對當前農村土地流轉現狀的反思——以六安市城南鎮為例

楊在宏

（皖西學院 政法學院，安徽 六安 237012）

在建設社會主義新農村，推進城鎮化建設的時代背景下，農民土地流轉受到越來越多的關注.以家庭承包責任制為主的農業生產模式已越來越不適應經濟的發展.1978年十一屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干問題的決定》，而在此之后的中央一號文件大都涉及到農村土地流轉的規定.在此時代和政策的背景下，農村土地的流轉速度加快，流轉的規模也在擴大.農村土地流轉給農民帶來了許多的益處的同時也出現了很多的問題.

1 流轉帶來的積極效益

1.1 增加農民收入，提高土地利用效率

改革開放以來，東部沿海地區與城市經濟得以迅速發展，產業結構的變化與工業經濟發展的需要，使得大量農村人口不斷涌進城市，在城市中尋求發展.由此在許多地方的農村出現了大量的閑置“荒地”無人耕種的現象.與此同時受自給自足的自然經濟的限制，農村土地經營模式大多為分散的一家一戶的模式，這種經營模式往往導致土地的利用效率低、環境污染嚴重、對自然災害的抵御能力變差，如若農民將這些閑置的土地流轉出去一方面有助實現土地的規模化經營，提升農業生產機械化和工業化程度，提高土地的利用效率.另一方面也利于農民在獲得流轉收益同時獲得其他產業的收入.

1.2 優化農村資源配置、促進產業結構調整

社會主義新農村建設是近幾年的熱門話題，按照新時代的要求，新農村建設是對農村進行經濟、政治、文化和社會等各方面的建設，最終實現把農村建設成為經濟繁榮、設施完善、環境優美、文明和諧的社會主義新農村的目標.而允許農村土地流轉，一方面可以優化農村土地資源配置，把閑置的土地利用起來，把分散的土地集中起來，促進土地合理利用，推動農村土地的規模化生產.另一方面可以促進農村許多非農產業的出現，改變過去農民增收單一依靠農業種植的狀態.以六安城南鎮為例，隨著土地流轉出現了以草莓采摘為主的農家旅游業，并以此帶動了農家樂等形式的相關餐飲、旅游和服務產業的出現.這些非農產業在解決當地農村剩余勞動力，增加農民收入，改善農村產業結構，在帶動當地農村基礎設施建設等方面都發揮了至關重要的作用.可以說農村土地流轉對社會主義新農村建設和城鄉一體化發展有著重要意義.

1.3 增加流入方收益

通過土地經營權流轉，在保證流出方土地經營權流轉利益的前提下，有利于擴大流入方的農村土地經營規模，發展多種形式的農業適度規模經營，提高生產經營組織化程度和抵抗自然和市場風險能力.有專家推算，按照中國目前的條件，種植經濟作物，耕作規模不能低于11.33hm2，種植糧食作物的耕作規模不能低于20.00hm2，低于此規模，生產成本就難以降下來，價格在國際上就缺乏競爭力[1].并且在土地流轉作用下，閑置荒棄的土地被集中利用，有利于農業生產的規模化、產業化經營，大大提高了農業經營的生產效率.六安市城南鎮的土地流轉使得當地的一些閑置土地重新得到利用，保證了本地正常的農業生產經營.一定程度上有利于其勞動力、土地、技術、機械等生產要素得到優化配置,有效提高勞動生產率、土地產出率，從而使其能夠為整個城市的糧食儲備提供有力保障.

2 流轉帶來的消極效應

2.1 合同簽訂問題

筆者在進行調查的過程中了解到，城南鎮的農民對土地承包法等相關法律不了解的比例達到了67.69%，超過了半數，而了解的僅占26.15%.由此可見本次調查地的很多農民對土地承包法以及相關法律缺乏必要的了解.在六安市土地流轉機制還沒有完全建立起來.首先，筆者經過調查發現，當地企業等經營性主體通常都是通過與當地政府進行協商，從而取得農村集體土地的使用權，而不是通過與農村集體組織簽訂協議，這便說明在土地流轉過程中，雙方很少簽訂書面協議，一般都是進行口頭協商，缺乏比較正式的合同；其次，即便是簽訂了書面合同，大都規定的條款也不夠規范，對雙方的權利、義務及違約責任等內容約定的不夠明確，也沒有專人負責合同管理工作；最后，在流轉過程中由于缺乏完善的規范和管理農村土地承包經營權流轉的政策文件和制度，比如登記備案制度、合同管理制度、糾紛調處制度和動態監測制度等,因此很容易導致當地政府忽視農民的意愿和利益，并且如若發生侵權行為，處于弱勢地位的農民不僅不知道如何維護自己的合法權益，也缺乏維權的依據.

2.2 土地的用途問題

土地承包合同糾紛案件中經常涉及合同中的一方擅自改變土地用途，將承包地用于永久性非農用途，即使《土地承包法》以及相關法律明確禁止將農業用地私自變更為非農用地，但是這些規定往往流于形式成為“紙上的法律”.例如將承包地用于商品房建設，不經批準私自改為林地等情況.同時實踐中大量存在把土地出讓給本農村集體經濟組織以外的人的情況，承租人在承租的土地上建起房屋、廠房，并未按照合同約定的方式使用土地，這樣就會導致土地變個方式荒蕪了[2]，同時正如前面所說的那樣，由于土地被流轉出去，很多情況下，農民可能只在流轉時得到一些補貼，然后土地的承包者便利用自身所具有的優勢來創造出更大的利益，但是這部分的利益農民是享受不到的，所以土地流轉的最大的受益者并不是農民.

2.3 農民權益保障不完善

以目前的流轉實踐來看，對流轉土地后的農民大多數都是進行單一的金錢補償，缺乏對農民利益的長期規劃.土地長期以來是農民賴以生存的基礎，土地流轉后由于只是進行單一的金錢補償，致使農民在失去賴以生存的基礎后缺乏規避風險的保障.

3 淺析出現問題的原因

3.1 農村的法治建設不完善

從改革開放至今，雖然針對農村以及農業的立法不斷增加但是立法的增加仍然跟不上實踐甚至落后實踐的發展.就目前來看，農村土地，農民的權利仍然主要通過農業法、土地承包法保障.即使農業部以及各級政府每年都會下發有關文件對農業生產進行指導，對農村土地制度加以保障和穩定農村經濟發展.但是這些法律和文件對農村土地的具體利用，權力主體以及權力主體之間的權利和義務缺乏具體的規范.與此同時，由于農民的文化水平的有限，農民在權益受到侵害時使用維權的方式往往過于極端.

3.2 社會保障制度有所欠缺

農民在土地流轉后失去賴以生存的土地就等于失去了賴以生存的基礎.這也是導致農民在失去土地過后往往只是單純的去城市尋找就業機會的原因.由于農民在流轉土地過后規避風險的能力有限而且目前在農村市場上沒有健全的風險覆蓋制度尤其是保險制度的的欠缺，農民在養老，醫療等方面失去了保障.以六安城南鎮為例，筆者了解到該鎮90%的農民在土地流轉后去往城市尋找就業，30%不到的農民會住進政府的安置房.而且更有少數的農民會幾家幾戶聯合集資自建房屋共同生活.由此可見流轉土地后的農民就業途徑單一，在保險風險救濟方面缺乏保障.

3.3 土地流轉市場不健全

土地流轉從某種意義上來說是一種市場行為.流轉主體的不積極或者說流轉雙方缺乏必要的合意，因此在交易過程中造成了很大的局限.與此同時在流轉的過程中信息不通暢、村集體的組織作用沒有發揮，在土地流轉的過程中往往是農民與承包商或者農民與政府進行直接的接觸，村集體的作用沒有得到發揮，同時中介服務嚴重缺失[3].由于市場經濟的外部性在土地流轉的過程中往往導致農民出于弱勢地位.由于缺乏必要的中間服務組織導致在流轉的過程中農民往往被動的接受對方的條件.

3.4 自給自足自然經濟的阻礙

發展現代農業的主要矛盾在于小規模分散經營的自然經濟與市場化、產業化、集約化經營現代農業之間的矛盾[4].目前中國大部分的農村經營方式仍是自給自足的自然經濟模式.這種分散的經營模式必然導致土地利用的分散，土地集中困難，單位產量低.與此同時部分農民的觀念陳舊顧慮重重，他們認為土地作為最后的依靠而不敢流轉.而現代農業的經營要求大規模集約化生產，要求土地的連片規模生產，因此在這兩者之間存在著難以調和的矛盾.

4 解決當前農村土地流轉問題的措施

4.1 制度保障

為了讓農民在土地流轉過程中不處于弱勢地位，應當對其生存生活提供限度內最大化的支持和保障.2004年國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》之后，應當為配合法律的更好實施和利用，及時確立一個土地產權流轉制度和一套相對統一、兼顧地域情況的土地流轉價格指導標準、征收征用補償標準，從全國范圍上給廣大農村農民們的土地衡量相對合理的流轉價格，通過法律和市場兩種手段使設置的價格能夠正確的反映時下的土地實際價值，以確保作為流轉方的農民與受讓方能夠在制度的保護傘下公平交易，相互受益.

各地政府應當在推進城鎮化進程中更新和發展土地的經濟生產方式，利用資金活絡農村的發展動力，以自己的名義并以國內外市場需求為導向，積極引進市場先進技術因地制宜發展經濟，加速促進地區產業結構的改變，將農業集體化轉變為農業工業化，縮小農村與城市的發展差距，提升區域內的發展能力.政府還應該為農民在土地流轉之后提供應有的保障和支持，建立健全符合新農村建設要求的社會保障體系，完善農村最低生活保障制度、醫療保險制度、養老保險制度等，并且投入更多智力支持和就業機會幫助流轉方保障基本生活條件和生存功能，防止“城市化”發生農民大幅度無秩序的涌入城市.

與此同時土地流轉受讓方在獲得土地使用權之后，為了能夠因地制宜發展本地經濟，可以相應的給當地農民提供適宜的就業機會，或允許農民以勞務方式入股投資，或在誠信公平的基礎上與農民建立長期的經營承包關系，以達到共贏目的.

4.2 政府以及相關中間服務主體的介入

為了避免或減少土地流轉雙方的合同糾紛，文化素質相對較低的農民更應在簽訂合同時保持謹慎仔細，而絕大部分的農民法律意識薄弱文化素質較低，這就要求政府或政府之下的農村集體組織或者有服務功能的中間層等主體有必要派遣具有一定知相關識和能力的人員進入到農民群體之中為他們解讀時下的相關土地政策和土地流轉情況，通過宣傳和介紹《農村土地承包法》、《合同法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規文件的重要實用部分，提高農民的法律保護意識和能力.

農民在土地流轉中流轉的只是使用權而不是所有權，所以廣大農民們有權利了解和知道流轉的土地將如何使用.土地的流轉范圍和程度不應是隨意的，國務院應當為土地的使用制定標準，合理限制耕地林地等被流轉的最低標準，各地政府應當在不損害區域內發展的前提下合理規劃和管理被流轉的土地.同時在規劃和管理時，應當兼顧短期利益和長遠利益，個人利益和集體利益，當地農民的就業利益和生存利益.受讓方在承包經營中應當遵守誠信原則，積極響應可持續發展的號召，采用集約化方式精細生產、合理布局專業管理，合法合理有效率的使用土地，減少資源的耗費，在實現自身利益增值的同時保護當地的經濟利益和生態效益.

4.3 建立健全農村法治體系

建立健全農村土地流轉法律體系參照《物權法》關于建設用地使用權和抵押權的規定建立起與農村土地流轉經營權的相關的制度，在具體操作過程中規范流轉期限.

4.4 加強政策扶持

對于那些能夠進行規模化經營的承包者政府應當加大政策支持和扶持力度.充分發揮政府在土地流轉過程中的服務引導的職能，規范和監督流轉主體之間的協議，鼓勵農民進行土地流轉，破除農民固守自然經濟，戀土的思想觀念.同時也要注重農民權益的維護，探索長效保障農民利益，增加農民收入，促進流轉各方實現共贏.

政府應加大宣傳力度.結合本地區的實際積極引導農民進行土地流轉，與此同時相關部門可以定期組織專業的人員下鄉現場為農民解讀土地等方面的法律法規，為農民更好的了解現行政策提供便利.

〔1〕樊帆.農村土地流轉的深層原因探析[J].農業經濟，2002（11）:25－27.

〔2〕黃飛.改變農業用途的土地流轉合同效力的司法認定.

〔3〕張照新，張海陽.農村土地流轉問題研究綜述[J].信陽師范學院學報，2004（2）.

〔4〕王平濤.農村土地流轉存在的問題及對策[D].年華中師范大學碩士論文,2014.