“村內通”公路工程實施中的問題及對策——以山東省JX縣HJ村為例

王建華

（泰山學院，山東 271021）

2011年底，全國農村公路總里程達到353.7萬公里，鄉鎮通公路率達到99.98%，建制村通公路率達到99.39%，基本實現“村村通”目標。然而，村內道路作為農戶交通的主要構成部分，落后于鄉村公路建設。村內道路作為一種公共品，具有較強的外部性，如何有效推進農村村內道路建設，一直是人們關注的焦點。筆者以山東省JX縣HJ村為例，對“村內通”公路的制度安排、存在問題等進行分析，并提出了對策建議。

一、影響“村內通”公路供給與生產的特征

1.系統性。村內公路的系統性特征表現在整體性、相關性和層次性三個方面。首先，完整的村內道路服務系統需要農戶、道路和配套設施三個基本要素，村內道路系統需要根據農戶的地理信息（如住宅位置、道路功能）設計，主干路和輔路之間應具有鮮明的層次性和整體性，構成便利的村內交通網絡系統。其次，完善的配套設施是發揮村內道路系統最高效能的基本要素，村內道路及其配套設施應同步規劃、同步建設，形成協同力量。最后，村內道路與鄉村公路構成相互聯系的農村交通網絡系統，雖然它們的功能和服務對象不同，然而，優化村內道路和鄉村公路的整體規劃，形成1+1>2的系統優勢，是提升農戶道路服務質量和增進農戶福利效應的必然路徑。

2.資產專用性。資產專用性是指為支持某項特殊交易而進行的耐久性投資。村內道路的專項資產性質主要表現為使用功能的單一性，即村內道路的主要功能是為農戶提供便利的交通服務，難以轉化為其它用途。農戶一旦發生投資行為，如果道路設施失去服務功能，投資就成為沉沒成本，從而影響農戶的融資與管護行為。

3.非排他性。非排他性是指在技術上無法將那些不愿意為消費行為埋單的人排除在消費該產品的收益范圍之外，或者雖然在技術上可以排他，但排他的成本很高而導致在經濟上不可行。同時，任何人也不能用拒絕付款的方法將與其消費偏好不一致的該產品排除在他的消費范圍之外。村內公路的非排他性表現在：第一，完全排他行為界定困難。農戶行為不僅依賴其住宅周圍的道路設施，而且依賴其他農戶住宅周圍的道路。如果完全界定排他行為，一個農戶不允許另一個農戶使用其投資道路，其他人就會效仿，按照這種博弈規則，農戶無法進行正常的生產生活。第二，完全排他成本很高。如果做到完全排他，首先，農戶必須安排專門人員監督道路的使用狀況，防止無人看管狀態下其他農戶使用道路，其次，衡量道路的磨損程度、使用頻率以及使用時間等面臨技術問題，因此，完全界定排他行為非常困難，需要通過制度安排的比較優勢解決因非排他性帶來的不利影響。

4.共用性。農村基礎設施具有的一個共同屬性是它們所生產的服務在很大程度上由眾人同時使用。村內公路的共用性表現在為所有農戶提供便利的交通服務。農戶作為共用者，農戶數量、分散程度及利益相似性影響村內道路的供給制度安排。農戶數量較多，可能面臨較高的協調、談判成本，反之，農戶可以較低的組織成本解決村內道路的融資問題。同樣，農戶居住較為分散，不僅增加村內道路的建設成本，而且提高農戶通過面對面方式解決村內道路建設和管護的難度。類似地，如果農戶利益相近，可能易于組織來提供村內道路的開發與維護，減少把個人意愿轉化為集體選擇時的麻煩，反之，農戶利益不同，形成穩定一致的集體行動就相對困難。因而，村內道路的共用性提高了村內道路的供給成本，需要利用制度安排的比較優勢促進村內道路開發與利用。

二、HJ村“村內通”公路的制度安排

HJ村人口大約1000人，村民主要以種植業和勞動務工為主，人均收入居于JX縣中游，村內道路由兩條主路和數十條巷道組成，兩條主路以石子、石硝等為原料，巷道主要由黃土鋪筑。村內道路質量不高，特別是巷道質量較差，道路缺少相應的排水設施，陰雨天氣街道積水較為嚴重。另外，由于缺少垃圾處理設施，農戶通常把生活垃圾等堆放在街道兩旁，村內衛生條件較差，影響農戶正常的生產生活，因此，提升村內道路質量是提高HJ村農戶生活水平的必然選擇。

村內道路的資產專用性、非排他性及共用性等弱化了農戶參與道路建設的激勵，通過構建具有激勵效應的制度安排是實施村內道路建設的重要路徑。HJ村“村內通”工程順利實施的機理在于：適宜的制度安排構建了不同利益群體的契合點，形成激勵相容，為村內公路供給提供了合作的制度平臺。具體來看，HJ村“村內通”公路的制度安排主要體現在以下幾個方面：

1.融資體制。從融資方式看，政府補貼、農戶投資和自愿捐助是“村內通”公路資金的主要來源，凸現多元化投資模式的特點。在政府補貼方面，政府規定的補助標準為，路面3.5米寬的每公里補助11萬元，路面4米寬的每公里補助14萬元，鄉道主干線每公里補助20萬元，根據補助標準，HJ村獲得政府補貼約80萬元，占工程資金需求總量的2/3，農戶投資和自愿捐助約占1/3。從農戶投資來看，農戶投資采取“宅路合一”的制度安排，包括籌資和籌勞，籌資是根據農戶擁有的住宅數量，按照600元/宅/戶的標準投資，用于住宅周圍的道路建設，籌勞是農戶投資勞動力修建住宅周圍的排水溝等配套設施。從村內道路使用者的角度來看，與根據家庭或家庭人數分攤道路建設資金的標準相比，“宅路合一”制度安排的比較優勢在于，從道路使用頻率、便利性和受益程度的標準衡量，農戶是其住宅周圍道路使用的最大受益者，農戶投資與收益具有一致性，從而消除村內道路的共用性、非排他性等帶來的弱化農戶投資激勵的問題。自愿捐助是解決排水溝等配套設施建設資金不足采取的制度安排方式，屬于補充性資金來源，從捐助情況來看，最高額為1.5萬元，最低為幾百元錢。總體上，政府補貼、農戶投資與自愿捐助實現了“政府、農戶與社會資本”三位一體的有效結合，克服了資金不足對“村內通”道路建設的限制。

2.建造和監督體制。在建造制度安排上，政府通過招投標將工程外包給專業隊伍施工，降低了政府運營成本。然而，如果缺乏有效的監督體系，施工隊伍可能在建設過程中使用不符標準的材料、偷工減料或錯用施工技術，因此，強有力的監督制度是維持道路建設順利進行的基本條件。首先，政府建立“全程管控制度”，監管道路生產的各個環節。鄉鎮政府推行路段包保責任制，成立村內通工作督導組，督導組人員全程督導，具體措施包括倒排工時、細化任務以及周通報制度等。同時，規范驗收標準，不驗收工程質量存在嚴重缺陷的道路。另外，完善道路養護制度安排，包括道路定時灑水保濕，覆蓋草簾、麻袋等養護規定。其次，村委會發揮直接監督的作用，現場監督施工過程的每一個時段、每一個環節、每一道工序，強化細節管理，掌握道路建設動態。最后，村民自愿參與監督，發揮“第三只眼”的監督作用，了解道路建設標準和施工程序，監測道路厚度、寬度以及原料質量等，禁止施工隊伍擅自改變施工標準，監督施工人員的施工過程，防止出現偷工減料、施工不規范等行為，為工程建設質量和進度安排提供支持性條件。由此，政府、村委會與農戶參與構建了三級監督體制，解決了制度供給和監督困難的問題。

3.管護體制。村內道路的設計和建造，包括有關融資活動，可以在較短時間內完成，然而，它的使用是長期的，構建有效的管護制度是村內道路可持續發展的關鍵。在政府制度安排上，“村內通”公路納入政府統一管護范圍，實施“有路必管、有路必養”體制，界定了政府在“村內通”公路管護體制的主體地位。另外，根據村內道路的維護性質，“村內通”公路劃為常規性和非常規性維護。非常規性維護往往需要大量資金，僅僅依靠農戶難以得到有效維護，因而，政府通常在非常規性維護中起主導作用。然而，受信息不對稱等因素影響，政府難以掌握村內道路的完全信息，例如道路衛生、使用頻率等，在常規性維護活動中難以發揮作用。農戶自主管理是常規性維護活動的重要制度安排，是指農戶自發地打掃道路衛生、灑水養護以及小規模修補等“各掃門前雪”的行為。事實上，“各掃門前雪”屬于典型的“利己主義”行為，然而，村內公路具有共用性和非排他性，無法排除其他農戶共享收益，從而使“利己主義”轉變為利己與利他行為的結合，形成農戶之間的“隱性”合作機制，確立農戶在道路管護中的“虛擬主體”地位。另外，輔助性服務制度安排是“村內通”公路可持續管護機制的重要保障，主要表現在垃圾處理制度安排。HJ村規定，農戶垃圾處理采取“村收集、鄉轉運、縣處理”模式，具體安排是，農戶將生活垃圾集中堆放在垃圾池內，由專人負責清理，垃圾清理實行有償服務制度，鄉鎮政府承擔垃圾處理費用，使村內公路與輔助性服務的制度安排相互協調，構建具有協同作用的村內公路可持續管護體制。

三、“村內通”公路制度安排存在的問題及影響

1.融資體制。兼顧公平與效率是衡量“村內通”公路工程制度安排的重要原則。基于政府財政補貼均等化的制度設計邏輯，在融資結構上，政府根據路面寬度和道路長度對不同村莊的“村內通”公路實施財政補貼，資金不足部分由農戶投資完成，這種制度安排的比較優勢在于從制度安排的效率角度出發，明確易于衡量的政府補貼標準，促進村莊層面上的公共服務均等化。然而，它忽略了村莊異質性、家庭收入差距等因素對農戶籌資能力的影響，可能帶來不同村莊農戶籌資的較大差異。例如，CZ村與HJ村在地理位置上緊密相連，村莊規模（以農戶家庭數量計算）大約為HJ村莊規模的一半，扣除國家財政補貼后，在相同籌資計量單位下，農戶籌資標準為400元/宅/戶，比HJ村低200元。由此可見，在這種制度安排下，村莊之間的異質性可能帶來不同村莊融資比例的不平衡，增加部分村莊的農戶負擔。另外，從農戶投資角度來看，“一事一議”是農村公共品的基本籌資制度，農戶參與的廣度和深度是凸現制度公平正義的基礎。根據“一事一議”規定，農戶籌資籌勞的項目、數額及減免等事項，由村民會議或村民會議授權的村民代表會議討論通過。事實上，村委會取代村民會議或村民代表會議行使“村內通”公路的投資決策權，取消了農戶相應的參與和決策權力。另外，基于農戶籌資能力的考慮，“量力而行，合理限額”是“一事一議”制度設計的重要原則，并且農戶籌資數額應獲取農戶一致性同意。然而，缺乏明確的“合理限額”標準往往加重農戶負擔。在扣除國家補貼后，HJ村農戶籌資標準是600元/宅/戶，另外規定農戶籌勞修建排水溝等配套設施，事實上，這種投資標準是以村內道路工程所需資金而不是以農戶籌資能力為依據制定的，制度設計偏離“量力而行，合理限額”的原則。另外，農戶不能參與籌資決策，更多地被動地接受籌資標準，可能增加部分農戶家庭的負擔，例如，王某家擁有兩處住宅，家庭收入1萬元/年左右，按照規定籌資1200元，在不計量籌勞的條件下占家庭收入總額的12%。因此，村內道路的融資體制應在農戶參與基礎上兼顧不同群體利益，采取差別化、層次化的“梯度式”籌資體系實現制度設計效率與公平的統一。

2.設計與建造機制。如果忽略當地的時空信息，農村基礎設施設計可能無法開發出適于解決特定人群在特定時空需要解決的問題。從HJ村時空信息特征與制度安排看，“村內通”公路制度安排存在功能性、結構性和系統性缺陷。功能性缺陷主要是指“村內通”與“村村通”建設不匹配，無法形成協同效應。在公路服務目標群體上，“村內通”公路主要是村內農戶群體，“村村通”則是村莊之間、村莊與城鎮之間的溝通橋梁，兩者的服務功能差異決定了資金來源的不同。然而，健全的農村公路網絡服務需要“村內通”與“村村通”的相互銜接，將“村內通”公路與“村村通”公路各自的比較優勢結合形成規模報酬遞增效應。從地理信息上看，“村村通”公路從HJ村穿過，由于人為（例如過多的車輛、貨車碾壓等）、自然因素等影響，道路損壞嚴重，但“村內通”工程的瞄準目標是村內道路，“村村通”公路由于缺乏相應的制度安排無法得到有效維護，從而使兩者的服務整合功能失調。結構性缺陷主要是指村內道路和配套設施在資金分配、施工工期安排等存在不合理的現象。根據“村內通”工程的規定，村內道路與配套設施分步驟實施，村內道路的資金主要依靠政府補貼和農戶集資，先于配套設施建設，配套設施的資金一部分是村內道路的剩余資金，一部分依靠農戶籌勞，這種制度安排可能導致資源配置的結構性失調。事實上，盡管農戶通過籌資籌勞、社會捐助等多種方式籌資，但無法滿足“村內通”工程及其配套設施的建設需要。資金不夠豐裕，再加上向村內道路傾斜，排水溝等配套設施無法按照計劃完成，阻礙了“村內通”公路服務功能的發揮。系統性缺陷是指不同村莊的“村內通”公路條塊分割，無法形成系統化、規模化，難以實現資源配置的規模效應。一方面，“村內通”工程的實施范圍限制在村內道路，村與村之間的連接道路（共有道路）未包含在政策設計之內，由于籌資面臨困難，共有道路建設“缺位”。例如，HJ村和CZ村在地理位置上相鄰，兩個村莊的共有道路維持原有狀態。另一方面，“村內通”工程的一個重要原則是“以點帶面、重點突破”，即形成道路建設規模效應（也就是串成串、連成片）是政策設計的一個邏輯起點。然而，實施機制的偏向誘致了系統性缺陷的形成。例如，在地理位置上，HJ村、CZ村、TS村、CZ村以及WL村5個村莊相鄰，“村內通”道路建設具有形成規模化的稟賦條件，然而，由于各種條件限制，CZ和TS兩個村莊未獲取“村內通”工程的首批試點村資格，從而使“村內通”工程無法形成系統化、規模化。

3.管護機制。健全的管護機制是促進“村內通”道路可持續利用的關鍵因素。首先，形成農戶非常規性維護活動的集體行動存在困難。村內公路的可持續利用是以道路的整體功能為基礎的，因而必然涉及到農戶之間的集體行動。集體行動理論認為，除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。農戶集體行動的困難提高了村內道路的管護成本，例如村內道路的衛生清潔，由于農戶無法獲取清掃道路的全部收益，任一農戶拒不參加都可能造成道路功能的缺失，從而縮短村內道路的使用期限。其次，缺乏村內道路可持續投入機制是構成村內道路可持續利用的重要障礙。從管護主體角度來看，村內道路以政府—農戶的合作方式解除了村內道路修建的資金約束問題，并建立“有路必管、有路必養”體制，然而，作為理性的經濟個體，政府擁有自身的決策和收益函數，如果投資收益小于成本，可能缺乏持續投入的動力，例如垃圾處理經費投入，由于無法獲取更多的投資報酬，政府減少了垃圾處理經費投入，其后果是HJ村的生活垃圾由向垃圾處理站排放，轉為向附近的溝渠堆積，嚴重影響了當地的環境衛生狀況。最后，農戶垃圾處理收費問題可能影響村內道路的可持續利用。如前文所述，當前，農戶將生活垃圾排放到垃圾處理池，由專門人員負責垃圾清理，鄉鎮政府承擔垃圾處理經費。事實上，農戶是垃圾處理的受益者，按照使用者——受益者——付費者一致原則，實施農戶垃圾處理收費制度合乎義理。因而，促進垃圾處理收費制度改革是“村內通”公路可持續發展應關注的問題。

四、“村內通”公路可持續發展的對策及啟示

1.構建新型的政府與農戶合作機制，提高農村道路供給效率。構建新型農村公共品供給的政府—農戶合作機制，關鍵是建立不同利益群體激勵相容的契合點，促進政府與農戶的集體行動。首先，農村公共品供給的政策設計應貼近農戶需求，根據農戶需求的優先序提供農村公共產品。“村內通”工程的一個成功經驗是較好地解決了農戶對道路質量的迫切需求。農戶需求是農戶參與的基礎，型塑了政府與農戶的互動模式，忽視農戶需求的優先序，可能無法形成政府供給與農戶需求的銜接機制，一方面造成政府公共支出的“越位”和“缺位”，另一方面弱化農戶參與動機，增加農村公共品供給障礙。其次，政府應選擇適宜的農村公共品供給制度安排方式，政府提供農村公共品的制度安排包括政府服務、補助和合同承包等多種服務方式，根據公共品的不同服務性質，政府可以選擇單一的供給模式，例如政府服務，也可以通過多樣化、混合和局部安排等進行組合，例如政府服務、合同承包、志愿安排等。“村內通”工程的另一成功經驗是采取政府補助、合同承包等多樣化的提供服務方式，在有效降低政府運營成本的同時，提高農戶參與度。最后，根據“村內通”道路管護的不同性質，政府應建立“差序化”的可持續投入機制，避免“運動式”的投入模式，為農村基礎設施提供可持續的資金來源。

2.構建農戶參與的設計—建造—管護一條龍體系，健全農戶參與體制。由于受專業知識和政策影響，農戶往往被排除在村內道路的不同供給階段，特別是設計階段，構建農戶參與的村內道路設計、建造和管護體制，可以發揮三個方面的比較優勢：一是促進村內道路設計與當地時空信息結合，避免時空信息不對稱帶來的不確定性風險；二是構建村內道路供給與社會資本聯結的契合點，有效利用社會資源（習俗、道德等）形成農戶集體行動，減少政府與農戶、農戶之間的協調成本；三是培養農戶參與意識，搭建村民自主管理平臺。健全農戶參與機制，關鍵是賦予農戶參與主體地位，允許農戶擁有決策權、知情權和發言權，以投票反映農戶的真實需求偏好。另外，促進市場機制和社區機制相結合，借助市場交易培育村內道路有償服務競爭，利用社區道德規范引導農戶自愿合作，改善資源配置效率。

3.完善農村“一事一議”制度，做好農民投資與減輕農民負擔的平衡。首先，“一事一議”不是村委會單獨決策的籌資機制，必須建立在農戶自愿、民主決策、程序公平的基礎之上，顯示多數農戶的利益偏好，提高村委會投資決策的合情、合理和合法性。其次，“一事一議”制度應明確籌資標準和限額。籌資標準的瞄準機制不應是扣除政府補貼后的村內道路供給的資金需求量，而是應以農戶家庭平均收入（或其它標準）為參照按一定比例籌資，剩余資金由政府進行補貼，減少因政府補貼過少而增加農民負擔的問題。如前文所言，HJ村農戶比CZ村籌資多200元/宅/戶，另外，他們還為排水溝建設籌勞，這是一種“隱性”投資，兩者相加增加了HJ村農戶負擔。當然，這可能導致村莊之間政府補貼資金標準的不平衡。最后，“一事一議”制度實施應充分考慮家庭特征（年齡、收入等），防止“一刀切”的籌資方式，使公共財政服務與減輕農民負擔的比較優勢相結合，實現村內道路可持續發展。

4.健全政府補助、農戶投資與收費相結合的管護機制。從服務性質來看，“村內通”公路主要通過政府補助克服農村公路供給不足的障礙，受益群體是整個村莊農戶，具有較強的公益性。垃圾處理服務是為農戶提供處理生活垃圾的設施，維持安全、潔凈的村莊環境，雖然受益群體是整個村莊的農戶，然而，從農戶角度看，個體農戶不允許其他農戶在其住宅區域范圍內丟棄垃圾，另外，如果農戶丟棄垃圾在其住宅區域范圍內，不僅影響其自身的衛生環境，也會基于風俗、道德等社會資本約束引致其他農戶的反對，從而使農戶垃圾處理具有“自我服務”性質，因而，垃圾處理服務可以界定為準公益性服務。更為重要的是，農戶擁有足夠的支付能力承擔垃圾處理費用，因而，根據“誰使用、誰受益、誰付費”的原則，在考慮農戶支付能力的條件下，可以逐步改變政府承擔垃圾處理經費的方式，有步驟地實施垃圾處理有償收費制度，形成“以收促養、收養結合”的一體化機制，建立群眾化、專業化和社會化相結合的管護新機制。

5.結合地區時空信息特征，建設規模化、系統化的道路服務體系，改善農村道路供給質量。提高農村公共品供給與當地時空信息的結合，一方面，“村內通”工程規劃應與新農村建設規劃相協調，使其成為社會主義新農村建設總體規劃的有機組成部分，避免因不符合農村建設規劃導致的資源浪費，另一方面，“村內通”工程建設應注重農村道路網絡協調性，不僅考慮村莊內部道路網絡的系統性，也要考慮村莊之間、村莊道路與鄉村道路之間的系統性，使農村公路建設連成片、串成串，形成規模化、系統化，提高“村內通”工程制度的規模報酬遞增效應，進而構建具有適應性效率的村內道路供給制度。

〔1〕諾思.《制度、制度變遷與經濟績效》[M].杭行譯.上海三聯書店，2008年版.

〔2〕埃莉諾·奧斯特羅姆，拉里·施羅德等.《制度激勵與可持續發展》[M].毛壽龍譯.上海三聯書店，2000年版.

〔3〕埃格特森.《經濟行為與制度》[M].吳經邦、李耀等譯.商務印書館，2004年版.

〔4〕林毅夫、蔡昉、李周.《中國的奇跡：發展戰略與經濟改革》[M].上海三聯書店，1994年版.