完善生態文明建設財政體制機制研究——以廣東為例

劉華偉 吳廣澤

（1.廣東省財政科學研究所，廣州 510000；2.廣東省高速公路發展股份有限公司，廣州 510000）

生態文明，是指人類遵循人、自然、社會和諧發展的客觀規律而取得的物質與精神成果的總和，是以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨的文明形態。生態文明建設，健全體制機制是關鍵。尤其在資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢下，加快建章立制，形成完備的財政制度體系，對于生態文明建設至關重要。

一、科學合理的財政體制機制是生態文明建設的重要制度保障

生態文明建設是一項宏大的系統工程，政府作為制度環境和制度安排的提供者，必須建立健全有關生態文明的各類制度，規范和引導生態文明建設活動，促使人與自然和諧相處，最終實現可持續發展戰略目標的制度體系。其中，建立完善科學合理的財政體制機制是推進生態文明建設的重要制度保障。財政體制是確定政府間預算管理職責權限和預算收支范圍的根本制度。完善的財政體制機制可以克服生態環境領域市場失靈問題，調整和補償相關主體的利益關系，從而為促進生態文明建設提供有效制度支撐。

1.清晰的環境治理事權與支出責任劃分有利于落實各級政府的職責。在各級政府間劃分好環境事權與支出責任是有效開展生態環境治理的重要基礎。按照公共產品理論，為確保生態公共產品更有效率的供給，可參照公共產品的受益范圍或效用受益程度等因素，在各級政府間進行環境事權劃分，并使財權和財力與之相適應，為各級政府履行其環境事權職責提供有效的財力保障。

2.科學的生態補償機制有利于平衡相關利益方的生態利益分配關系。科學的生態補償機制可以有效調整相關利益方生態及其經濟利益的分配關系，徹底改變生態效益及相關的經濟效益在保護者與受益者、破壞者與受害者之間的不公平分配，提升生態發展區和禁止開發區保護生態的積極性，保證主體功能區戰略的有效實施。

3.剛性的績效考核制度有利于提升財政支持生態文明建設投入的成效。將保護和改善生態環境的成效納入政府績效考核評價體系，使其與地方實際經濟利益相掛鉤，形成保護和改善生態環境越好，地方受益越大的預期，有利于調動地方政府加強保護和改善生態環境的積極性，增強財政投入效果。

二、廣東完善生態文明建設財政體制機制的實踐探索

近年來，為促進生態文明建設，廣東在完善相關財政體制機制方面進行了積極探索，取得了一些積極性進展。

1.建立健全生態補償機制。按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，廣東立足區域發展現狀，積極探索生態補償機制。一是率先建立完善生態激勵型財政機制。為有效落實主體功能區規劃，支持生態地區良性發展，廣東立足原激勵型財政機制，以促進生態發展為導向，探索建立了生態激勵和補助相結合的生態激勵型財政機制。2012年出臺《廣東省生態保護補償辦法》，對26個國家級、省級重點生態功能區縣（市）實施生態補償。省財政還配套出臺了《廣東省生態保護補償機制考核辦法》，引入生態發展激勵機制，建立16項生態環境衡量指標體系，實施橫向和縱向兩個維度的考核評價，將一般性轉移支付與縣域生態環境改善成果掛鉤。二是完善轉移支付制度，強化生態保護激勵導向。自2013年起提高一般性轉移支付比重，加大均衡性轉移支付力度。將現行激勵型財政機制、縣級基本財力保障機制、生態保護補償等列入基礎性轉移支付，加大均衡性轉移支付補助規模。一般性轉移支付政策向生態地區傾斜。2013年，按照“保基本”和“強激勵”相結合原則，對綜合增長率高于8%的扶貧開發重點縣、重點生態功能區縣和少數民族地區縣，以及綜合增長率高于12%的其他縣（市），按規定標準進行獎勵。

2.率先建立生態公益林補償機制。1998年廣東在全國率先建立起生態公益林補償機制，主要針對生態公益林經營者的經濟損失給予補償，并且逐年提高補償標準（見圖1），省級以上生態公益林補償面積不斷擴大。在森林碳匯建設方面，省財政通過競爭性機制分配碳匯林建設專項資金，充分調動市縣政府加快碳匯林建設，幫助粵東西北山區欠發達地區消滅全省501.73萬畝的宜林荒山荒地，并實施987.81萬畝的樹林改造，全面提升森林生物量和儲碳能力。

圖1 廣東省級生態公益林補償標準（單位：元/畝）

3.試點推進環境權益市場化交易機制。2013年底廣東率先啟動了碳排放權交易市場，由政府向控排企業發放碳排放權配額，對控排企業碳排放進行監督管理。控排企業按照所獲配額履行控制碳排放責任，并可通過配額交易獲得經濟收益或排放權益。全省還開展了排污權交易試點工作，試點范圍新增主要污染物排放量的項目需通過市場購買、政府出售等方式有償取得排污權，首批交易總成交額達2084萬元。

此外，2010年起廣東開始探索建立縣以下政權基本財力保障機制，全省以“省保縣、市保鎮、縣保村”的隔層保障形式，確保縣（市）鎮（鄉）和村級實施公共管理、提供基本公共服務及促進生態環境保護的基本財力需要。

三、廣東完善生態文明建設財政體制機制探索成效及面臨問題

（一）取得成效

1.激勵與補償并重財政機制基本形成。經過多年改革探索，廣東已建立起激勵補償并重的財政機制（見表1），有效提升了生態保護區加強生態建設和環境保護的積極性與能動性，使生態保護區達到了與其他地區基本相當的基本公共服務能力。從轉移支付制度改革看，通過壓減專項擴大一般，省級一般性轉移支付占比將從2012年的35.7%提高到2014年的53%，有效增強了欠發達地區基層政府資金分配自主權，緩解了不同地區之間、不同級次政府之間財力分布不均衡問題，保障欠發達地區落實生態建設支出。

表1 廣東生態激勵和補償并重的財政機制不斷完善的歷史脈絡

2.各類專項生態補償機制逐步健全。一是森林生態補償機制運行良好，生態公益林得到有效保護，生態效益顯著。據測算，1999年至2013年，全省生態公益林吸收二氧化碳量累計達2.876億噸，森林生態效益總量達3204億元，生態效益年增74.82億元①《完善森林生態效益補償機制 推動幸福廣東建設》，國家林業局政府網。。二是濕地生態效益補償機制逐步完善，濕地保護管理體系基本形成。全省已建立濕地類型自然保護區94處,國際重要濕地3處,建成和籌建濕地公園5處,初步形成了以自然保護區為主體的多種保護管理形式并存的濕地保護管理體系。

3.環境權益交易機制初步建立。廣東是全國首個設立有償配額的試點省份，2013年全省配額總量約為3.88億噸，累計碳配額成交量（額）領先于國內其他碳交易平臺。在碳排放交易上，結合主體功能區規劃，將新增碳配額向粵東西北地區傾斜。排污權交易中，珠三角地區作為國家大氣污染聯防聯控重點區域，禁止作為受讓方接受非重點區域的交易指標，供水通道和水質超標的河段禁止作為受讓方接納其他流域的排污指標。這從利益機制上激勵和引導企業綠色生產，促進了企業提高技術水平，減少了對生態環境的破壞和污染。

（二）面臨問題

廣東促進生態文明財政體制機制建設方面仍然存在一些亟待解決的問題。一是政府間環境事權與支出責任需要明確。目前，政府間生態環境保護權責劃分不明確，生態功能區縣市財力和事權不匹配現象較為突出，僅靠縣域財力難以落實保護生態環境等各項要求。二是生態保護補償制度有待進一步完善。現行生態補償方式和來源渠道需要進一步拓寬，橫向區域間生態補償機制仍需完善。在實施生態保護補償機制時，廣東還面臨著中央和省兩套考核指標體系不一致、自身收集的生態環境數據權威性不足等問題。三是績效管理機制有待強化。目前，生態文明建設的財政支持專項資金眾多，但效果與實際要求相比存在一定差距，并且個別專項存在挪用和和資金閑置等現象，資金的績效管理機制亟待強化。四是排污權、碳排放權交易制度仍待完善。完善的排污權市場交易機制尚未建立，碳排放權交易剛開始起步，尚未有效發揮市場交易機制推動環境污染防控治理的作用。

四、廣東完善生態文明建設財政體制機制的對策建議

（一）明確政府間生態建設事權與支出責任

合理界定政府在生態文明建設中的職責，通過建立清單式管理和動態調整機制，實現生態建設事權和支出責任在省、市、縣各級政府及其部門間的科學、清晰、合理配置，形成完善的事權和支出責任相適應制度，建立與之相配套的動態調整機制，以落實各級政府生態文明建設的職責。

1.合理界定政府生態文明建設事權范圍。圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的要求，進一步轉變政府職能，理順政府和市場的關系，清晰、合理界定政府生態文明建設和生態環境保護事權范圍。最大限度減少政府對環境微觀事務的管理職能，逐步退出競爭性領域，取消微觀管理事務和市場機制能夠自行調節的環境事項，發揮市場主體對生態文明建設的投入和參與作用，政府需制定參與規則以維護市場主體的公平競爭。對于具有公共產品屬性和較強外部性的生態建設和環境保護事權，如環境保護監管、行政執法和污染的防護治理等，則需要強化職責。

2.科學合理劃分省以下各級政府的環境事權和支出責任。堅持從財權到事權的改革思路，按照中央和省委、省政府已經明確的事權調整要求，清理省、市、縣承擔的環境事權，明確各項環境事權的支出責任。凡屬于跨越區域、流域和領域的環境問題，以及危害較大和影響較深的環境問題，建議由省或中央政府來負責，而屬于地域性的環境問題，由地方政府來執行，但省或中央政府負有監督和指導職責；靈活選擇地方環境管理體制，在條件適宜地區推行省以下環境保護主管機構垂直管理。

3.建立各級政府生態文明建設事權和支出責任的動態調整機制。政府間事權和支出責任通過法律形式明確后，就具有相對穩定性，但是，隨著經濟社會的發展或者人們對生態公共產品的需求產生變化，涉及政府間環境事權和支出責任就會發生相應的變化，這就需要建立政府間環境生態事權和支出責任的動態調整機制，對既定的事權和支出責任安排按照公平、公開、民主和法定原則進行調整，以確保政府間生態環境事權與支出責任相適應。

4.完善省以下一般性轉移支付資金管理，加強縣級基本財力保障。按照建立事權與支出責任相適應制度的要求,完善省以下轉移支付制度，提高一般性轉移支付的比重，重點增加對困難地區的一般性轉移支付,提高省內地區間的財力均衡度。由省負擔的事權，省應足額安排資金；由省與市縣共同負擔的事權，省應足額安排市縣轉移支付資金，承擔相應的支出責任。履行指導落實縣級基本財力保障責任。建立和實施縣級基本財力保障機制，統籌省、市、縣財力，提高縣級財力水平和均衡度,促進縣級財力與保障責任相匹配。

（二）進一步完善生態補償機制，健全區域利益補償和分享機制

生態文明建設與主體功能區建設結合，以主體功能區基本公共服務均等化為導向，制定體現公平正義的生態補償政策，全面體現生態環境損害成本和修復效益，調整利益相關者的利益分配關系。一是完善生態環境指標考核機制。按照“誰保護、誰受益”，“誰改善、誰得益”，“誰貢獻大、誰多得益”的原則，完善對生態功能保護區、省級以上自然保護區、飲用水源保護區、海洋自然保護區的財政專項補助政策，調動各方參與生態建設的積極性。在現行生態指標體系基礎上分類設置權重，以水質和大氣保護為重點，合理安排水質保護類指標、大氣保護類指標、森林保護類指標、節能減排類指標等權重。提高激勵性補償權重，強化激勵性補償與生態考核結果的掛鉤關系，進一步調動市縣保護生態環境的積極性。二是積極爭取中央的技術指導和支持，推進生態環境監測與考核工作，以便運用其考核結果，建立健全生態保護補償機制。三是健全區域利益補償和分享機制。按照充分體現生態保護激勵性原則，完善對生態功能保護區、省級以上自然保護區、飲用水源保護區、海洋自然保護區的轉移支付機制。健全財政橫向生態補償機制，由生態環境受益地區采取資金補助、定向援助、對口支援、產業轉移、人才培養等多種形式，對重點生態功能區進行補償，以提高生態保護和建設的積極性。

（三）建立生態補償資金激勵和約束機制，提高資金使用績效

1.完善生態補償激勵與約束評價機制。按照科學化、精細化管理的要求，設計科學、合理、客觀的評價體系：一是完善生態保護考核指標。根據社會發展和生態治理變化情況，增加公眾輿論普遍關注的指標，調整各指標權重，發揮政府引導功能。二是動態調整基礎性補償和激勵性補償的占比。根據不同功能區的劃分標準，區別設置基礎性補償和激勵性補償兩部分資金的比重，以充分調動各級政府和責任主體保護生態環境的積極性。

2.強化生態補償資金使用績效約束機制。享受生態補償市縣要編制生態補償轉移支付資金使用計劃，并將資金使用情況報省財政部門備案，省財政部門聯合有關職能部門定期對生態保護補償資金使用績效進行考核評估，其結果作為下一年度生態補償資金分配的重要依據，促使其不斷提升資金使用效果。

3.健全生態補償公眾參與監管機制。通過建立信息平臺，使利益相關者及時地了解信息，保障社會公眾的知情權、參與權和監督權。通過環境信息公開化、環境決策民主化、環境公益訴訟化，引導公眾參與公共事務的生態補償政策和法律的制定，借助公眾輿論、公眾監督和環境公益訴訟的力量，對環境污染者和生態破壞者施加壓力，對生態建設者和保護者進行補償和獎勵。

（四）完善排污權、碳排放市場交易機制，促進產業生態化改造

堅持“誰使用資源誰付費”，“誰污染、破壞生態誰付費”的原則，建立健全排污權、碳排放權、水權交易制度，通過制度安排將環境使用權益嵌入市場交易機制，強化節能減排治污的正向激勵，使政府調控和市場機制形成防控環境污染合力。加強排污權交易市場體系建設，明確排污權交易制度的法律地位。借鑒我國排污權交易試點經驗，健全“總量控制+配額交易”的市場化碳減排機制，逐步構建與國際接軌的、統一的碳交易市場，抓好碳交易試點，同時做好碳排放量及排放基準核定核查等基礎工作，循序漸進實行碳排放總量控制，合理分配排放額度，形成“增排有成本，減排有鼓勵，減排投融資有回報”的正向激勵。加快完善水權交易規則與定價機制，借鑒土地“招拍掛”模式，探索繳納水資源使用權有償出讓制度。

〔1〕樓繼偉.中國政府間財政關系再思考[M].中國財經出版社，2013：200-320.

〔2〕白景明，左俊等.推進我國主體功能區建設的財政政策研究[J].經濟研究參考，2009第51期.

〔3〕谷樹忠,胡詠君,周洪.生態文明建設的科學內涵與基本路徑[J].資源科學，2013，（1）.

〔4〕陸暢.我國生態文明建設中政府職能與責任研究[D].遼寧：東北師范大學，2012.

〔5〕謝海燕.生態文明建設體制機制問題分析及對策建議[J].體制文稿，2012，（5）.

〔6〕劉成玉，蔡定坤.公共財政撬動生態文明:切入點與配套政策[J].中國林業經濟,2011，（1）.

〔7〕張永平.建立生態補償機制的財政政策研究[J].環境經濟，2007，（8）.

〔8〕虞震.我國產業生態化路徑研究[D].上海：上海社會科學院，2007.