關于土地用途管制的比較研究及借鑒意義

張雪雪

關于土地用途管制的比較研究及借鑒意義

張雪雪

隨著中國社會不斷發展進步和城市化進程的加快，我國越來越多地面對城市面積不斷擴張、農用地被征用、土地資源緊張、環境污染加重等一系列社會和環境問題，土地用途管制制度的重要性也日益顯現出來。結合西方國家的土地用途管制制度，通過比較性研究，分析我國土地用途管制制度的現狀、必要性、存在的問題以及國外土地用途管制的特點，概括出二者的區別之處，從而提出對我國土地用途管制制度進一步完善的合理性建議。

土地用途管制制度;土地管理法;土地總體規劃;借鑒意義

一、土地用途管制制度在我國的確立

土地用途管制早已不是新鮮事物，在西方一些發達國家存在已久，比如德國、美國、加拿大、日本、澳大利亞等一些發達的國家。土地用途管制制度在日本、美國、加拿大等國被稱為“土地使用分區管制制度”，在英國叫作“土地規劃許可制度”，在法國和韓國等被稱為“建設開發許可制”。雖然在各個國家和地區的名稱不同，但是該制度的內容和方法大同小異。［1］我國是在20世紀90年代末才開始采用土地用途管制制度的，在此之前一直是采用分級限額審批制度。1998年，《土地管理法》經過第九屆全國人民代表大會第四次會議修訂后，在總則部分明確寫入了土地用途管制制度，由此凸顯了制度的重要性。到目前為止，該制度在我國經歷了不到20年短暫的時間，尚處于不完善的起步發展階段。我國現行《土地管理法》第四條規定:“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。”同時該條也是對我國土地用途管制制度的綱領性規定。自此，土地用途管制制度在我國正式確立。新《土地管理法》所稱的土地用途管制，是指國家為保證土地資源的合理利用以及經濟、社會的發展和環境的協調，通過編制土地利用總體規劃，劃定土地用途區域，確定土地使用限制條件，使土地的所有者、使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地。［2］

二、土地用途管制在我國的制度現狀和存在必要性

(一)制度實施現狀

我國土地用途管制制度主要由土地利用規劃、土地利用計劃和土地用途變更管制組成。土地利用規劃主要是以土地利用總體規劃確定土地用途分區，作為土地用途管制的基礎;土地利用計劃對近期或年度土地利用活動進行具體的部署和安排，是土地利用總體規劃的具體落實，也是建設用地審批的直接依據;土地用途變更管制是目前我國土地用途管制的核心。［3］我國的土地用途管制制度畢竟起步晚，相關法律體系尚未形成，因此很多規定都是綱領性的，在實踐中缺乏強制執行力。根據我國目前土地方面的法律規定來看，不僅對于土地用途管制制度本身只是框架性的，同時也缺乏具體操作執行的依據和量化的標準。這也是這一政策效率低下的主要原因。再加上在具體實施該制度時，中央和地方也沒有具體的職權劃分，權力界限模糊，這實質上給予了地方政府過多的自由裁量權，而地方政府在經濟利益和政治利益的驅使下，往往以公共利益為由違法、違規征收農村土地進行城市化建設，導致出現嚴重的土地用途管制政策失靈現象。

(二)土地用途管制制度實施的必要性

與國外一些發達國家和地區相比，土地用途管制制度在我國的產生有著極其相似的社會背景。當原有的制度已經不能解決新的社會矛盾所帶來的問題的情況下，就意味著，必將會有新的制度出現來調整和改變當下的局面。具體來講主要是城市化建設導致大量占用農村土地，致使耕地面積銳減，土地市場混亂、社會矛盾層出不窮，生態環境也隨之惡化，由此便催生了新制度的誕生。因此，土地用途管制制度在各個國家都有一個共同的、普遍的價值追求:依據可持續發展的戰略方針，嚴格限制農用地轉為建設用地，落實耕地總量動態平衡的目標，實現土地利用方式由粗放型向集約型轉變，促進區域社會經濟的持續發展和土地的持續利用，達到社會、經濟、生態綜合效益的最優化。［4］

但是，由于中國與美國、加拿大、澳大利亞、日本等國家所處的社會發展階段明顯不同，也使得同樣是土地用途管制制度，在操作運行過程中卻呈現出諸多不同的特點。但是無論是在人少地多的美國、加拿大這樣的國家，還是在人多地少的日本及我國臺灣地區，都普遍實行嚴格而又規定詳細的土地用途管制制度。我國明顯屬于人多地少的國家，隨著城市化建設，農用地不斷被侵占導致土地市場混亂、生態環境急劇惡化等社會經濟和環境問題日益凸顯。據統計，按照目前的人口增長速度，到2030年人口將突破16億，屆時中國的土地將如何面對如此龐大的人口壓力，這是我國不久將要面臨的重大而且嚴峻的挑戰，因而土地用途管制的重要性亟須得到重視。也有一些樂觀派學者指出，城市化建設完全不會導致我國耕地面積減少，筆者認為這種說法是極其缺乏客觀依據的。盡管在世界上存在這種城市化建設并未導致耕地面積減少的情形，但是這種情形似乎也只能出現在諸如日本這種國土面積極其狹小的國家。對于我國遼闊的國土面積而言，在城市化建設過程中和城市不斷恣意擴張的同時，適時地將農村土地實現有效合理的轉化和配置，讓二者之間同步銜接得當是極其浩大而艱巨的工程。我們固然不能將理想狀態看作是必然結果，否則就是空談。這其中也就必然需要土地用途管制制度來發揮其應有控制、調節和平衡的制度工具的作用。

三、國外或地區土地用途管制制度的特點

(一)法律規范體系完整可操作性強

日本、美國、加拿大等發達國家實施土地用途管制制度的歷史一般都比較長，因此相對而言都具備了完善的法律與制度框架和具體可行的操作辦法，而且都實施嚴格。以日本為例，它是一個典型的人多地少的國家，面對嚴峻的國家建設形勢，日本的土地用途管制制度更關乎國家存亡。20世紀，日本就制定了有關土地管理和利用方面的法律規章，具體包括了農地管制制度、城市土地利用規劃制度、林地保護制度、空閑土地的管制等。可以看出對于不同的土地利用類型(包括農地、城市土地、林地甚至空閑地)都有專門的法律與之相對進行規制。不同制度之間既相互補充又相互配合，共同發揮土地管制的制度功能。

(二)分別設定分區管制的限制標準和要求

日本還曾經強制村莊合并與土地復墾，而并不是簡單地平面擴張城市建設，即使在城市化高速發展階段耕地數量也沒有大幅度變化，與城鎮化之前基本保持不變，這是很驚人的建設發展成果。澳大利亞的每個州也都有各自的土地利用規劃，針對每種土地利用類型如農地、林地、住宅用地、工業用地、道路建設等都有具體的規劃。而且這種規劃一經生效即具有法律權威，一旦違規就會受到法律的懲罰。與日本、澳大利亞類似，美國、加拿大等國家的制度中也都劃分了各種具體的分區管制，并針對每個分區設定了不同的限制標準和要求，有利于將國家的政策法律真正實施到位，不至于出現理想和現實之間的偏差。而實踐也證明了愈是詳盡的操作辦法，更容易實現良好的政治與社會效果。

(三)違法的懲罰措施嚴厲

另外一個重要的特點是，對于違反法律、法規而一意孤行的行為，法律又規定了嚴格的懲罰性措施，這種懲罰性措施對于提高法律和政策的權威具有很強的威懾力，否則設計再好的制度也猶如一紙空文。其中有民事上的拆除建筑物、恢復原狀和必要的行政處罰，也有適當的刑罰處罰規定。

(四)公民對規劃制定的參與程度高

西方國家的城市土地規劃一般都具備這樣一個特點，在城市規劃的制定過程中，重視規劃制定的透明度和公眾參與度，以此來提高規劃的公眾認可度和執行的高效性。事實也再次證明了，這種做法極受公民肯定和支持。

四、我國的土地用途管制與發達國家之間的區別

(一)社會發展階段不同

目前西方發達國家多處于城市化進程的末期或城市建設的后現代化階段，使得土地用途管制制度設計的宗旨會呈現出極大的階段性特點。發達國家的城市化建設已形成基本的模式，更加偏向于控制城市發展規模，因此往往通過建筑許可的總量控制來限制建設用地的開發。相反，我國恰恰處于城市化建設飛速發展的時期，抑制城市規模的擴大不是制度設計的初衷，而是期望在這種制度模式下使城市的發展速度控制在理性范圍之內，避免帶來一系列盲目建設的不良后果，同時協調好城市化與農業發展之間的關系，實現社會發展總體的有效平衡和穩定。

(二)我國配套法律制度體系明顯不成熟

西方國家一般都圍繞土地用途管制制度設計了一系列的配套制度或操作辦法，例如，美國通過“分期分區發展”來防止不成熟的土地開發行為，通過稅收減免、獎勵的優惠政策實現對農業的鼓勵發展。還有一些國家和地區通過立法的方式，確定土地用途管制的同時，規定了具體的實施細則。如日本政府于1919年頒布了《城市規劃法》和《市街地建筑物法》，從而確定了日本的土地用途管制制度。其后，日本政府又于1952年頒布了《農地法》，1969年頒布了《新城市規劃法》，1970年頒布了《建筑標準法》，對土地用途管制制度做了更為詳細的規定。［5］我國臺灣地區也是如此，在1974年的《都市計劃法中》，將都市土地使用分區管制劃分為特別使用分區管制、重疊分區管制、密度分區管制等等。與這些國家和地區相比，我國的土地用途管制法律制度配套體系還不成熟，并且缺乏嚴厲的法律懲罰措施和監督的規定，社會公眾不能有效參與其中等等。

五、國外經驗對我國土地用途管制制度的借鑒意義

土地用途管制制度為西方國家所首創，尤其通過前文的比較研究，對比制度之間的差異，可見我國在實行該制度的過程中還有很大的進步空間，尚有許多值得學習和借鑒的地方。

第一，土地用途管制首先必須有一套可供遵循的法律、法規。土地用途管制是規定在《土地管理法》中的，除了可以在《憲法》中找到有關公共利益的依據以外，《土地規劃法》也是土地管制的重要依托，這就彰顯了《土地規劃法》的重要地位和價值。因此既要嚴格執行法律，又不能超出規劃的范圍附加不必要的土地管制。與此同時，對法律規范的制定程序也提出了更高的要求，其必須集思廣益，提高公眾參與度，以此獲得更廣泛的群眾基礎和群眾支持。這樣做的目的也符合我國民主化建設的要求，拓寬了公民表達訴求的機會，有利于保障公民的基本權利的行使，同時也是一股不可缺少的監督力量。另外，還要增加對違反土地用途管制行為的處罰規定，我國目前的法律中缺乏對違反用途管制的有效處罰措施，行政性質的處罰力度極小遠遠達不到懲罰的目的。因此下一步處罰入刑勢在必行，在配合現有的處罰方式的基礎上，可以提高法律的威懾力，提高法律、政策的執行效力。

第二，用地規劃全覆蓋。從全國到各省、市、縣、鄉鎮，制定不同級別、層次的土地規劃，這種土地規劃不僅僅是綜合性的涵蓋所有土地利用類型，更重要的是也不能忽視對于像未利用的空閑地、利用效率低的土地類型的保護和利用的規劃。因為往往這種類型的土地資源對于生態環境的改善具有不容小覷的價值和功能。上一級對下級的規劃方案具有宏觀政策指導作用，而下級的土地規劃是對上級規劃的細化和可操作性規定。這樣既遵循了全國性的宏觀規劃又能充分發揮和利用地方的積極性，同時上下級之間能實現信息的有效溝通，使法律、政策執行具備充分的靈活性和適應性。

第三，任何法律、制度的實施都離不開監督。一如前文中提到的在土地規劃的制定中應該要擴大公眾的參與度，同樣的，也應該要利用公眾來進行民主監督。因為只有在了解土地規劃內容的基礎上，才能更好地行使好監督的權利。二者之間具有緊密的、相互依存的關系，其中任何一項單獨實施都將失去制度設計存在的意義。目前，我國的民事訴訟法中也已經有了關于公益訴訟內容的相關規定，無論是公益訴訟的范圍還是提起訴訟的主體，法律也都有很嚴格的規定。在此，筆者也建議可以把對違反相關土地規劃法律、法規的行為也納入到該制度中去，同時將提起訴訟的主體也擴大到自然人，這樣就為公眾民主監督提供了真實有效的司法救濟途徑。

第四，在借鑒西方土地用途管制的基礎上，還應結合我國的實際，在嚴格執行法律的同時，對一些影響我國社會可持續發展的政策規定，在符合總體土地利用規劃的基礎上予以調整，以適應我國城市化建設、社會主義新農村建設的未來長遠發展目標。這也是十八屆四中全會的題中應有之義，即實現立法和改革政策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展的需要。在維護法律權威和穩定性的同時，更要避免呆板、僵化的弊病，否則極有可能成為對方前進道路上的障礙和絆腳石。盡量實現法律和政策的良性互動，在實踐中充分發揮作用，緩解我國愈演愈烈的土地資源緊張、環境急劇惡化的局面，共同成為中國發展、進步的左膀右臂。

［1］郭光磊.土地用途管制探析［J］.北京規劃建設，2014(1):112-116.

［2］張馨元.土地用途管制［J］.法制與社會，2009.3(上):134-135.

［3］杜巖.我國土地用途管制法制研究［D］.中國海洋大學，2008.

［4］轉引自:王文剛，龐笑笑，宋玉祥.土地用途管制的外部性、內部性問題及制度改進探討［J］.軟科學，2012(11):33-42.

［5］陳利根.國外(地區)土地用途管制特點及對我國的啟示［J］.現代經濟探討，2002(3):67-70.

責任編輯:魏明程

DF413

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167-6531(2015)12-0018-03

張雪雪/山東大學法學院在讀碩士(山東濟南250100)。