農業轉移人口市民化進程中政府行為的外部性

柳 楊

（集美大學誠毅學院，福建 廈門361021）

我國農業轉移人口的市民化問題，和收入分配問題一樣，雖然是經濟學問題，但其中政治學的色彩十分強烈，也與政府行為，特別是執政者的政策導向有著非常密切的聯系［1］。在研究我國農業轉移人口的市民化，不妨考慮在政府行為外部性這個角度上進行理論切入，嘗試著探討政府行為在農業轉移人口市民化這個領域的外部效應，推動農業轉移人口的市民化進程，實現經濟發展與共同富裕。

一、農業轉移人口市民化進程深受政府行為影響

1、政府具有推動市民化進程的動力

農業轉移人口的市民化是城鎮化的重要內容，政府推進農業轉移人口市民化，是促進消費擴張，縮小城鄉差距、促進經濟增長、維護社會穩定的必由之路。具體來說，農業轉移人口的市民化，為城市的發展提供了廉價勞動力；提高了城市各種產品與服務的數量和質量，改善了城市居民生活；推動了輸入地GDP的增長以及財政收入的增加，同時有效地帶動了輸出地鄉村經濟的發展［2］。因此，改革開放以來，中央政府逐步建立并完善市場制度環境，相對靈活的勞動用工制度，不斷創造寬松的環境促進農業轉移人口進城務工。

2、政府推動市民化進程的意愿和能力不足

（1）政府的推動意愿不足

改革開放以來，尤其是財政分權后，地方政府成為相對獨立的經濟利益主體。地方政府在財權與事權上出現嚴重不對等的現象，一方面財政收入受到約束，另一方面財政支出責任過大。同時，官員政績主要不是由民生改善情況，而是由當地的GDP增長水平決定。因此，基于自身利益，地方政府就會有選擇地執行中央政府的政策，推進農業轉移人口市民化的主觀能動性不足。

（2）政府的推動能力不足

我國政府在行使社會服務職能方面相對缺乏經驗，推動農業轉移人口市民化進程的能力不足。其中，公共財政能力有限是重要的一個方面。相關數據表明，幫助一個農業轉移人口成為市民，所需的總成本（包括社會保障成本、住房成本、公共管理成本、城市基礎設施成本、生活成本、隨遷子女教育成本、個人教育培訓成本和機會成本）為14304.4638 元，政 府 需 支 出104147 元，占 總 成 本 的72.81%［3］。2013年，我國政府為1900萬人的農業轉移人口（占總人口136072萬人的1.4%）市民化支出了19787.93億元的總成本，占政府相關的最大支出總量的29.18%，將近三成［4］。但是目前國家財政預算中還沒有對農業轉移人口的專項撥款，政府也難以按此比例承擔。

三、市民化進程中政府行為外部性的表現

1、政府行為對市民化的影響主體是“經濟人總體”

一般而言，外部效應的行為主體都是經濟個體，而政府行為對農業轉移人口市民化的影響主體——政府，則是政治領域的“經濟人總體”。作為非人格化的管理組織，政府行為也具有“趨利性”。由于推進農業轉移人口的市民化有利于經濟發展和社會穩定，中央政府制定一系列政策推進農業轉移人口市民化。中央政府在這一過程中可以看做是參與公共決策過程的“經濟人總體”，構成政府行為外部性的選擇主體。而地方政府在分級管理下成為了維護本地利益的博弈主體，一方面為了彌補當地勞動力資源不足，允許外來勞動力流入；另一方面又以戶籍制度為借口，對流入地的農業轉移人口在福利方面予以限制。在此過程中，地方政府則可以稱之為政治市場上施行公共決策的“經濟人總體”，從而也就構成了政府行為外部效應的實施主體。2、政府推動行為的外侵性和強加性

外部性具有外侵性和強加性。因為在很多經濟活動中，一些利益相關者在決策過程中被排斥或不參與決策或不完全參與決策，卻不得不承擔決策的后果。而政府行為對農業轉移人口市民化進程的影響也是外侵的、強加的。無論是中央政府主導的制度變革，還是地方政府的政策偏好，對農業轉移人口市民化進程無論是推動還是阻礙，都對不參與或是不完全參與決策過程或者制度變革的一般民眾施加了極其重大的影響。雖然也許上述政府行為與每位公民的切身利益休戚相關，但由于政府的強制力，不管他們對政府的方案是否滿意，都被迫接受政府行為的后果。

3、政府推動行為的非市場聯系

外部效應不通過市場交換形成，而是作用于他人卻沒有為之補償的損失或支付的收益。政府行為對我國農業轉移人口市民化進程的影響是不同經濟體之間的一種非市場聯系。因為政府行為對我國農業轉移人口市民化進程的影響，無論是推動了我國農業轉移人口市民化進程還是阻礙了我國農業轉移人口市民化進程都不須為此從中獲利或是為此進行補償。由于政府行為外部性受眾不僅分散而且獨立，無法形成賠付的市場，也就無法完成交易。政府行為外部性在非市場性條件下，必然無法進行追索或賠付。

4、政府推動行為的管理型交易特征

政府行為對農業轉移人口市民化進程的影響是在政府進行管理型交易或者是原有的“游戲規則”被政府改變時產生的。建國之初，我國為了發展重工業，實行城市偏向政策，最終導致城鄉二元結構，阻礙了城鎮化進程。由于重工業資本密集，人均占有資本遠高于輕工業，因此吸納就業的能力十分有限。于是，政府通過人民公社制度將農村人口控制在農村，通過票證制度保障城市基本生活品和社會福利供給，以保證政府戰略的有效執行。改革開放以后，當擴大內需成為保持經濟平穩增長的動力，城鎮化成為擴大內需的最大潛力之時，政府又具有推動農業轉移人口市民化進程的動力。“游戲規則”的改變對我國農業轉移人口市民化進程產生的影響是政府行為外部性的表現。

四、結論和啟示

第一，政府行為外部性是政府為彌補市場缺陷而行使公共服務職能、制定公共政策過程中產生的副產品，它是在政治過程中產生的、通過改變產權控制或交易規則的方式對其他主體給予無需補償的收益或強征不可補償的成本的現象。與一般的私人決策過程和市場主體行為一樣，公共決策過程和政府行為也會產生外部性。政府的“經濟人”假設是政府行為外部性產生的前提。第二，城鎮化是擴大內需，保持經濟平穩增長的最大潛力所在。因此，政府具有推進我國農業轉移人口市民化的動力。然而，為防止市民化造成的城市居民福利流失，政府可能繼續保持城鄉分割的狀態，維持以戶籍制度為基礎的城市二元教育、醫療、社保、住房、就業制度，阻礙了我國農業轉移人口的市民化進程。以政府行為外部性為理論出發點對農業轉移人口市民化進行深度剖析，可以得出：政府行為深刻影響農業轉移人口市民化，而這正是政府行為外部效應的體現。第三，政府行為外部性分為正外部性和負外部性。只要社會公共成本與政府自身成本、社會公共利益與政府自身利益存在不一致，政府行為外部性就永遠存在。但是為了在一定的程度上緩解政府行為的負外部性，可以嘗試對政府行為負外部性進行矯正和預防。因此，矯正與預防政府行為負外部性，可以考慮作為推進農業轉移人口市民化的一種思路。

［1］朱光磊·中國的貧富差距與政府控制［M］.上海：上海三聯書店，2002：1.

［2］［3］余小英·農業轉移人口市民化成本分擔及政府角色研究［J］.勞動經濟，2015（6）：26－27.

［4］財政部·2013年全國公共財政收入決算表［EB／OL］.中華人民共 和 國 財 政 部 網 站，http：／／yss.mof.gov.cn／2013qgczjs／201407／t20140711＿1112026.html，2014－07－16.