區域合作中的中央權威與區域協調——港珠澳大橋協調機制變遷案例分析

官 華李 靜蔡靜雯

(1.北京大學，北京 100871；2.國家開放大學，北京 100039)

一、問題的提出

區域協調機制對于區域發展至關重要，尤其對不同政治經濟制度的政治經濟體就更為重要。中國的粵港澳地區是“一國兩制”體制安排下，在一個國家主權范圍內、實施不同政治經濟體制的三個不同主體組成的區域，從而引發該區域內的協調機制不同于常見的兩個對等政治經濟體的協調機制。對此區域協調機制的研究將會豐富區域治理的理論研究視角。

港珠澳大橋是一座用以連接香港、澳門和廣東省的跨海通道，在促進香港、澳門和珠江三角洲經濟的進一步融合發展上具有重大的政治和經濟意義。但是自1983年由香港商人胡應湘提出建議，歷經20多年才于2009年12月15日正式動工，反映了協調和決策過程的艱難。有學者通過比較三峽大壩和青藏鐵路兩個工程的決策過程，發現當工程牽涉到更多的政治因素時，中央將會主導決策過程[1]。港珠澳大橋作為一項大型跨界基礎設施，合作的粵港澳三方分別是一個國家前提下實施不同政治經濟制度的區域，項目的順利推動既需要三地政府的有效協調，也需要中央政府的協調或裁斷。這就產生了一個主導權的問題。在港珠澳大橋項目具體推動過程中，中央權威在項目的不同階段分別采取了什么樣的介入方式？區域協調又發揮了什么樣的作用？其中的主導權又展現出何種變化趨勢？

事實上，港珠澳大橋的決策與粵港澳地區跨界合作是彼此伴生的[2]。港珠澳大橋漫長的決策和建設經歷，可以說是區域內各核心地區之間的競爭與合作的縮影[3]。有學者認為，港珠澳大橋管理架構的設置，揭示了粵港澳地區跨界合作的制度困境，正是因為大珠三角區域由多級政府及不同利益集團共同參與管制，又缺乏有力的區域性協調機構，所以港珠澳大橋的關鍵決策需要中央政府主導作用[4]。通過分析大橋決策背后的政治邏輯，特別是其中主導權的變化，既可以探究粵港澳地區內政府間關系，也能夠揭示中央權威在區域合作中的作用及機制。因此，本文以港珠澳大橋協調機制的變遷作為切入點，觀察粵港澳地區區域協調的進展以及中央政府的作用。本文發現，央地關系不對等、中央權威適時介入和區域協調主導權趨勢性變動構成了港珠澳大橋協調機制變遷的三大特征，通過進一步挖掘這三個特征的政治邏輯，可從中透視粵港澳地區政府間關系的構成邏輯。

二、港珠澳大橋項目協調機制的變遷

目前已有工程管理方面的學者從綜合集成的角度，回顧了港珠澳大橋項目協調決策的實踐歷程[5]，并認識到中央政府在重大跨界工程項目協調機制中的重要作用，已經有所涉及政府間關系。但是，這類研究因缺乏對政府的層級和權力關系，特別是粵港澳區域體制安排特殊性的深入了解，部分結論有所偏差。本部分將分階段梳理項目管理架構的變遷，確認其背后中央權威和區域協調的演變過程。

(一)項目意向階段：香港撬動中央的決策模式

香港公路大王胡應湘提出建設港珠澳大橋的設想后，迅速引起了原來由于交通不便無法吸引到香港投資者的珠海市的極大熱情。1989年珠海市向外公布了后來為人所熟知的伶仃洋大橋計劃。1994年珠海伶仃洋大橋計劃被列入當年成立的“中英關于香港與內地跨境大型基建協調委員會”的協調項目。1996年，珠海市正式向國家計委申請立項，并于1997年12月得到國家計委批準。但回歸前的港英政府委托了英美顧問公司對大橋進行研究，1997年提出首份報告，2000年3月提交的第二份報告更是認為建造港珠澳大橋對于香港沒有急迫性，建議2020年才考慮建造新大橋。

進入到2002年，香港由于亞洲金融危機已經經歷了幾年的低迷期，胡應湘等人再一次向香港特區政府提議修建跨海大橋刺激香港經濟，加強與珠三角的聯系、拓展經濟發展腹地。在經濟轉型的壓力下，這一提議得到了香港時任特別行政長官董建華支持。2002年1月，中央政府應香港特區政府的要求，在北京設立了“內地與香港大型基礎設施協作會議”機制，并于1月31日在北京舉行了首次會議。這標志著大橋項目正式進入官方決策議程。此后成員單位分別在北京、廣州和上海舉行過會議。第三次會議，即2002年9月20日在上海舉行，達成共識決定開展“香港和珠江三角洲西岸陸路運輸通道”的研究。2002年11月，時任國務院總理朱镕基在訪港期間，公開表示支持港珠澳大橋建設。2003年7月國家發展和改革委員會與香港特區政府共同委托完成了《香港與珠江西岸交通聯系研究》，研究結果表明港珠澳大橋具有重大的政治及經濟意義，是最具迫切性和必要性的。

2003年7月31日，在北京召開的第四次內地與香港大型基礎設施協作會議上，粵港澳及珠海市代表確認了港珠澳大橋的必要性及迫切性，并一致認為，港珠澳大橋具有特別的政治、經濟意義，可實現多項社會經濟效益，項目應及早進行。2003年8月4日，國務院正式批準開展港珠澳大橋前期工作，并同意由粵、港、澳三地成立“港珠澳大橋前期工作協調小組”，由香港擔任召集人，全面開展各項前期工作，標志著項目意向階段的完美收官。此階段的協調機制如圖1所示。

圖1 項目意向階段協調機制

以上過程可以看出，意向階段的工作主要是完成兩個任務：(1)完成項目建設必要性論證的研究工作，征求相關各方意見，對論證結論形成共識；(2)就項目開展前期工作爭取國務院的同意。從項目協調過程來看，香港作為區域一份子，不是直接向粵、澳雙方協調，而是利用其特殊政治地位爭取中央政府層面的重視，使之進入到中央層面的決策議程。隨后，國務院委托國家發展改革委聯合香港特區政府共同進行項目必要性論證，國家領導人的明確表態推動了論證進程。最后，又以高層會議的形式，借助中央權威，自上而下向涉事各方施壓，并調動各方的共同利益形成合作共識。由此可見，此階段香港雖然是比較活躍的推動者，但是核心決策主體仍為中央政府，中央權威主要表現為會議協商、委托授權、領導人表態、意見征求等多種參與形式。

(二)前期工作階段

進入前期工作階段，業務事項繁多，各方利益矛盾的爭端逐步顯現并激化。隨著工作內容和矛盾狀態的變化，協調機制也同步調整。以港珠澳大橋專責小組的成立為劃界標準，將此階段進一步細分為前后兩個時段。

1.三地政府協調決策階段：前期工作協調小組為核心

港珠澳大橋前期工作協調小組 (以下簡稱協調小組)的組建，意味前期工作階段的正式開始。在獲得中央批準后，2003年8月5日在香港召開的粵港合作聯席會議第六次會議上，粵港兩地高層第一次就港珠澳大橋進行正式交流，同意成立“港珠澳大橋前期工作協調小組”，并同意各派3名代表為成員，以協調和全力推進大橋建設的前期工作，包括：經濟效益、走線、環保及水文等各方面的研究；大橋的前期工作費用，由粵港澳三方分攤；報告完成后，報國家發展改革委申請立項。2003年8月29日，由香港特區政府、廣東省政府及澳門特區政府代表組成的港珠澳大橋前期工作協調小組第一次會議在廣州召開，與會代表就港珠澳大橋前期各項工作交換意見，并進行了建設性討論。

2003年10月12日，協調小組在珠海舉行了第二次會議，各方就有關事宜做了進一步研究，并部署了下一步成立辦公室的工作。2004年3月，協調小組辦公室成立，全面啟動港珠澳大橋各項建設前期工作。2004年7月22日，港、粵、澳三方代表為設在廣州的協調小組辦公室正式揭匾。2004年8月，經粵港澳三方認可，由原廣東省高速公路有限公司董事長朱永靈出任協調小組辦公室主任。隨后，協調小組辦公室承擔起了艱巨的大橋前期工作任務，協調三地政府逐項解決了兩岸登陸點、橋位方案、投融資等多個重大問題。此階段的協調機制如圖2所示。

圖2 三地政府協調階段協調機制

從項目協調機制的變遷來看，協調小組的組建，意味著港珠澳大橋項目第一次有了相對正式的工作機構。但協調小組的組建過程，體現了中央政府對地方事務的權威：中央政府直接指定香港擔任小組召集人；粵澳兩地2003年12月9日才在澳門舉行第一次合作聯席會議 (程序上應該參照粵港合作聯席會議的形式確認合作機制的建設)，但這不影響澳門派代表參加協調小組，及同意分攤前期工作費用，體現了澳門對中央權威的認同；協調小組的人員構成模式和各方職責按照中央批準的架構組織。而在協調小組的日常運作中，則體現了區域合作的平等原則：具體的工作協調采用“對三地一致同意之事項進行決策”的方式，三地協商一致形成決策后，分別按屬地法規履行審批程序，經法定程序批準后執行；而當三地意見不一致時，或暫不決策，或向中央政府報告，根據中央指示或建議再協商。由此可見，此階段的決策核心是協調小組，對決策發揮主導作用的是區域協調機制，依托的主要形式是定期聯席會議、日常溝通以及下屬辦公室的日常執行，中央權威只是在必要時才介入。

2.中央政府協調決策階段：專責小組為樞紐

進入2006年，粵港澳三方就大橋口岸設置、查驗模式以及融資模式無法達成一致意見，大橋決策進展受制。為加速推動港珠澳大橋項目的進展，2006年12月，國務院決定由國家發展和改革委員會牽頭，成立港珠澳大橋專責小組(以下簡稱專責小組)，成員單位為交通部、國務院港澳事務辦公室、廣東省人民政府、香港特別行政區政府和澳門特別行政區政府，負責重大問題的協調。隨即于2007年1月9日，專責小組第一次會議在廣州召開。會議明確在口岸查驗采用“三地三檢”模式的原則下，建議了三地口岸的選址，同時建議了投融資的基本方案：即三地政府分別負責口岸和連接線的投資，大橋主體按照吸引企業、社會投資為基本模式，有效加快項目進程。

圖3 中央政府協調階段協調機制

協調機制的內部分工如下：中央政府負責批準項目基本設想，指導簽訂三地協調方案，指導和處理有關項目的法律和公權事務協調方案的確定，并在三地意見不一致時進行必要的協調溝通；專責小組中的成員單位及有關部門主要根據中央批準的方案、三地協議，分別行使基于憲法和機構三定方案明確的有關職責，落實相應的政策支持；三地政府則主要根據三地協議和相關屬地法律，共同和分別落實有關工作，包括政策實施、財務支持等。

本階段協調機制的重大變化是，增設了一個更高級的協調部門——專責小組，并成為決策核心。決策權力層次的上移說明：當區域合作過程面臨重大利益格局調整或責任分擔時，各方就會各持己見，導致區域協調機制難有實質性成效。此時，中央政府的及時介入，可依托中央權威，加快事項決斷，確保項目順利推進。

(三)建設階段協調機制三層次：專責小組、三地委和大橋管理局

2009年10月28日，國務院常務會議批準港珠澳項目工程可行性報告，標志著項目前期工作的全面完成，大橋進入實質性建設階段。由于建設階段涉及大量具體的工程管理和決策事務，臨時性機構顯然難以滿足相關工作要求，主要原因有三：一是臨時性機構不具備獨立法人資格，在合同簽訂及監督等問題上存在法律風險；二是經費來源沒有正規的財政途徑；三是正式身份的缺失難以吸引并留住相對高端的人才。鑒于此，粵港澳三地政府于2010年2月簽署《港珠澳大橋建設、營運、維護及管理協議》，旨在通過三地更緊密的溝通，在友好協商并按照屬地法律原則下，三地政府共同對港珠澳大橋項目的各項事務進行處理及推進，協議同時就大橋的建設、營運、維護及管理明確三地之間的合作關系和權責。同時決定各派代表組成九人的“三地政府聯合工作委員會(以下簡稱三地委)①2010年5月24日，港珠澳大橋三地聯合工作委員會第一次會議在廣東省珠海市召開。會議由三地聯合工作委員會主任、廣東省發展改革委主任李妙娟主持。會議宣布三地委成立，協調小組和三地委進行了工作交接。會議聘任現任辦公室主任朱永靈先生擔任港珠澳大橋管理局局長，會議亦一致通過了《港珠澳大橋管理局章程》。2010年6月，粵港澳三方正式簽署了《港珠澳大橋管理局章程》?！保撠煷髽蝽椖康闹卮笫马棝Q策，協調與大橋項目有關的事務；下設辦公室，負責對港珠澳大橋管理局 (以下簡稱“管理局”)(項目法人)提交三地審議的事項進行初審并提出處理建議，處理工作委員會日常事務工作。由于大橋主體位于內地水域，日常管理必須根據內地的法規執行，因此工作委員會召集人由廣東省政府擔當。

2010年7月，管理局正式成立，其宗旨為：從三地共同利益出發，按照內地適用法律、三地協議、經國務院批準的大橋工程可行性研究報告及其補充報告、三地委不時商定的補充協議和安排等，負責大橋主體部分的投資、建設、運營、維護和管理的具體實施。盡管管理局不是協調管理架構的核心，但因具體負責相關工作，其建議及要求在很大程度上推動著協調機制的完善。

隨著三地委和管理局的相繼成立，項目協調機制出現四大顯著變化：(1)中央權威的作用和形式發生了變化。按照國務院對工程可行性研究報告的批復，在大橋建設期間仍保留專責小組①2009年12月16日，港珠澳大橋專責小組第二次會議在廣州召開，參加會議的有專責小組全體成員，前期工作協調小組全體成員，國家發展改革委、交通運輸部、國務院港澳事務辦公室、粵港澳三方政府代表近50人。隨后，專責小組的相關工作逐步正規化，一般會在每年11月份召開一次會議，最近一次為2014年11月17日召開的第七次會議。，但因需與中央部門協調事項的減少，中央權威在這一階段直接介入不多，更多地轉向監督目標執行和具體技術服務②2010年9月29日，由交通運輸部牽頭組織成立項目技術專家組，為專責小組、三地聯合工作委員會和項目法人在重大技術方案、施工方案的論證以及重大工程問題的處理措施等方面提供咨詢和技術支持。等形式；(2)設立三地委，由廣東省政府作為召集人，港澳特區政府參加，協調解決項目建設過程中涉及的重要問題，并對項目法人在海中橋隧主體工程投資、建設管理中的行為進行監管，凸顯區域協調功能在這一階段作用的強化；(3)管理局由廣東省牽頭、粵港澳三方共同組建，作為項目法人負責項目的具體實施和運營管理，彰顯管理模式的正規化。(4)廣東省事實上承擔了大橋主體部分的決策和執行主導權。與前期機構的銜接上，三地委主要接手協調小組的相關工作，而新組建的管理局的人員主要是來自于協調小組辦公室，從而有利于具體工作的銜接。從而最終形成以“專責小組——三地委——管理局”為核心的機制安排，如圖4所示。

圖4 工程建設階段協調機制

三、中央權威的介入和區域協調的發展

綜上所述，將相關機構的成立和主要活動由時間軸和政府層級軸構成的坐標軸上，如圖5所示，可觀察到兩個趨勢：(1)中央政府的行動策略經歷了“直接介入——象征性權威——協調推動——常態化管理”的過程；(2)大橋事務區域協調功能一方面經歷了“弱強弱強”的四種狀態，另一方面內部主導權則由香港逐步向廣東移交。

(一)中央權威的介入

項目意向階段，中央政府在香港的撬動下，以會議協商、委托授權、領導人表態、意見征求等多種形式直接參與項目決策，積極展現了中央權威在重大決策中的作用。

項目前期工作的早期，主要由區域協調來主導項目決策，中央政府通過方案審查會、專題論證會、用海權預審意見這類偏技術的手段或專題調研這種臨時性方式參與項目決策，大有“走過場”的意思，中央權威并沒有發揮實質性的影響。

到了前期工作階段的后期，一方面項目所需中央部門的批復事項越來越多，另一方面三地協調決策的復雜性及其難度日益凸顯。尤其是管理架構中“任何事項均需三方一致同意”的區域協調方式顯現出決策較慢、不能適應及時和日益深入的協調需求等問題。中央政府于是直接成立專責小組，以強勢姿態推動三地有關爭議事項的決斷，并積極協調推動項目前期的程序性報批工作。

進入項目建設階段，主要工作的現場性較強，而且多屬落實層面的具體工作，與中央層級部門之間的業務關聯不多，所以中央政府對港珠澳大橋的決策管理逐步常態化，以定期督察進度和技術支持為主。

(二)區域協調的變遷

從大的層面來看，區域協調這一機制所能發揮作用的強弱取決于中央政府的授權狀況。一方面，中央權威介入較多較深的時候，區域協調就偏向于接受命令并執行的狀態；另一方面，當區域協調失效時，難以推動關鍵問題的解決，也需要中央權威的積極介入。

另一個值得注意的有趣現象是，區域協調主導權由香港向廣東的逐步移交。香港向廣東正式移交主導權的標志是三地委的成立。但這其實只是主導權在形式上的移交，權力實質性移交的過程早就開始，可以追溯到協調小組辦公室成立。協調小組召集人雖為香港特區政府，一般由各屆香港運輸及房屋局局長來具體擔當，但協調小組辦公室主任則從2004年8月開始一直由原廣東省高速公路有限公司董事長朱永靈擔任，按其個人以往的職業經歷，一定程度上會更傾向于維護廣東的利益。因為，一方面省高速公路公司本身就是歸口廣東省交通廳管理的地方國有企業，與省交通廳有著千絲萬縷的關系，當年朱永靈調任批文也是直接下達到省交通廳；另一方面，大橋作為一項交通工作，廣東省內的前期工作報批過程，需要大量政府工作程序上的知識以及相應的人脈資源，香港無疑存在知識和社會資本上的劣勢，需要更加倚重朱永靈及其領導的辦公室。

圖5 港珠澳大橋協調機制變遷圖

因此，進入項目建設階段，管理局直接脫胎于協調小組辦公室，朱永靈同樣擔任管理局首任局長，中間工作轉換非常順利，沒有受到太多的影響。

四、從管理架構看政府間關系

通過對港珠澳大橋協調機制變遷過程的梳理，可以發現不同的階段呈現不同的模式：項目意向階段出現“香港撬動、中央主導”模式；前期工作階段前期是三地區域協調模式；進入前期工作階段后期，中央權威依托專設機構深度介入項目決策；進入建設階段，基本上是“中央權威淡出、區域協調強化”。對比上述四種模式，可以發現：央地關系不對等、中央權威適時介入和區域協調主導權趨勢性變動構成了管理架構變遷的三大特征。同時，這三個特征也可作為觀察粵港澳地區央地關系和橫向政府關系的三個維度。因此，通過挖掘這三個特征背后的形成邏輯，從中可以透視粵港澳地區政府間關系的基本格局。

(一)央地關系不對等的政治邏輯

港珠澳大橋的前期決策主要是由香港特區政府撬動中央政府來完成。大橋方案的研究及論證工作，則由國家發展改革委和香港特區政府共同委托給國家發展改革委綜合運輸研究所來完成，沒有讓廣東省、澳門參與其中，只是在方案基本確定后，才以會議的形式征求他們的意見。由此可見，作為特區的香港和作為省級行政區的廣東省，在中央心目中的地位不同[6]。背后深層的原因還是中央與港澳、中央與廣東這兩組關系存在結構性差異：一是中央與港澳的關系，作為特別行政區，香港、澳門享有比聯邦制下的“邦”更大的權力，其與中央的權限劃分有基本法的保障[7]。二是中央與廣東的關系是中央集權制下的央地關系，廣東是中央領導下的省級行政區域，其與中央并無清晰的權限分界線，單一制安排下，廣東省必須接受中央的領導和安排，由此中央可以直接代替廣東省作出決定。

中央與港澳、中央與廣東這兩組關系的差異，又源于中央對兩地的權力運作方式不同。借鑒邁克爾·曼權威性(authoritative)權力和彌散性(diffused)權力的劃分[8]，中央對地方政府的權威也可分為專斷性權威和基礎性權威。專斷性權威是中央政府不與地方政府進行常規性的、制度化的協商即有權采取的行動的范圍，中央政府可以單方面采取行動的范圍越大，專斷性權威越大。而基礎性權威，則是指中央政府實際上通過法律、制度、規章等正式制度以及慣例等非正式制度滲入和統合地方政府的能力[9]。首先，香港和澳門特區政府享有基本法保障的管治權力，所以中央政府行使基礎性權威具有制約。其次，中央對港澳特區政府是沒有專斷性權威的。一方面，在意識形態層面，港澳不接受中央政府魅力型權威的政治形象；另一方面，在政治體制方面，港澳自身的官僚體制承接于前殖民者的模式，并沒有接受國家所秉持的魅力型合法性觀念改造，而且從普通官員的晉升渠道不受制于中央，所以就不會出現類似大陸的政治官僚制，而政治官僚制是中央對地方施展專斷性權威所依托的手段。

(二)中央權威介入的政治邏輯

目前區域政府合作研究有個潛在假設：面對共同利益，各方會優先選擇合作行為[10]。然而，目前我國行政區劃分割的格局會阻礙區域政府的合作。由于財稅資金、社會事業分擔等制度安排的限制，各方在面臨區域事務時，由于擔心協調的困難或者政治因素的考慮，會優先考慮獨立解決的方式，而不是與周邊地區合作。因此，共同利益只是區域合作的充分條件，而不是必要條件。合作的達成，除了各方的利益共識外，來自于外界的協調和推動也非常重要，如果由利益方共同的上一級政府來推動，無疑更容易為各方所認同。因此，上一級權威的干預是合理并且是可行的。

粵港澳地區一國兩制背景下，獨特的區域治理結構同樣要求中央在粵港澳三地合作中必須發揮更大的作用。一方面，作為中國唯一主權代表，中央政府擁有比地方更多的資源和權力，其直接介入既能更準確、快捷地把握對政治和國家發展的影響，也能讓各方直接明了中央的戰略部署 (信號明示功能)，有利于提高決策效率和質量。另一方面，港珠澳大橋的案例表明，從決策所面臨的環境和事項來看，由于粵港澳三地不同政治經濟法律制度的原因，區域跨界工程涉及諸多對多方利益具有直接影響、但超越單一地方政府權限的事項，甚至需要國家立法機關或多個部委的協同配合，如重大權屬分配，法律協調等。這類問題單憑地方政府，難以公平有效地解決。而中央政府的直接介入，有助于保障協調機構的獨立性和公平性，并從發展全局出發，有效平衡各方利益，進而更易于實現協調的權威性與及時性，同時貫徹國家的戰略意圖。

(三)區域協調主導權移交的政治邏輯

區域協調主導權移交的邏輯，符合阿爾欽和梯若爾在不完全契約理論框架下對組織內部正式性權威和實質性權威的討論。正式權威指基于組織正式地位的權威，而實質性權威則指占有信息之上所實際擁有的權威。區分正式權威和實質性權威的意義在于，即使在正式權威沒有發生明顯變化的情形下，一個領域的實際控制權也可能會以非正式形式轉移到管理方手中，治理模式也隨之經歷重大變化[11]。

協調小組是由國務院同意、粵港澳三方政府協商認可的，無疑具有正式權威，但是協調小組辦公室因占有相關業務知識上以及與業務相關部門的專有性關系等方面的優勢，擁有實質性權威。而且隨著業務工作種類越來越多、任務越來越繁重，與相關業務部門交往越來越密切，協調小組辦公室的實質性權威在不同程度上擴展和膨脹，實際上逐步擠占協調小組的正式權威，最后可能導致協調機構喪失實施權，并且部分喪失檢查驗收權。港珠澳大橋協調機制的變遷過程，也印證了這一點：協調小組最終被三地委取代，而協調小組辦公室因業務知識和專有性關系的積累，逐步變得不可或缺，變身為大橋管理局。所以，一個機構的生命力不在于正式權威的高低，而在于實際性權威的大小。同樣的邏輯，可以解釋區域協調的主導權逐步由香港向廣東移交這樣一種趨勢。

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