地方政府效率測度：來自廣西的樣本——基于DEA和Malmquist指數分析

徐 嘯

（廣西大學，南寧 530004）

一、引言

地方政府效率是各級地方政府機構（含公、檢、法機構）在履行政府職能過程中所涉及的財政投入與財政效果的相對比較，即政府成本與政府收益之間的對比關系，它體現了政府活動過程及結果的相對水平。①唐任伍、唐天偉：“2002年中國省級地方政府效率測度”[J].《中國行政管理》，2004（6）。1887年，行政學創始人威爾遜在其著名論文《行政學研究》中提出，要把提高行政效率做為行政學的根本任務。當前，瑞士國際管理發展學院（IMD）和世界經濟論壇（WEF）將政府效率做為國家競爭力的一個重要考量。這說明政府效率一直都是影響國家社會經濟發展的重要因素。十八屆三中全會指出，要使市場在資源配置中起決定性作用，切實轉變政府職能，構建服務型政府。在“市場進，政府退”的過程中，雖然強調要更多更好地發揮市場作用，但是市場在資源配置中的某些缺陷必須要用“有形的手”加以調節和輔助。這就要求市場在提高資源配置效率的同時，政府也應提高行政效率，使有效政府和有效市場相結合。

廣西擁海路陸路交通之便、攜國內外兩個市場、集政府各種優惠政策于一體，已成為我國真正意義上的西部大開發戰略和面向東盟發展的結合部。2010年中國—東盟自由貿易區建成，2012年中國與東盟的貿易額度已突破4000億美元，2013年十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化。在此背景下，廣西各級政府必須要提高政府效率以更好的服務國家中國—東盟發展戰略，更好的落實三中全會的改革目標。根據陳曉玲和李小慶（2013）、劉國翰（2011）、何平平和唐任伍（2007）等對我國省級政府政府效率的測度，雖然具體排名不同，但廣西的政府效率始終處于全國中下游水平。所以，在肩負國家戰略發展重擔的情況下，廣西各級政府必須提高政府效率。

本文的結構安排如下：第二部分為文獻綜述，回顧關于政府效率的相關觀點；第三部分為DEA模型和Malmquist指數研究方法介紹；第四部分為指標選取說明；第五部分為研究結果分析；第六部分為結論。

二、文獻綜述

人類歷史上，在國家行政管理方面，經歷了“統治型政府”和“管理型政府”兩種行政管理模式。M.韋伯和W.威爾遜于19世紀末20世紀初奠定了公共行政學的思想基礎。然而，在20世紀70年代和80年代，西方政府和中國政府都分別感受到了后工業化帶來的社會壓力。因此，一場“新公共管理運動”（New Public Management）在世界范圍內展開，張康之（2006）認為中國不能照搬西方的管理型政府，應該選擇構建更好、更高形態的服務型政府模式，并認為服務型政府應該建立在我們已經建成了一個不再會被改造和超越的政府以及我們可以完整地把西方國家的政府模式搬到中國來這兩個理論假設之上。①張康之：“把握服務型政府的理論研究方向”[J].《人民論壇》，2006（3）。

從國外研究來看，1885年，伍德羅·威爾遜提出要提高政府效率。此后不久，行政學家將泰勒的“科學管理理論”引入行政管理，最終形成經驗學派、系統學派等多個理論學派。在研究方法上，Deller（1992），Deller和 Rudnicki（1992）運用最小二乘法（OLS）和隨機生產前沿法測度了地方政府效率。參數法主要包括數據包絡分析法（DEA）和自由處置法（FDH）。De Borger和 Kerstens（1994）、Afonso和Fernandes（2003）應用FDH方法分別對比利時和葡萄牙的行政效率和公共支出效率進行測度。其后，Afonso和 Schuknecht等（2003）、Afonso和Schuknecht（2006）分別用FDH方法和DEA方法對部分國家的政府效率進行測度。Cooper，Seiford和 Tone等（2000）對DEA方法中的指標體系選擇給出了四個原則要求。從國內研究來看，陳振明（1999）研究了西方政府管理理論從公共行政學到新公共行政學再到公共管理學的變化，說明公共行政學的研究形態不是一成不變的。唐任伍和唐天偉（2004）、陳洪生（2004）、劉祖云（2007）、趙勇（2008）、何舟翔（2011）等對政府效率的理論基礎進行了詳細闡述，并分析了我國政府效率的現狀、成因以及對策問題。劉熙瑞（2002）、劉熙瑞和段龍飛（2004）、沈榮華（2004）、陳紅太和李嚴昌（2007）等分別論述了服務型政府的理論基礎和提升政府服務能力的思路，并討論了在經濟全球化背景下中國為何要建立服務型政府，以及中國建立服務型政府可能的四種模式。續競秦，楊永恒（2011）對地方政府的公共服務效率和影響因素進行實證分析，發現大多數省級政府的基本公共服務供給效率還有較大的提升空間，且各省之間存在顯著差異。李亮，崔晉川等（2003）根據實際情況對Cooper等人的四個原則進行補充，提供了將不符合傳統DEA方法要求的項目如何轉化為可以被DEA模型所接收的途徑。在國內，陳詩一和張軍（2008）、劉振亞和唐滔等（2009）、劉國翰（2011）分別用DEA分析法對我國地方政府以及政府支出效率進行評價，唐任伍和唐天偉（2004）、何平平和唐任伍等（2007）建立地方政府效率綜合評價體系測度了我國省級政府的政府效率，陳曉玲和李小慶（2013）則通過空間面板計量模型來進行研究。除此之外，解堊（2007）運用空間回歸計量模型分析了我國30個省市地方政府的相對效率，發現政府效率具有空間溢出作用。祁毓和郭均均（2012）發現FDI對地方政府效率產生了顯著的負面效應。才國偉和張學志（2012）發現政府層級錯配會降低政府效率，尤其是降低行政效率和監管質量。

通過對文獻的查閱可知，目前國內對政府效率的研究大都集中在省級政府層面，并未專門針對各個省的市縣政府進行研究。由于廣西在全國的重要性和特殊性，我們認為具體研究廣西各級地方政府效率現狀有利于提升廣西地方政府的綜合競爭力，有利于中國—東盟區域經濟一體化戰略和國家西部開發戰略的推進。

三、研究方法介紹

（一）DEA模型介紹

DEA（數據包絡分析）是由A.Charens和W.W.Cooper等人于1978年開始創立。該方法是以投入、產出不變的前提下，通過一定的線性規劃約束，旨在找出各決策單元（DMU）與DEA有效前沿面的偏離程度，以評價它們投入——產出比的效率情況。①魏權齡：《數據包絡分析》[M].北京：科學出版社，2004.

DEA模型經過發展和完善，已有很多代表性的模型，比如：CCR模型、BCC模型、FG模型、ST模型和Log型的DEA模型。本文研究的政府效率屬于可變規模報酬情況，所以選取考慮了規模報酬的BCC模型。

BCC模型如下：

λ≥0；j=1，2，…，n；S+≥0，S-≥0

其中，eT=（1，1，...，1）∈Em；θT=（1，1，…，1）∈Em；ε是非阿基米德無窮小量，S+，S-是松弛變量。

DMUj10為DEA有效的充要條件為上約束問題的最優值解為 VD=1，且其最優解為 λ0=（λ01，λ02，…，λ0n）T，S+，S-，θ0都滿足 VD=θ0=1，S+=0，S-=0。若VD≠1，則DMUj0為非DEA有效。若Σλ0j/θ0<1，則DMUj0規模效益遞增；若Σλ0j/θ0>1，則DMUj0規模效益遞減。各評價指標按照Xj=θ0-S-0，Yj=Yj+S+0的方向改進。

（二）Malmquist指數分析

Malmquist全要素生產力指數是1953年由瑞典經濟學家和統計學家Sten Malmquist提出，最終在1982年由Caves等人將其用于生產分析中，并取名為Malmquist生產效率指數，其主要思路為：構造從t期到t+1期的Malmquist全要素生產力指數，以此來衡量全要素變動、技術效率變動和技術變動三者之間的變動關系。

本文選取考慮規模收益，經由Fare于1994年改進的全要素生產力指數來研究政府效率問題。改進后的全要素生產力指數由綜合技術效率（Effch）和技術變化（Techch）兩個部分組成，其中綜合效率又可以分解為純技術效率（Pech）和規模效益（Sech）兩個部分。所以，Malmquist全要素生產力指數模型如下：

其中，B（xt，yt）和Bt（xt+1，yt+1）分別代表以t期為基期的技術參數，t期和t+1期的決策單元距離函 數 ，Bt+1（xt+1，yt+1）和 Bt+1（xt+1，yt+1）也 是 類 似 含義，effch=pechsech。M值代表生產率水平變動情況，其值大于1表示效率提升，小于1則相反。techch表示技術變動，其值大于1表示技術進步，小于1則相反，是“前沿面移動效應”。effch是相對效率變動指數，若其值大于1，表示DMU在后一期與前沿面的距離相對于前一期的距離較近，故相對效率提高，小于1則相反。pech是純技術效率變動，表示的是管理水平和自身技術的變動情況，其值大于1效率提升，小于1則相反。sech表示規模效益變化情況，大于1表示規模報酬遞增，小于則相反。

四、指標選取

DEA研究方法指標的選取有很強的主觀性，Cooper，Seiford和Tone對決策單元的投入和產出項目提出了四個要求：①所選取的指標必須能反映研究者或分析者對相關項目有效性評估的興趣。②各個投入和產出單位的量綱可以不一致。比如可以是重量單位、個數、每平方米等。③所有決策單元的投入和產出值必須為正。④根據效率比原則，投入的數值越小越好，而產出的數值越大越好（見表1）。

表1 本文選取的指標

在指標選取中，本文借鑒了相關學者的的指標體系，保證指標體系的科學性、完整性和可操作性。具體到本文指標體系的選取，投入指標選取了人力、財力兩個指標，由于物力投入能源指標數據無統計可查，所以只能放棄。在產出指標選取中，原選取14個產出指標，但得出的實證結果不符合實際情況，故而作者經過仔細篩選、對比多次的實證分析結果并遵循指標選取的綜合性原則、可比性原則、真實性原則、間接性原則以及可操作行等原則選定了以上投入和產出指標體系。指標中的數據來源于2004年-2012年的廣西統計年鑒。

五、研究結果分析

（一）基于DEA模型的靜態分析

根據統計數據，選取產出導向型的BCC模型，并使用DEAP2.1軟件計算出廣西14個市從2004年-2012年的技術效率值。

1.廣西14個市政府效率總體分析①按城市和年份整理過后的2004-2012年廣西14個市的政府效率表過大，篇幅限制，不便在本文中顯示，如有需要請與作者聯系。

全區只有柳州、北海和玉林始終處于生產前沿面上，同時，防城港和欽州也只分別在2004年和2008年相對無效率，排在最后的是南寧和桂林。這說明柳州等五個市的政府效率在這9年內一直是廣西區內最高的，政府對社會經濟的投入產出比為最優，而南寧和桂林的政府效率相對較低，對資源的利用效率較低。

在規模效應方面，柳州、北海、玉林、防城港和欽州仍處于同一層面，規模報酬不變，即資源利用效率一直保持區內最高。崇左的規模效益一直到2012年基本都保持遞增水平，這說明崇左市仍然可以加大投入以獲得更高的產出，進而提高政府效率。南寧、桂林、梧州、百色、河池和來賓都出現了3次及其以上的規模報酬遞減，其中百色和來賓出現的3次規模報酬遞減是在2008年及其以前，2008年以后都處于生產前沿面；梧州與河池則分別在2010年和2006年開始一直到2012年規模報酬遞減，這說明這個城市在未來幾年應該減少投入。規模報酬遞減最嚴重的是南寧和桂林，這說明這兩個城市長時間以來都處于生產過剩的局面，減少投入提高利用率優化資源配置是南寧市和桂林市政府未來的發展方向。

從純技術效率來看，全區除了百色市和河池市以外，其他市的純技術效率都較高。這說明14個市的管理水平和自身技術水平在廣西區內相對較高，只有百色市和河池市需要較大的改善。

2.廣西14個市政府效率橫向分析

從表1來看，因為綜合效率=純技術效率*規模效率，綜合效率與純技術效率和規模效率正相關，所以，結合表2我們可以發現，出現在生產前沿面最多的柳州、北海、玉林、防城港和欽州也都在綜合效率、純技術效率和規模效率的前三名出現。位于表2中第三、第四和第五名的幾個城市也基本都處于表1中三項排名第四到第十二位之間。其中百色和河池這兩個城市的綜合效、純技術效率和規模效率在14個城市中的三項9年平均值中都排在后四位，所以這兩個城市的政府效率最需要改善，也最需要區政府關注。此外，南寧和桂林都處于平均綜合效率排名的后四位中，但是這兩個城市的純技術效率卻在14個城市中排名第一，這主要是受其規模效率的影響（排在后三位中），所以南寧和桂林的關鍵問題在于減少投入進而提高政府效率。其中南寧市是廣西的省會，集各種優惠政策于一體，南寧市政府應該著重考慮怎樣利用各種優惠政策使其省會城市的地位優勢發揮到最大。

表2 14個市平均效率排名

3.廣西14個市政府效率縱向分析

圖1主要是從時間上看14個市的綜合效率變化。變化幅度最大的依次是河池、百色、桂林和南寧，很巧合的是這四個城市正好是平均綜合效率和平均規模效率排名的后四名。從綜合效率=純技術效率*規模效率并結合表1可知，這主要是受規模效率變動的影響。

圖1 2004年—2012年廣西14個市綜合效率變化圖

表4 2004年—2012年綜合效率均值表

從時間點上看，2006年是整個廣西政府效率最高的一年，除了百色市、河池市和崇左市，其他11個市都處于生產前沿面上，河池市和崇左市也非常接近生產前沿面。2008年是廣西各個市效率變化幅度最大的一年，14個市的效率值都有所下降，其中百色市的綜合效率值為0.699河池市的綜合效率值為0.751，是9年中14個市效率值得最低值。這說明，2008年的世界金融危機對廣西14個市的政府效率有非常明顯的負影響。

從時間段來看，2008年—2012年是變化幅度最大的5年。從2008年開始，除了2010年，其他四年都處于這9年中的后四位。這說明2008年金融危機對廣西政府效率的影響還在持續，在未來幾年，14個市的政府效率水平還有待恢復和提高。其中，2009年14個市的綜合效率均值從2009的年最后一位回升到第6位，在2010年攀升到第4位之后又在2011年和2012年回落到第8位和第7位。這可能是因為2009年中央政府決定投資4萬億拉動經濟保“8”增長，大量的資金注入使地方政府暫時從2008年的金融危機中擺脫出來。但4萬億的投資也使地方政府的債臺高筑，地方政府不堪重負，到2011年綜合效率直線下降到9年中的第8位。這說明4萬億投資對地方政府可能只有短暫的有利影響，從長期來看，并沒有真正使地方政府擺脫金融危機的影響，反而不利于地方政府的效率的提高。

4.GDP增長和中國—東盟自由貿易區的建立對政府效率的影響

綜合表1、表2、表3和表4可以看出，出現在生產前沿面最多且歷年綜合效率排名前3的五個市為柳州、北海、玉林、防城港和欽州，這可能與GDP的增速有關，防城港、北海、欽州三個市的GDP平均增速分列廣西的前三名，這在一定程度上證明了上述推斷。但是柳州和玉林的GDP增速卻只排到第六位和第八位，這就說明可能還有其他重要因素影響了政府效率。

通過進一步分析防城港、北海和欽州的共同點發現，這三個城市都是廣西北部灣的沿海城市，是廣西進出口貿易的門戶和面向東盟的窗口，定位是港口城市。2002年以來，中國—東盟自由貿易區正式啟動并與2010年建成，廣西與東盟的貿易迅速發展，帶動社會經濟進步促進產業結構調整，進而帶動政府服務方式的變化促進政府效率提高。從2004年—2012年，進出口貿易增加額的前五名分別是柳州增加35.64倍、欽州增加38.93倍、崇左增加20.87倍、北海增加12.78倍、防城港增加5.67倍。柳州市是廣西的重工業基地，自由貿易區的建成使其進出口貿易額大增在意料之中；崇左與越南相鄰，自由貿易區的建成使其與越南的貿易更加便利。所以，中國—東盟自由貿易區的建立很可能促進了政府效率的提升。

表5 2004年—2012年廣西14個市GDP平均增速表

（二）基于Malmquist生產力指數的動態分析

DEA的BCC模型是根據每一年DMU的實際情況來確定一個生產前沿面，并沒有考慮隨著時間變動技術可能會發生變動，所以BCC模型只是從靜態的角度來考察效率的變化。而Malmquist指數則是考慮了每一年技術效率的變動，把生產前沿面可能的前后移動也考慮在內，所以這就可以從動態的角度來分析效率的變化。其中malquist指數=effch×techch=pech×sech×techch，effch=pech×sech

利用DEAP2.1軟件對2004年-2012年廣西14個市的序列數據進行Malquist指數計算，得到的結果見表5。從總體來看，加入技術變動之后，Malmquist指數比BCC模型中的綜合效率指數值有所下降，效率值的排名也有所變動，整體來看只有柳州和北海的政府效率有所提升，其它的城市政府效率都所下降。這主要是受技術變動的影響，柳州市和北海市的技術變動都大于1而其他12個市的政府效率都小于1，這說明只有柳州市和北海市政府的技術水平和管理水平在進步而其它12個市的技術水平和管理能力都有所下降。所以，由此看出，技術變動是影響政府效率的主要因素。當然，這種下降不是說明12個市的政府效率基于原來基礎上的下降，而是說明各個城市的效率可能也有所提升，但是并沒有趕上柳州和北海的動態前沿面。從綜合效率分解來看，純技術效率和規模效益都只是圍繞1的小幅度變化，且均值分別為1和0.99，這就說明純技術效益和規模效益不是影響Malmquist值的主要因素。

表6 14個市2004年-2012年平均Malmquist生產率指數及其分解

表7 歷年分解指數均值

圖2 Malmquist指數年度平均變化圖

從具體城市來看，柳州、北海、防城港、欽州和玉林等5個市仍然居于前六位中，這主要是技術變動的貢獻，這五個市的技術變動均值是0.9878，要高于總體均值0.953。而南寧和貴港的技術變動得分分別是第12名和第11名，這說明在這9年中，南寧和貴港的政府管理水平改善程度并沒有跟上全區其他12個市水平。從時間上看（見表6），2008年除了技術變動，其他指標都有下降；2009年，五項指標的值都達到最大。其中Malmquist指數從2008年-2012年有個忽升忽降的反應，這可能與金融危機和政府的4萬億投資有關系。從圖2中可看出，技術變動一直處于低位變動并和Malmquist指數的走勢基本一直，這再次說明技術變動是影響Malmquist指數的主要因素。

六、結論

1.不管是從BCC模型還從Malmquist指數來看，柳州、北海、防城港、欽州和玉林等5個市的效率值都位居前列，而南寧、桂林、百色和河池等四個市的效率值都處于下游。這說明柳州等五個市政府在這9年中管理水平不斷改善，對資源的利用效率不管提高。而南寧等4個市政府在這9年中，相對去其他城市來說，政府效率并沒有太大改善。其中，南寧做為省會城市，集物力、財力和政策優勢于一體，但政府效率卻很低下并且規模效益連續多年遞減。這可能是因為做為省會城市，南寧市政府要在一定程度上直接承擔區政府的一些政策和事務，而且很多政策和具體事務必須要考慮到溢出效應輻射整個廣西，甚至要考慮與周邊各省的博弈，這就在很大程度上增加了南寧市政府的負擔，大幅削弱了其政府效率。

2.規模效益遞減和技術變動是政府效率低下的主要問題，南寧、桂林、百色和河池等4個市都出現了多年的規模效益遞減問題并且技術改進程度與其他城市相距較遠，這是效率低下的政府在未來應該注意的問題。

3.GDP增速可能與政府效率正相關，同時中國—東盟自由貿易區的建立可能有利于廣西14個市的政府效率的提升，特別是對北海、防城港、欽州這種沿海港口城市有更大的作用。

4.2008年的金融危機對廣西各個市的政府效率有明顯的負影響，而且這種影響還并未結束。金融危機是經濟對長期發展的風險的分散和消化過程，四萬億下的地方政府強行投資使一批本應該淘汰的企業繼續以不合理的方式存在。所以，2009年政府的四萬億投資可能對地方政府的效率只有短暫的有利影響，從長期來看，四萬億投資不利于政府效率的提高。

5.從靜態來看，純技術效率和規模效益對綜合效率都有影響，規模效益的影響略大于純技術效率；從動態來看，技術變動是影響政府效率的主要因素，改善管理水平是政府提高政府效率的努力方向。

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