大數據時代財政績效的評價信息化與第四方評價模式構建

鄧亞當 史傳林

（1.中共廣東省委黨校，廣州 510053；2.華南農業大學，廣州 510642）

財政績效評價是公共財政管理的重要途徑，財政績效評價的結果不僅是政府認識自身財政資金運用能力的重要參數，更是評價政府對社會、納稅人的責任態度以及社會、納稅人對政府持續信任的重要依據。因此，加強與改善財政績效評價工作顯得尤為重要。隨著大數據時代的到來，管理信息化進入新的發展階段，利用大數據技術，提高管理的效率已成為趨勢。大數據時代，如何運用信息化技術改善財政績效評價，提高信度、效度和效率，以促進財政資金合理有效地使用是當今政府財政管理的重要課題。當前學界對政府如何通過信息化手段實現高效度和高信度的財政績效評價的研究尚遠遠不足。因此，本文將探討信息化對我國財政績效評價產生的影響，以及大數據時代我國政府通過信息化手段可實現什么樣的具有更高效度和更高信度的財政績效評價模式。

一、我國財政績效評價信息化的發展歷程及現狀分析

根據最新公布的《2006-2020國家信息化發展戰略》，信息化是充分利用信息技術，開發利用信息資源，促進信息交流和知識共享，提高經濟增長質量，推動經濟社會發展轉型的歷史進程。由此可界定財政績效評價信息化是在信息技術的支撐下，在財政運行的過程中運用信息技術進行財政活動，以促進財政信息的交流與共享，然后通過利用財政活動中產生的財政信息和數據進行財政績效評價以提高財政管理效率和效能、促進社會發展的過程。

我國財政績效評價是隨著政府財政管理制度的不斷完善和政府管理理念的不斷轉變逐漸得到政府重視的，從開始探索到現在僅有十余年的時間，我們將政府財政績效評價這十余年的發展歷程分為兩個階段：研究階段和實施階段，其中實施階段又分為純手工操作階段和信息化探索階段。如表1所示。

可以看出，我國財政績效評價是從2000年財政部成立財政績效評價課題組開始的，而從2000年到2003年期間，主要是研究如何開展我國財政績效評價工作，還沒有真正實施。因此，我們將這一階段歸為政府財政績效評價研究階段。值得一提的是，這一階段雖然還沒有進行財政績效評價工作，但是在財政管理方面我國已經著手規劃建立“政府財政管理信息系統”，這為信息化奠定了基礎。2004年，財政部組織部分中央部門開展預算支出績效評價試點工作，開啟了我國財政績效評價的實施工作。目前，我國財政績效評價已經從中央部門試點到地方試點，逐步實現了全國各級政府及部門的財政績效評價。從2004年開始至今，我國一直在探討實施財政績效評價，因此，我們將這一階段歸為財政績效評價實施階段。我國政府財政績效評價還處于初步探索實施階段，尤其是在信息化建設方面，目前還沒有一份正式文件對財政績效評價信息化給予定位和指導，缺乏頂層設計。雖然目前缺乏制度安排，但在實施過程中，一些意識到信息化重要性的地方政府部門已經開始探索。如，2008年廣東省佛山市南海區建立了以績效預算、支出評價為核心，以標準定制、項目管理、專家考核為輔助的財政績效評價系統。該系統實現了事前績效預算和事后支出評價，并最終形成績效預算評價報告和項目支出評價報告自動流入預算編制系統，作為年度預算批復的重要依據，而項目支出評價報告既反映了項目支出的合理性和有效性，也為下年度的績效預算工作提供有力的參考，整個過程形成一個閉環，有效地推動政府財政績效評價的改革，大大提高了政府財政資金運行效率和績效。該系統將適應當前國情的財政績效評價模式固化到信息化系統中，有效降低財政績效評價改革的成本和風險，實現了領導、專家異地協同辦公，專家遠程評價過程可以即時準確得知，有力地監控了實施過程。另外，在財政績效評價系統中相同的數據只需錄入一次，而且數據還可以即時共享，節省了文件傳遞的時間。如果指標有變動，只要在系統中修改就可以直接反映，減少了錯報和漏報的現象。這表明我國財政績效評價已從純手工操作階段進入信息化探索階段。因此我們將財政績效評價的實施階段又分為純手工操作階段和信息化探索階段。目前，北京、上海、廣東等地都正在進行財政績效評價系統的建設探索，各地政府的積極探索將有力地推進我國財政績效評價信息化的進程。

表1 我國財政績效評價信息化的發展歷程

從評價模式上看，我國政府財政績效評價主要經歷了兩種模式：一是自財政績效評價工作實施以來一直使用的模式，即政府財政部門系統內的上級對下級的財政績效評價模式。這種模式主要是通過下級上交的紙質版資料和現場調查等方式評估下級政府的財政績效，由于系統內部人員對財政使用狀況了解更深刻，信息更容易獲取，所以執行效率高，權威性強，易落實，但是存在主觀性強、消極防御、封閉神秘等問題。二是第三方組織的財政績效評價模式，這種模式是2010年廣東省實施政府財政支出績效引入第三方評價改革試點后開啟的，由政府委托第三方專業評估機構對政府財政資金的使用狀況進行客觀評估，其評估信息的獲取主要由被評估對象提供，或者通過現場評估獲得。這種評估模式屬于一種獨立評價，專業性強，不易受干擾，但是存在信息獲取難、落實運用難等問題。目前，以上兩種財政績效評價模式的信息化程度都不高，第一種模式信息化的管理方式主要局限于以郵件等網絡方式傳遞相關文件或者在網站上公開相關信息，第二種模式信息化的管理方式主要體現在第三方專業組織與政府間的文件交流、專家之間以及專家與組織機構間的信息溝通方式會以網絡形式傳遞。

當前，我國財政績效評價存在以下不足：

第一，總體上還處于手工操作階段，總體上信息化程度還很低，更不用說利用大數據技術進行預測管理等。手工操作方法存在以下問題：一是評估效率低下。由于采用人工操作的方法，評估指標的數據采集、處理、分析均需要大量的人力物力，人工操作過程工作人員之間、評估者與被評估者之間需要溝通協調的事情十分繁雜，致使評價效率低下，歷時長；二是數據采集難。績效管理是以定量為主的管理方法，其根基是大量真實可信的數據，而由人工操作的事后采集的數據容易出差錯，往往難以保證數據的真實性和可靠性；三是評估經驗難以持續使用。由于大多數政府績效評估辦公室（小組）屬臨時機構，工作人員屬臨時人員，因此造成人員不穩定，嚴重制約工作全面、持續的推進，制約好的評估經驗持續使用。四是缺乏透明性，中央難以對各地方政府財政進行實時監督，各級政府或部門領導也難以及時了解當地或本部門財政資金使用狀況和財政績效詳情，容易滋生虛報瞞報現象。

第二，缺乏頂層設計，信息孤島問題嚴重。我國各地政府部門分開行動，各自建設自己的財政績效評價信息系統，建構不統一，分布呈零星狀。由于沒有形成全國統一的信息系統，政府間或政府部門間系統建設各自封閉，使信息難以在政府間或部門間實時共享，也使公眾無法即時了解財政績效的相關信息。

第三，公眾無法通過財政績效評價信息系統直接參與財政績效評價。作為納稅人，公眾本應有權了解財政資金的使用狀況，也有權對財政績效進行直接評價。在原有的財政績效評估模式下，由于技術、成本的局限性公眾沒有自主參與績效評價的途徑，只能在政府或者專業第三方的組織下，根據組織方提供的有限的信息或者自己所了解的局部信息進行評估，但當前一些地方政府已建立的本可實現公眾直接參與績效評價的財政績效評價信息系統也沒有突破原有的模式實現公眾的直接參與。我們調查發現，現有的財政績效評價信息系統都還沒有對普通公眾開放，在網絡上能查詢到的信息系統均有賬號登陸通道但都沒有賬號注冊通道，也就是只有特定的有賬號的人才能進入系統，沒有賬號的公眾根本無法了解系統的內容及其操作狀況。因此，目前這些系統的建立與使用都還沒突破原有的財政績效評價模式建立公眾直接參與績效評價的渠道。這使得財政績效信息系統的建立依然缺乏透明度，難以讓人信服，其建立的意義和價值也因此大打折扣。

第四，對財政管理過程及財政績效評價過程所產生的數據應用不夠充分。大數據時代，講究數據的充分分析利用，包括數據的二次利用，但是目前我國各級政府均沒有對管理中產生和收集到的數據給予足夠重視和充分使用，缺乏大數據管理思維。

綜上所述，當前我國的財政績效評價總體上還處于手工操作階段，信息化程度還比較低，實現信息化的例子還極少，且已初步實現信息化的政府在利用現代信息技術實現更有效的財政績效評價方面還存在很多不足。

二、大數據時代的管理信息化變革及其對財政績效評價的影響

（一）大數據時代管理信息化變革

大數據時代就是人們能夠大規模生產、收集、儲存、分析和應用大數據的時代，是人們重視對大數據的擁有權和使用權，重視對大數據潛在價值的挖掘，重視利用大數據思維進行商業管理和社會管理的時代，是管理信息化進一步發展變革的時代。大數據時代就是后信息時代，它使信息化深入到人類生活的方方面面，影響著人類社會管理方式的新一代變革。大數據時代管理信息化的變革將體現在以下幾方面：

首先，一切組織都將建立信息化的管理方式。大數據時代，人們不僅重視辦事效率，重視數據的來源與擁有，更重視對數據的即時記錄以便第一時間掌握和挖掘數據價值，掌握組織發展的先機。因此，大數據時代，一切組織都將建立或至少在組織重視的領域建立信息化的管理方式，以形成信息管理數據庫，供日后分析組織運作狀況、預測組織發展方向使用；

其次，無論是政府還是企業都將將數據管理定位為組織內部最重要的管理內容之一。數據潛藏這大量的信息，因此數據就是價值。大數據的價值已經越來越被人們發覺和重視，21世紀，誰掌握了大數據誰就能先人一步獲得商業或政治信息，誰就能在競爭中取勝。因此，數據將會成為每一個組織或部門最重要的資源，保護數據安全以及開發數據價值將會成為組織內部最重要的管理工作之一；

再次，政府或社會組織都將充分利用大數據實現預測管理。這是大數據時代的顯要特征。大數據的核心價值在于其預測性，數據分析師能根據大量的個人（或者組織）行為數據分析預測其行為趨勢，如果數據主體被預測到其行為趨勢可能會有危害到他人或組織，那么就可以采取預防措施，遏制其行為的發生可能會帶來的影響。反之，如果數據分析顯示數據主體對組織的發展起著積極的促進作用，那么組織就可以有針對性地加強數據主體積極的行為模式。同理，其他類型的數據如商業數據、組織運行的數據等等都能成為分析的數據對象，并根據分析結果不斷精化組織管理，正確定位組織發展的方向。

（二）大數據時代的管理信息化將對財政績效評價產生的影響

1.在管理方式上將不再是事后采集數據再人工錄入系統進行半手工式的績效評價，而是通過建立財政績效評價信息系統，讓財政活動從運行周期的開始到結束都在信息系統上進行，然后通過匯集該系統對財政活動過程記錄的數據作為財政績效評價的原始大數據，通過直接統計分析原始大數據實現更加客觀、精確的績效評價。

2.績效評價主體將更加多元和全面。信息技術的成熟使得在財政績效評價信息系統上設置公眾用戶，供公眾進入系統查看財政資金使用狀況并進行評價成為可能。這樣，就不僅只有上級部門、專業第三方機構或者專家學者可以對政府績效進行評價，普通公眾也可以通過網上政府績效管理系統了解財政資金的使用狀況并給出自己的評價，且公眾的評價應該納入財政績效的考核體系。

3.財政績效評價過程將會更加高效率進行。這是由于對財政績效評價系統的利用使得績效管理過程少了人工收集數據以及協調組織評估人員進行評估的低效率的過程，使得財政績效評估更加高效的進行。

4.在財政績效評價結果將得到公眾更多的信服。這除了是因為財政績效評價系統的使用使評價變得公開透明，還因為評價依據的是政府財政活動的所有信息以及所有用戶評價結果匯集的大數據，這些原始的大數據更能真實、客觀、準確的反映政府的財政績效狀況。

三、第四方評價：大數據時代財政績效評價新模式的構建

在大數據時代之前，由于信息網絡技術、云計算技術不夠成熟，信息儲存成本比較高、數據分析功能不夠強大等，使得信息系統的功能難以支撐大量的用戶數據。因此，各類系統用戶的人數基本上都是有限制的，用戶規模比較小，這也就使得通過網絡系統讓公眾自主地直接地參加績效評價難以實現，公眾參與評價只能通過政府或者專業機構的組織參與，導致作為消費者的大多數公眾沒法根據自己的體驗做出有效的評價。但是在大數據時代，隨著信息技術的成熟，建立網絡系統基本上不再受困于這些難題，用戶人數基本不受到限制，對海量數據的分析也成為可行，如淘寶網系統截至2010年12月31日，用戶人戶達3.7億人，每天的網上交易數據都是海量的，但是依然能夠順暢地進行大量的交易活動。商業界的實踐表明，網絡系統的創建和使用基本上不再受信息技術的不成熟限制。因此，財政績效評價系統的建設在技術上可以實現多用戶的參與，即可以增加公眾用戶，讓公眾可以進入系統查看財政活動信息、財政資金使用狀況，并根據自己的判斷對相關資金使用的績效進行評價，實現公眾直接評價政府財政績效的模式。

我們將這種公眾直接評價政府財政績效的模式稱為“第四方評價”，區別于專業組織的“第三方評價”與由政府或專業第三方機構組織的公眾參與評價?！暗谒姆皆u價”模式的主要特點是公眾自主或自愿參與評價。公眾作為納稅人同時作為政府產品的消費者，由公眾直接評價政府的表現符合社會常理。公眾直接參與評價是在公眾接受政府服務后掌握一定的信息且有心自主對政府做出評價的前提下進行的，因此，公眾直接參與評價能有效降低被成為評價主體的應付心理，能根據自己所掌握的信息與知識做出更加真實的評價。另外，公眾直接參與政府財政績效評價能為財政績效評價提供大量的數據，能大幅度提高政府財政績效評價的信度和效度。

顯然，由于“第四方評價”的主體是社會公眾，具有非專業性的特點，單純由公眾評價政府財政績效缺乏科學性。因此，“第四方評價”必然要結合“第三方評價”、“第二方評價”以及“第一方評價”才能更客觀全面的反映政府財政績效。對于如何實現“第四方評價”，我們構建了一種全國性的政府財政績效評價信息系統，這個全國性的財政績效評價系統能將“第一方評價”到“第四方評價”結合起來，此外，在這個大系統下，按照政府層級分出各級政府子系統，公眾能夠在登錄這個系統后找到任何一個他想評價的政府部門進行深入了解并作出評價。這種全國性的財政績效評價信息系統也能有效解決信息孤島問題以及績效管理零星分散、各政府建立的系統難以搜索到等問題。財政績效評價涉及到中央與地方不同層級的政府，涉及到各類特點不相同的政府部門，也涉及到評價標準不同的不同項目，可見財政績效評價本身是一項復雜的工程，是一個縱橫交錯的網絡式管理?？紤]到這些復雜因素，我們對于這個全國性的財政績效評價信息系統，我們做出如下構想（見圖1）：

首先，在用戶上分為三大類，分別為政府部門工作人員、第三方專業組織和專家庫人員、以及社會公眾三大類，不同類型的用戶在系統上具有不同的任務或者權限。（1）政府部門工作人員根據不同評估項目可分為資金使用者（即被監督考核的對象）和監督評估者（資金使用者之外的政府工作人員），財政資金使用者必須從資金的預算申請到結算審核，即包括資金的預算申請、資金使用明細說明、發票的上交、提請結算和驗收等資金使用周期內的所有程序都要在信息系統上進行，通過系統完成，以在系統上形成原始數據記錄。政府部門中的監督評估者（只要不是某項資金的使用者都屬于某項資金的監督評估者）可根據信息系統上記錄的以及相關部門公布的信息對該項資金的使用進行監督和評估；（2）第三方專業組織和專家庫人員主要擔任的是政府委托評估的角色，其評估工作是一種任務，而且必須基于專業的視角進行評估。第三方專業組織及專家的評估結果是考核政府財政績效的重要參考，因此，為了使評估結果更精確客觀更具說服力，第三方專業組織可以根據評估需要，向政府索取更加詳細和周全的評估數據，這使得第三方專業評估區別于其他公眾的自愿自主評估；（3）社會公眾是根據自愿原則，自主注冊成為財政績效評價信息系統的用戶，可以查看系統中公布的所有財政活動信息，并可以在查看后對該項資金的使用績效進行評價，公眾評估結果也是政府財政績效評價不可或缺的部分，但是由于公眾評估畢竟不屬于專業評估，其評估結果在綜合所有評估結果的統計中所占的權重相對應的也會比第三方專業組織評估的結果所占的比重要小。當然，公眾若覺得政府公布的信息不夠齊全，也可以要求政府在系統上公布更多的內容。為了預防評估過程中滋生腐敗，保證評估的客觀公正，保證評估者不胡亂評估，同時保證評估者本人必須是中國公民，所有評估者（用戶）都要用身份證號進行實名注冊，但在顯示其評估結果時對其真實身份進行匿名處理，以保護評估者的個人信息安全。

其次，在系統功能方面主要分為四大模塊：（1）財政活動模塊，這一模塊只有政府工作人員才有權限進行，主要是供政府工作人員在使用財政資金的過程中各種程序的辦理，比如資金使用的申報、審核、結算資料的上傳以及相關信息或文件的錄入等。在這一模塊中，不同層級政府、不同部門只具有在自己職權范圍內的操作權限；（2）信息公開模塊，這一模塊主要是供系統用戶查看監督，其信息源來自財政活動模塊。信息公開按不同政府及其部門進行公開，公開項目包含財政收入明細和財政支出明細兩大部分，財政支出明細除了一般性的三公消費明細、轉移支付明細、公務員工資福利支出明細和政府采購支出明細外，還要公布專項資金的使用明細，另外也應相對應的公布每一項資金的相關文件；（3）財政績效評價模塊，這一模塊主要是供系統用戶即政府工作人員、第三方組織及專家庫人員和其他公眾在看完系統中某項財政資金的使用狀況后進行評價用。不同政府不同資金項目都有一個編號，評估者可以在某項目對應的編號下進行評估，同一編號的所有評估結果自動匯集在同一文件儲存空間，供專業統計人員進行統計分析。評估模塊根據不同層級政府部門、不同項目設置不同的評估指標與權重，并對指標和權重的設置提供解釋說明，讓公眾明白為什么這樣設置。另外，除了客觀評估指標的設置，還要設有公眾主觀評估的窗口，供公眾自由評說；（4）結果公開模塊，這一模塊與上述信息公開模塊的區別在于該模塊只公布財政績效的評估結果，并對同級政府、類似項目的績效結果進行對比，以突出該系統的財政績效評價功能，而上述信息公開模塊公布的是除財政績效評價結果外的其他所有財政信息。財政績效評估結果的統計與分析由第三方專業機構獨立完成，評估統計內容囊括專家的評估、政府內部人員的評估與其他公眾的評估，做到對所有數據的利用，使評估結果更加準確、更具效度和信度。評估結果的公布要及時、充分，并對評估結果的統計分析過程作必要的解釋說明，供公眾判斷其統計分析是否科學公正，以做到真正的公開透明。

全國性財政績效評價信息系統的提出旨在能實現“第四方評價”，使其更好的結合其他評價，實現更為高效的財政績效評估。同時，在線評估能產生大量的數據記錄，這些大數據能進一步被利用來評估政府財政績效，使財政績效評估結果更為客觀、公正、科學和精準。此外，全國性的財政績效評價信息系統的建立不僅有利于上級政府對下級政府、社會公眾對政府的實時監督，而且在同級或不同級政府間形成一種對比，使政府間為了達到更好的財政績效而努力。再者，建立全國性財政績效評價信息系統，有利于解決信息孤島問題、不同地方政府評價標準差異懸殊問題、社會公眾參與評估的渠道問題。

圖1 財政績效評價信息系統示意圖

我們認為只要在財政績效評價系統中向公眾公開足夠多的財政信息，給予公眾進行獨立評價的渠道，隨著智能設備（如手機、平板電腦）的普及，以及公民參政意識和政治素養的提高，“第四方評價”有望成為未來財政績效評價的主要方式之一。這種通過網絡系統進行的“第四方評價”不僅能體現公開透明、公正客觀的原則，而且能節約政府或第三方機構組織公眾進行評價的人力物力，大大提高財政績效評價的效率和效能。

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