nèi)容，并未對就業(yè)歧視的法律責(zé)任作出明確規(guī)定。并且《就業(yè)促進法》的司法救濟程序規(guī)定還不完善。如第六十二條規(guī)定的“實施就業(yè)歧視的，勞動者可以向人民法院提起訴訟”，這樣的條款只是偏重于原則性的規(guī)定，怎樣提起訴訟，提起何種形式的訴訟，是民事訴訟還是行政訴訟等等情形都尚未提及?！毒蜆I(yè)促進法》沒有明確規(guī)定其適用范圍，如果根據(jù)《勞動法》的規(guī)定，國家機關(guān)招錄公務(wù)員的行為可以適用在《就業(yè)促進法》的范圍內(nèi)，當(dāng)錄用條件侵犯到就業(yè)公平時，應(yīng)聘者可以提起行政訴訟。然而我國《行政訴訟法》以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定里并沒有把國家公務(wù)員錄用工作過程中出現(xiàn)的歧視現(xiàn)象納入受理范圍。這樣一來，國家公務(wù)員錄用條件成為行政機構(gòu)的行政規(guī)章制度，就業(yè)平等權(quán)受到侵犯時就無法得到司法救濟了。倘若就業(yè)歧視現(xiàn)象是發(fā)生在一般企業(yè)或者事業(yè)單位，則應(yīng)聘者可以根據(jù)《就業(yè)促進法》第六十二條的規(guī)定，通過提起民事訴訟實現(xiàn)司法救濟。而現(xiàn)行的民事訴訟制度對于此類案件的接納和處理同樣不容樂觀。此外，責(zé)任條款是法律條文中必備的實體條款，必須明確到位。無論法律的條文具有怎樣的強制性，沒有責(zé)任條款對相關(guān)行為懲罰細則的明確，都會大大影響法律的可操作性，從而使法律也失去它的威嚴。比如，第六十六條“依照有關(guān)法律規(guī)定給予處罰”和第六十七條“依法給予處罰”，并沒有具體說明有關(guān)法律是指什么法律，依法依的是什么法，這樣不明確的條文會造成判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，或?qū)е略趯嵺`中的權(quán)力濫用。

三、法律條文本身的可實踐性不強

《就業(yè)促進法》雖然已經(jīng)實施多年，可它的可實踐性并不強。首先，對于長時間存在的一些社會關(guān)注度比較高的問題并沒有涉及。比如，行業(yè)之間的待遇差別問題，應(yīng)屆大學(xué)生到基層就業(yè)的政策支持問題，促進就業(yè)政策的財政支持問題等等。這些社會問題在法律上沒有得到體現(xiàn)，就使整部法律失去了實踐意義。同時，就業(yè)本身是個動態(tài)的過程，就業(yè)形勢根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展形勢的變化而變化。《就業(yè)促進法》制定的目的是要跟隨這個變化，充分調(diào)動就業(yè)促進制度中各個主體的積極性，盡可能的減少不當(dāng)因素，從而緩解就業(yè)壓力。而《就業(yè)促進法》卻很少提及市場的作用。在市場經(jīng)濟中，非法律因素既定的條件下，勞動力資源必須接受市場的調(diào)配，在遵守市場規(guī)律的前提下，才能發(fā)揮作用。所以，促進就業(yè)應(yīng)該與經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)良性的互動。一方面充分發(fā)揮就業(yè)促進體系中各個主體的功能，另一方面不違背市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律。比如，第十二條中規(guī)定“國家鼓勵發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)，扶持中小企業(yè)，多渠道、多方式增加就業(yè)崗位。”這僅僅是從促進就業(yè)的方面來表述的，當(dāng)它與國家“鼓勵發(fā)展高科產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策”相違背時，就需要地方性法規(guī)和相關(guān)司法解釋的有力補充。比如像第十七條那樣，給予足夠的優(yōu)惠政策等。

《就業(yè)促進法》的立法目的是為了在保證公正、公平的就業(yè)權(quán)利下促進就業(yè)，推動市場經(jīng)濟和擴大就業(yè)的共同發(fā)展，最終實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。《就業(yè)促進法》在實施中不可避免會出現(xiàn)法律概念不清晰、法律責(zé)任不到位，法律救濟程序不明確等現(xiàn)象?！毒蜆I(yè)促進法》是用法律的形式來規(guī)范與就業(yè)相關(guān)的行為，使市場經(jīng)濟在正常秩序下能夠發(fā)揮促進就業(yè)的作用。從法律條文的內(nèi)容上來看，本法是就業(yè)政策法律化的產(chǎn)物，卻沒有很好地利用相關(guān)政策來支持法律條文的內(nèi)容，使得它在施行中出現(xiàn)了很多障礙，不能充分發(fā)揮它的作用。盡管《就業(yè)促進法》的“宣示性”遠遠大于它的“實踐性”，但在具體使用的過程中，還是可以通過司法解釋、地方性法規(guī)以及相關(guān)部門的規(guī)章制度等等來逐步縮小差距，從而使該法的實用性大大加強，達到良好的效果。

［1］李雄.論平等就業(yè)權(quán)的界定［J］.河北法學(xué)，2008，6

［2］尹良平.《就業(yè)促進法》若干問題的評析［J］.法治與社會，2015，2

［3］李靜.《就業(yè)促進法》中平等就業(yè)權(quán)司法救濟條款的缺陷與完善［J］.現(xiàn)代財經(jīng)，2008，2