《憲法》第四十六條適用的教育階段辨析

袁文峰

一、未解決的《憲法》第四十六條適用階段的問題

發生在前些年的關于受教育權的齊玉苓案與羅彩霞案，對我國教育法、憲法的發展與探索起了有力的推動作用。雖然討論暫告一個段落，學界對此的論爭似乎風平浪靜，但是通往救濟的航道依然留下了并未清理成功的星點暗礁，所謂司法的陽光穿透重重霧靄照射于“枯葉飄零的幽谷”或許只是自娛的假象。這些星點暗礁是當初并未涉及的問題或討論不徹底的論題，有待加以厘清。本文即有延續討論、完善法理邏輯的引玉之意。

2001年7月24日，最高法院公布了《關于以侵犯姓名權的手段侵犯憲法保護的公民受教育的基本權利是否應當承擔民事責任的批復》(法釋［2001］25號)。其批復內容原文為:“經研究，我們認為，根據本案事實，陳曉琪等以侵犯姓名權的手段，侵犯了齊玉苓依據憲法規定所享有的受教育的基本權利，并造成了具體的損害后果，應承擔相應的民事責任”。2008年12月8日，最高人民法院審判委員會通過《最高人民法院關于廢止2007年底以前發布的有關司法解釋(第七批)的決定》(2008年12月24日起施行)廢止了批復(廢止理由:已停止適用)。對比批復出臺的熱鬧，廢止在悄無聲息的決定中進行。在這廢止原因不明的舉動中，不少學者提出了各種猜測。〔1〕參見馬嶺:《齊玉苓案批復的廢止“理由”探析》，載《法學》2009年第4期。比較一致的見解認為憲法司法化的路徑已經被阻斷，憲法司法化在系鈴解鈴的過程中，最高法院否定了自己失誤的沖動。從司法審判程序和權力來說，這場論爭給法學界和司法界所明了的操作規則是:法院只能在判決中遵守性援引憲法，不是適用性援引。童之偉教授提出了遵守性援引的要求。〔2〕參見童之偉:《憲法適用應依循憲法本身規定的路徑》，載《中國法學》2008年第6期。遵守性援引憲法只能是原文不動地照錄憲法的文本內容，并且不能夠對憲法文本內容進行解釋，因為監督憲法的實施和解釋憲法是全國人大常委會的職權，而不屬于法院的職權。

筆者注意到，山東省高級人民法院(1999)魯民終字第258號民事判決書所援引的法條依據:“依照《中華人民共和國憲法》第46條”，〔3〕判決所有的法條依據是:“……《中華人民共和國憲法》第46條、《中華人民共和國教育法》第9條、第81條、《中華人民共和國民法通則》第120條、第134條、《中華人民共和國民事訴訟法》第152條、第153條第1款第3項、第158條和最高人民法院(2001)法釋25號批復”。童之偉教授認定省高院超越《憲法》第126條和《人民法院組織法》第4條規定的權限而越權適用憲法的情狀特別明顯。參見童之偉:《憲法適用應依循憲法本身規定的路徑》，載《中國法學》2008年第6期。其實最高法院的批復并未明確針對《憲法》第46條而提出，只是山東省高級人民法院在判決書中提出依據該法條對案件進行判決。也許，最高法院批復認定的結論——“受教育的基本權利”受到侵害，誘導了山東省高院確定所引的判決依據。在此，筆者無意再掀起司法化的波瀾，也無意展開達成初步共識的遵守性援引論題。只是想沿著遵守性適用的方向繼續探討:當法院審理涉及所有的受教育權案件的時候，引用《憲法》第46條合不合適?或者說，《憲法》第46條是不是適用于所有的教育階段?經過筆者的研判，《憲法》第46條只能適用于義務教育階段，理由如下文。

二、“受教育的權利和義務”決定了其僅適用于義務教育階段

《憲法》第46條規定:“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展。”通常該條被認為是受教育權條款，這有齊玉苓案件的終審判決書中所援引的條文可以佐證。但將該條款視為受教育權條款并適用于所有與受教育權有關的案件，是解釋不通的。筆者認為，第46條只能適用于義務教育階段的受教育權。《高等教育法》第2條第2款明確該法所稱高等教育是指在完成高級中等教育基礎上實施的教育。

(一)權利主體和義務主體為同一個主體

固然，義務教育首先是政府的義務，“如果國家不給，則義務就不能成立;如果公民不受，則義務就無法履行。所以，受教育義務以國家給付責任的履行為成立前提，且教育事務的公共性不似維護治安、籌設國防那樣為國家職能所固有，其給付的數量、標準帶有裁量性，立法機關可相機、俟時而定”。“父母固然‘必須’將孩子送入學校，但其前提是國家須履行給付責任在先;在國家未履行給付責任或者未完全履行給付責任特別是不實行免費教育的前提下，父母之‘必須’作為責任就不能成立”。〔4〕鄭賢君:《公民受教育義務之憲法屬性》，載《華東政法學院學報》2006年第2期。但不論如何解釋，我們都無法將《憲法》第46條所規定的同一權利和義務主體認為是政府，是父母。這是由文本字面含義所決定的，即受教育的權利和義務只能解釋為享受權利和履行義務的主體是同一個公民。《義務教育法》第4條規定:“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務。”這是對《憲法》46條的詮釋。所以，周偉教授認為:“受教育的權利義務統一性限于義務教育，且與其他法律權利的權利義務統一性有著不同特點。”〔5〕周偉:《憲法基本權利:原理·規范·應用》，法律出版社2006年版，第312頁。

鄭賢君教授認為:“我國憲法規定受教育既是公民的權利，又是公民的義務。此處有兩個問題:一是作為公民權利的受教育權在初等教育和高等教育兩階段中的性質并不相同;二是作為公民義務的受教育只存在于初等教育階段。作為公民的一項憲法權利，初等教育中的受教育權區別于高等教育中的受教育權。初等教育中受教育權的價值理念是平等，高等教育中受教育權的價值理念是自由。”并認為受教育是公民權利又是義務是針對初等教育階段而言的。受教育權在初等與高等教育兩階段中的性質不相同，而且國家保障的標準也不相同。〔6〕鄭賢君:《公民受教育義務之憲法屬性》，載《華東政法學院學報》2006年第2期。接下來的問題是，可否將第46條中的權利主體解釋為適合初等教育和高等教育兩階段的公民，而將其義務主體解釋為初等教育階段的公民?實際上，這種解釋將權利主體和義務主體限定在初、高等教育兩階段，但仍然和上一種解釋的思維一樣，將權利主體和義務主體割裂。我國公民有受教育的權利和義務，從字面上來說，句中權利和義務的主語是同一個，為“公民”。這個主語“公民”是權利和義務的主體，是集受教育的權利和義務于其一身的。有觀點認為第46條同時規定權利和義務是不妥當的，實際上該條并沒有混淆權利主體與義務主體的關系。不僅沒有產生理論上的困惑，即使在實踐中給教育立法帶來了困難，也是可以克服的。將該條解釋為接受教育的義務由孩子的父母承擔，而不是孩子的義務，這是不妥當的。〔7〕參見張震:《公民受教育權的多種面相》，載《內蒙古社會科學(漢文版)》2008年第1期。《憲法》、《義務教育法》和《教育權》均規定我國公民有受教育的權利和義務。將受教育權規定為權利，同時又規定為義務，必然產生理論上的困惑:作為權利是可以放棄的;作為義務是必須履行的。這讓受教育者感到無所適從。參見溫輝:《受教育權入憲研究》，北京大學出版社2003年版，第69頁。規定義務教育階段的公民受教育的義務，較早在1848年法國《卡諾教育法案》規定普及初等義務教育，強迫男女兒童入學，政府免費提供書籍、膳食。〔8〕參見趙利:《論公民受教育權及其法律保障》，載《江蘇大學學報(高教研究版)》2004年第4期。德國魏瑪憲法第145條規定:“受國民小學教育為國民普通義務……”可見將接受教育明確規定為受教育者的義務很早就出現在法條和憲法條文中。

對于國家的義務、父母或監護人的義務認為是第46條伴隨的義務，做這樣的理解是可行的。猶如美國聯邦最高法院在Griswold v．Connecticut一案〔9〕381 U．S．479(1965)．中認為:“憲法第一修正案存在著伴影(penumbra)，透過伴影公民的隱私權獲得保障并不受政府的干涉。”聯邦最高法利用伴影理論從美國憲法第一修正案言論自由條款導出來隱私權的存在，并受憲法保護。然而，正如前文所言，我國法院無法以此含義利用遵守性適用來判決案件，因為法院不可以對條文進行解釋。而且，從該條款發展的歷史來看，從1982年憲法的實施，1986年《義務教育法》的實施，到2007年免費的義務教育的實現，期間歷經了漫長的過程。其間有兩大因素起了決定性作用，一是全國人大的立法裁量權，二是我國政府的財政狀況與對義務教育實施的力度。對義務教育實施能夠到怎樣的程度，法院無法決定和左右，強行裁判只會減損司法的權威。

(二)義務的內容決定了受教育的階段

《憲法》第46條所定受教育的義務應該明確是對誰履行的義務。我們不妨看看《憲法》有關“義務”的條款。除受教育權條款以外，《憲法》中所有規定義務的條款，包括第42、49、52、54、55、56和71條等，所規定的義務(除有明確的義務對象——涉及私法主體的第49條第3款外)，包括未明確規定義務針對對象的受教育權都是公民對國家的義務，這和憲法以規范國家與公民的關系為主要內容之一的原理也是相符的。

作為基本法律的《教育法》是否是解釋《憲法》第46條最適切的法律呢?該法第43條規定:“受教育者應當履行下列義務:(一)遵守法律、法規;(二)遵守學生行為規范，尊敬師長，養成良好的思想品德和行為習慣;(三)努力學習，完成規定的學習任務;(四)遵守所在學校或者其他教育機構的管理制度。”該條并沒有明確對國家的義務，轉引性的第一項也無法找到(除《義務教育法》外)。因此，依據規范所有受教育階段的《教育法》來理解《憲法》第46條有局限。至少，我們可以看出《教育法》所定的受教育者的義務并沒有指明受教育者須履行的國家義務。如果說第46條是所有受教育階段公民對國家的義務，從規范受教育權的基本法律《教育法》所規定的公民義務，無法對應和佐證這樣的觀點。因此，依據《教育法》來解釋《憲法》第46條所定義務的方法有失偏頗。

非義務教育階段并無不可放棄的國家義務。受教育和勞動是《憲法》規定既是公民基本權利，又是基本義務的兩大憲法權利、義務。義務不可放棄，必須得到履行。如已經廢除的《國務院關于勞動教養問題的決定》(1957年8月1日，全國人民代表大會常務委員會第七十八次會議批準;1957年8月3日，國務院公布)規定:“一、對于下列幾種人應當加以收容實行勞動教養:(1)不務正業，有流氓行為或者有不追究刑事責任的盜竊、詐騙等行為，違反治安管理、屢教不改的;(2)罪行輕微，不追究刑事責任的反革命分子、反社會主義的反動分子，受到機關、團體、企業、學校等單位的開除處分，無生活出路的;(3)機關、團體、企業、學校等單位內，有勞動力，但長期拒絕勞動或者破壞紀律、妨害公共秩序，受到開除處分，無生活出路的;(4)不服從工作的分配和就業轉業的安置，或者不接受從事勞動生產的勸導，不斷地無理取鬧、妨害公務、屢教不改的。”顯然是對不勞動、勞動中不服從安排、不遵守規范的對象進行勞教。其目的是“為了把游手好閑、違反法紀、不務正業的有勞動力的人，改造成為自食其力的新人”。該決定對勞動教養的定義是“對于被勞動教養的人實行強制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業的一種辦法”(是否可以理解為保障他們的勞動權利)。違反勞動的義務，后果之一即進行勞教。至少，勞教廢除前的立法和理解應如此。廢除后得有待重新理解勞動的義務。憲法中對國家的其他義務都有相應的法律后果。如針對第52條、第54條，《刑法》分則專設“危害國家安全罪”一章，保障其義務得到履行。對第55條，則以《刑法》第435條課以逃離部隊罪以及《兵役法》第十一章上的法律后果為保障手段。《稅收征管法》則對第56條所規定的義務進行了規范。第71條也有相關的法律對其義務進行落實。〔10〕如《重慶市實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》第75條規定:“特定問題調查委員會在調查中，遇到阻力或者受到干擾時，有權要求有關機關予以排除。”

如果受教育是大多人或所有人的對國家的義務，不上高中、大學的學生，成年勞動者、就業前的公民不參加培訓等形式的教育，會有類似勞教、收容等制裁后果嗎?第46條的受教育義務只體現為義務教育階段強迫就學的義務(《義務教育法》第11條)，非義務教育階段并無不可放棄的受教育的義務，就此可以反證第46條對應的是義務教育階段。

(三)權利的內容決定了受教育的階段

1919年德國魏瑪憲法的頒布讓受教育權成為權利和義務的復合體，魏瑪憲法辟《教育與學校》專章，明定國家有義務通過強制及免費入學的方式保障受教育權，并規定:“受國民小學教育為國民普通義務。”隨后日本、蘇聯及我國等諸多國家亦將受教育權規定為國民的權利和義務。雖然我國司法不可以在判決中解釋《憲法》第46條時認為國家有義務以強制、免費的方式保障，但是可以從公民的受教育權方面推論該條款所指涉的教育階段。

許育典教授認為，臺灣地區“憲法”第21條(“人民有受國民教育之權利與義務”)并不是指人民有從出生到死亡的受教育基本權。臺灣地區于1999年制定的“教育基本法”第1條規定:“為保障人民學習及受教育之權利，確立教育基本方針，健全教育體制，特制定本法。”是不是在任何階段上，包括學校以外都享有學習權(一般包含主動學習和被動學習兩方面的權利——筆者注)和受教育權?其中學習權和受教育權是否就是受教育基本權?在這些問題上，該法的制定者并沒有在法條中明確，而是含混的。“學習權或受教育權如果是教育基本權，既經教育基本法第一條與第十五條的明文保障，在原始給付請求權的功能上，似乎已經取得立法者在國家財政上的許可，使這個教育基本權在需要給付的門檻上，獲得國家法律的支持。否則，教育基本權本來就是憲法位階的基本權，何需法律位階的承認。問題是，臺灣每個人民真的有因為教育基本法的制定，而不受資格限制，且免納學費地進入大學嗎?”臺灣教育系統包括學前教育、國民教育(即義務教育)、高中教育、大學教育。而國民教育則包括小學6年，初中3年。“國民教育法”第2條規定:“凡六歲至十五歲之國民，應受國民教育;已逾齡未受國民教育之國民，應受國民補習教育。六歲至十五歲國民之強迫入學，另以法律定之。”第3條規定:“國民教育分為二階段:前六年為國民小學教育;后三年為國民中學教育……”“理論上，我們認為，只要是在國家財政的許可下，教育基本權的保障應該是從出生到死亡的……事實上，國家財政許可的教育基本權界限，目前在臺灣是定位在國民中小學階段。”“如果能達到這個地步，每個臺灣人民不用經過考試或甄試，即可以進入戶籍地附近的大學就讀，而且免納學費。也只有如此，臺灣人民才能夠稱之為享有進入大學的‘學習權’及‘受教育權’。如果人民享有所謂的學習權及受教育權，還必須通過考試或甄試作為門檻，那他們就不配稱為教育基本權，只能被列為使人民誤認已享有教育基本權的假象，這也是我國教育基本法第一條規定學習權及受教育權的立法迷思”。〔11〕許育典:《憲法》，元照出版公司2008年版，第305、306頁。

那么，我國《憲法》第46條規定的受教育基本權能否理解為從初等教育到高等教育的權利?乃至像八二修憲報告中所說的直至高等教育后的在職教育階段?我們同樣需要追問:公民可以不受資格限制且免納學費進入高等教育嗎?如果公民不履行他進入高等教育的義務，國家是不是要強迫他去履行呢?顯然，無論從國家財政保障，還是法律的執行來說，都沒有達到這樣的程度。其適用階段只能包括小學、初中的九年義務教育階段(初等教育階段)。《高等教育法》第9條第1款規定:“公民依法享有接受高等教育的權利。”而沒有將接受高等教育規定為公民的義務，與《義務教育法》第4條是有區別的。雖然沿海有些地市將義務教育免費至高中階段，但局部保障的延展并沒有改變我國的整體狀況。這兩部法律第9條第1款和第4條的對比也以從下往上的法律位階視角說明了《憲法》第46條適用的階段。

三、體系解釋難以支撐第四十六條的擴大解釋

在全國人大常委會沒有對《憲法》第46條作出解釋的情況下，最好的方法就是把第46條與第19條結合起來。第19條規定的是關于國家發展教育的政策、第46條是關于公民權利，兩者應該是對應的關系。另外，把《教育法》、《義務教育法》、《高等教育法》中的相關內容與憲法規定結合起來進行解讀，這是憲法和法律解釋的體系解釋方法。以上設計在解釋法律條文中固然是很自然的一個思維過程，但是，相關條款之間存在無法粘合的縫隙，由此導致他們無法結合起來將第46條擴大解釋為能適用于各個教育階段。

首先，作為政策的《憲法》第19條和作為權利的第46條之間存在難以粘合的縫隙。魏瑪時代的學者安序茲(Gerhard Anschütz)在其名著《德國憲法》中將憲條分為:狹義的及嚴格意義的法規和單純的法律原則。前一種分類猶如美國憲法，因為它是憲法法，是法律中的高級法。后者的憲法條文僅是對立法者的一種方針或是訓令，又稱為方針條款，尚需進一步的立法才可將憲法條款落實。安序茲認為魏瑪憲法的意圖十分明顯，其意并非直接創設權利，而是對立法者的指示，所以稱為方針指示條款。因為絕大多數的基本權利，都是要經立法者制定法律后，才獲實現。以安序茲為代表的方針條款理論，將方針條款視為對立法者一種無拘束力的建議，在魏瑪后期，已遭到學界普遍性的懷疑。《德國基本法》頒布后，由于憲法的法律適用性的加強，尤其是憲法法院對基本法的適用起到強大的推進作用，方針條款理論便宣告終結。代之而起的是委托條款理論。憲法委托是指憲法在其條文內，僅為原則性的規定，而委托其他國家機關(尤其是立法機關)制訂出特定的、細節性的規范來實現。〔12〕參見陳新民:《憲法委托之理論》，載陳新民:《德國公法學基礎理論》(上)，山東人民出版社2004年版，第141－148頁。

我國《憲法》第19條有關教育方面的內容是這樣規定的:“國家發展社會主義的教育事業，提高全國人民的科學文化水平。國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發展中等教育、職業教育和高等教育，并且發展學前教育。國家發展各種教育設施，掃除文盲，對工人、農民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學、技術、業務的教育，鼓勵自學成才。國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業。”我國憲法中的各個條文的效力高低不一。第46條與第19條的效力分別是權利條款和政策條款，效力不一。我們也可以把兩者分別類比為委托條款和方針條款，就此也可見兩者的效力等級是不一樣的。〔13〕1954年《憲法》第94條的效力與1982年《憲法》第19條的效力倒是類似。該條規定:“中華人民共和國公民有受教育的權利。國家設立并且逐步擴大各種學校和其他文化教育機關，以保證公民享受這種權利。國家特別關懷青年的體力和智力的發展。”把憲法第46條與第19條結合起來解釋，可否填平之間的縫隙?即使可以參考第19條進行解釋，能參考到何種程度?畢竟，政策難以成為權利的內容，尤其是在《憲法》規定的政策并不明確和不具有操作性的情況下。

其次，年齡階段不同導致《憲法》第46條與第45條之間存在難以粘合的縫隙。第46條規定:“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展。”比照第45條中的盲、聾、啞群體(“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”)，以及“八二修憲報告”:“接受教育，是公民應享有權利，也是公民應盡的義務，包括適齡兒童接受初等教育的義務，還包括成年勞動者接受適當形式的政治、文化、科學、技術、業務教育的義務，以及就業前的公民接受勞動就業訓練的義務”。〔14〕彭真:《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》(1982年11月26日在第五屆全國人民代表大會第五次會議上)，來源:http://www．npc．gov．cn/wxzl/gongbao/1982－11/26/content_1478478．htm，2014年10 月7日訪問。第45條的年齡段不限，第46條第1款的限制為“青年、少年、兒童”，可見規范對象不同，或不完全一致。在參照第45條的基礎上，對第46條進行解釋，不能不注意前后兩條之間存在難以粘合的年齡上的縫隙。修憲報告所指的受教育階段是否與第46條相對應有待進一步探討。

最后，從字面及義務的含義來看，無法參照《教育法》、《高等教育法》來進行體系解釋。《高等教育法》第9條第1款規定:“公民依法享有接受高等教育的權利。”而沒有將接受高等教育規定為公民的義務，與《義務教育法》第4條規定受教育的權利和義務條款是有區別的。至于《教育法》第9條規定:“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。”盡管第2條聲稱:“在中華人民共和國境內的各級各類教育，適用本法。”第9條規定的受教育義務的適用范圍也不應是所有年齡段的公民。因為，除了《高等教育法》未明確規定“中華人民共和國公民有受教育的義務”外，如上所言，《教育法》、《高等教育法》所規定的義務與第46條義務的內容不可同日而語。就第46條的適用階段來說，如何能夠參照《教育法》、《高等教育法》來進行體系解釋呢?

四、《八二修憲報告》的說明內容應當作限縮性理解

針對現行《憲法》，彭真提出《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》時說道:“接受教育，是公民應享的權利，也是公民應盡的義務，包括適齡兒童接受初等教育的義務，還包括成年勞動者接受適當形式的政治、文化、科學、技術、業務教育的義務，以及就業前的公民接受勞動就業訓練的義務。”〔15〕彭真:《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》(1982年11月26日在第五屆全國人民代表大會第五次會議上)，來源:http://www．npc．gov．cn/wxzl/gongbao/1982－11/26/content_1478478．htm，2014年10 月7日訪問。這是修憲報告中對受教育的主體文義清晰的說明，修憲者的解釋可否成為第46條的內涵?并成為有約束力的條文?

一方面，修憲報告制定的主體并不是有權解釋憲法的全國人大常委會，而是代表憲法修改委員會做出的。報告也不是對憲法的解釋，不過是在修憲會議上修憲表決時對相關問題的說明，雖然該這說明具有權威性。迄今為止，全國人大常委會并未做出憲法解釋，更勿論第46條。修憲報告充其量是我們解釋、理解的重要參考，尤其是在利用立法解釋方式的時候。

另一方面，除了與上文提出的那些理由及理解矛盾外，我們在理解第46條時，就解釋方法來說，也可以認定修憲報告對受教育權利和義務的說明應當作限縮性理解。我們可以從19世紀后期德國公法學界對保護規范理論對法條解釋徑路的探求獲得一些啟示。學者Ottmar Bühler認為當法規的頒訂，有利于特定人或特定范圍的人，以滿足該等人民的個人利益，而非僅在公共利益時，法規范即賦予臣民主觀公法上的權利。Bühler的觀點成為后世保護規范理論的基本思維。在無法確定是否為保護規范時，如果從某一規范意旨不難看出其事實上有利于個人利益的，即可推定兼有保護公共利益與個人利益的目的。進入二十世紀后，德國學界將二戰前的學說稱為舊保護規范理論(Alte Schutznormtheorie)，而戰后的學說則稱為新保護規范理論(Neue Schutznormtheorie)。比較新舊保護規范理論，可以發現他們的思考路徑是一樣的:先確認是否有客觀法規存在，再進一步索解該法規的保護取向是否兼而保護個人利益。他們間的兩個的差異點是:舊保護規范理論認為公權利的探求應首先在憲法中入手，著重自由權與財產權，基本權利是一種公法上權利。新保護規范理論主張應先從法律入手，而不是憲法基本權利的規定，強調法律優先原則。另一個不同點是他們的探求重點。舊保護規范理論強調以立法者主觀意旨為主探求法規意旨。新保護規范理論則認為，應不限于立法者的主觀意旨(立法者的立法目的)，還包括客觀的意旨(綜合立法因素)。〔16〕參見李建良:《保護規范理論之思維與應用——行政法院裁判若干問題舉隅》，載黃丞儀主編:《2010行政管制與行政爭訟》，中央研究院法律學研究所2011年版，第3－5頁。從探求以立法者主觀意旨為主理解法規意旨到客觀的意旨是解釋方法自然漸進的自然結果，不能一味尋求立法者的立法目的。

傳統的基本權利的解釋方法，認為條文的意涵固定不變，是封閉性的。解釋者只能以歷史解釋、立法者原意解釋往回追溯其當時的意義。而生活領域的概念導出的保護范圍的基本權解釋原則，是將條文視為開放性、框架性的意涵，解釋者應將該條文的意涵不斷動態地整合并植入現代意義。這種解釋是一種不斷進行的價值整合，基本權的內涵及其保護范圍與社會實體的理解直接相關，而非單純的條文演繹。〔17〕參見姚立明:《從人權條款的保障范圍論人權條款的解釋兼論基本權的領域概念》，載徐正戎、張道義主編:《第一屆西子灣公法學研討會論文集》，臺灣中山大學2005年版，第23頁。當時，在研究和教學方面想獲得突破，作為國家主人的人民得享有終身的學習機會很自然就規定在修憲條文中了。〔18〕彭真在修憲報告里還提到:“衛生和體育事業對于保護人民健康、增強人民體質、提高學習和工作效率的重要性，文學藝術、新聞、出版等各項文化事業對于豐富和提高人民精神生活的重要性，都是很明顯的。它們的發展，也不能單靠國家的力量，都需要依靠各種社會力量，需要開展廣泛的群眾性的活動。這些原則和要求，都已寫進了有關條文。”將受教育的義務主體擴大到就業前后的公民，義務難以履行和執行，修憲報告的文義解釋不通。因此，對修憲報告于受教育權利和義務的說明應當作限縮性理解，即回歸第46條的本意。

五、結論

綜上所述，《憲法》第46條僅適用于義務教育階段。如果從第46條第2款“國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展”來看，它與第1款之間構成怎樣的關系?筆者認為“青年、少年、兒童”并非嚴謹的法律詞匯，如指稱年齡，嚴謹的法律詞匯應該指出具體的年齡，或者用成年與未成年來指代。《關于執行〈全國人民代表大會常務委員會關于嚴懲拐賣綁架婦女兒童的犯罪分子的決定〉的若干問題的解答》在確定嬰兒、幼兒、兒童的年齡界限時認為，兒童是指不滿14歲的人。《兒童權利公約》第1條則認為，兒童指18歲以下的任何人，除非對其適用的法律規定成年年齡低于18歲。英語中“teenager”一詞專指13歲到19歲的年輕人，譯成中文就是“青少年”。〔19〕參見西閃:《青春抗議決定生活的權力》，載《新京報》2010年6月5日第C08版。“青年、少年、兒童”是不是可以說成“青少年”與“兒童”呢?從前后兩款內容的比較來看，第二款是重復強調第一款的某些方面的內容，在主體方面起著限定第一款所規定的主體的作用。“青年、少年、兒童”所指的是6－15歲年齡段的公民。齊案的爭議階段在非義務教育階段(中專入學)，羅案同樣也是(大學入學)，因此，齊案中，山東省高級人民法院將《憲法》第46條作為判決依據不但越權，而且所引條文錯誤。羅案中，也同樣不適合以該條作為援引的條文。〔20〕與齊玉苓終審案類似的錯誤判決還有黎良珍訴陳朝陽上訴案，參見湖北省咸寧市中級人民法院(2001)咸民終字第76號民事判決書。