依法治國視角下公民參與行政決策問題研究

許海龍

(甘肅廣播電視大學 農墾河西分校，甘肅 酒泉735000)

依法治國視角下公民參與行政決策問題研究

許海龍

(甘肅廣播電視大學 農墾河西分校，甘肅 酒泉735000)

黨的十八大以來，公民參與我國行政決策取得很大成效，但是我國公民在參與行政決策過程中還存在著許多不足和問題。研究在全面闡述行政決策和公民參與內涵的基礎上，運用行政管理知識，分析我國行政決策中公民參與的必要性，研究我國目前行政決策中公民參與的現狀和存在的主要問題，探討公民參與在行政決策中的作用，提出解決問題的途徑和對策。

依法治國;行政決策;公民參與;參與機制

行政決策是國家為了達到預定的目標，在掌握大量有關信息的基礎上，選出最佳方案管理國家事務的過程，其最終目標是為了滿足廣大公眾的利益。行政決策的過程就是社會各種資源分配的過程，它關系著每一個人的切身利益。沒有公民的參與就沒有科學合理的行政決策，也就沒有行政決策中的公平和公正，因此，國內外對行政決策中公民參與的研究非常重視，以“公民為中心”的“民主行政”再度引起中西方學術界的關注。

一、行政決策及公民參與的內涵

從廣義的角度說，行政是指在某一社會意識形態中相對于立法和司法以外的所有職能。從狹義的角度說，行政單指決策職能之外的執行職能。行政的實質就是指國家的行政機關及其工作人員利用法律授權對國家和社會事務進行綜合管理的一種行為活動。而“決策”起源早于“行政”?！皼Q策”這一概念最早出現是在中國先秦古籍《韓非子》中，認為決策就是決定某種策略或計謀［1］。決策隨著人類社會的產生而產生，它是人類所特有并且是極為廣泛的社會活動。屬于社會學范疇。決策可以是行政行為，也可以是非行政行為。決策的實質就是做出決定。行政決策作為一種決策，既具有一般決策的共同屬性，又區別于一般決策，具有國家行政管理權力運行的特殊屬性。這種特殊屬性主要表現在:其主體是國家行政機關及其工作人員，客體是國家屬地所有的社會組織和個人。具有嚴格的約束力和執行力。決策的目的是發揮行政管理職能，處理國家公共事務，內容涉及社會生活的方方面面。行政決策的依據是國家的法律法規和各種規章制度。行政決策的制定出臺有嚴格的程序，具有規范性，它的最終目標是最大限度地實現公共利益，具有非贏利性。行政決策具有權威性，以國家的強制力為后盾。

公民參與就是為了落實民主政治、追求公共利益及實現公民資格，由公民個人或公民團體從事包括所有公共事務與決定的行動，這些公共事務是以公民本人切身的地方性事務為基礎，再逐步擴大到全國性的行政決策［2］。

要真正了解公民參與的涵義及特征，首先必須搞清楚什么是公民，什么是參與。從法律的角度講，“公民”指具有某國國籍，并根據該國法律規定享有權利和承擔義務的人。從中可以看出，公民享有的權利主要是政治權利，具體地講就是公民享有選舉權、被選舉權和參與國家管理的權利，其前提是公民對管理社會事務的知情權。從現代行政管理的角度講，公民內涵雖然沒有發生大的改變，但其外延已發生了一些變化，這種變化表現在具體的行政管理過程中。由于在本國居住的所有人都屬于行政管理的客體范圍，所以行政管理中的公民不只包括具有本國國籍的公民和社會組織，也包括非本國國籍的人員和社會組織，這就擴大了行政管理客體的范圍。也就是說，在現實生活中存在著法律意義上的公民即“法律公民”和行政意義上的公民即“行政公民”?！皡⑴c”最早出現時只是一種模式，是古希臘直接民主的一種表現形式，而提出“公民參與”這一概念的是西方學者阿爾蒙德和伏巴。隨著公民參與問題研究的不斷深入，不同學者對公民參與提出了不同的概念，這些概念在表述上雖然不同，但都把公民參與看成是試圖影響公共政策和公共生活的一種活動或現象。這種活動或現象由三個基本要素組成，即公民參與的三要素:參與的主體、參與的內容和參與的路徑。如前文所述，行政決策中公民參與的主體主要是指“行政公民”，其參與的內容主要是國家法律規定的各種事項，其參與的路徑主要是指基本形式和主要途徑。

二、行政決策中公民參與的必要性

行政決策是行政管理的基礎和核心，也是行政管理的首要環節。公民參與行政決策是我國民主政治建設的需要，也是法治建設的需要，還是實現社會主義核心價值觀的需要。有了公民的參與可以提高決策的科學性和民主性，還可以提高決策的質量，更快地達到決策目標。沒有公民參與的行政決策是不完整的行政決策，只有公民合法有效地參與了行政決策，才能真正實現民主政治，提高行政管理的科學化水平和效能。

(一)市場經濟不斷發展的需要

恩格斯說:“每一時代的社會經濟結構形成現實基礎，每一個歷史時期的法律的設施和政治設施以及宗教的、哲學的和其他的觀點所構成的全部上層建筑，歸根到底都應由這個基礎來說明?！保?］隨著改革開放不斷深入和市場經濟快速發展，一方面，社會財富不斷積累，信息化步伐加快，電子政務迅速推廣，這些都為公民參與行政決策提供了必要的物質保障;另一方面，政府職能不斷擴大，公民文化素質不斷提高，法律意識、維權意識不斷增強，使得公民訴求和維護自身利益的需求日益增長，這就為公民參與行政決策提供了可能。因此，公民參與行政決策是市場經濟發展的必然結果。

(二)民主政治建設的需要

民主是法治的基礎，是人類社會發展的產物，是任何一個國家公民都有的需求。在現代社會中，隨著我國民主政治建設的發展，民主政治越來越受到國家的高度重視和公民的關注。過去，“公民是國家的主人”大多停留在上層建筑層面，隨著經濟結構的多元化和法制的不斷健全，公民作為國家的主人，已不僅僅停留在口頭上，不再以行政決策客體的身份被動地接受或認可政府做出的決策，而是強調自己在行政決策制定過程中的參與地位，通過對話、反映、協商、表決、宣傳、選舉、評議、游行、示威甚至行政訴訟的方式向行政決策系統表達自己訴求，從而使政府做出的行政決策能最大限度地體現自身的利益。因此，公民參與是實現行政決策合法化、科學化、系統化和有效性的前提，也是民主政治建設的需要。

(三)強化行政權力監督的需要

如前所述，行政決策的主體是政府，但是政府不是行政決策的惟一主體，隨著社會發展和文明進步，公民參與行政決策的積極性越來越高，參與意識越來越強烈，成為行政管理不可或缺的參與者。由于政府的管理體制、人員素質、信息來源、信息儲備、信息的完整性、對信息的判斷能力和行政決策形式的合法性等方面存在各種缺陷，使得政府很難制定出完全正確有效的決策，有時甚至成為某些既得利益團體的代言人，在這種情況下制定出來的行政決策代表不了廣大公眾的利益，也與最初的管理目標相背離，這時就需要公民的參與來糾正和彌補行政決策部門的不足。另外，公民參與在一定程度上還可以制約行政權力和強化對行政權力的監督。不受監督的權力容易滋生腐敗，政府官員腐敗就會影響行政決策的正確性，進而損害廣大公民的合法權益，這時公民的參與就成為體制外的另一種重要監督方式。

(四)保護公共利益的需要

行政管理的最終目的是維護國家和公民的公共利益，并使這種利益實現最大化。行政管理的過程就是協調各方利益的過程，是一個國家政治決策的重要組成部分。政府在行政決策的過程中是各方利益的代表者，行政決策既要維護公共利益的一致性，又要在維護絕大多數人利益的基礎上維護少部分特殊群體的利益。為了協調各方利益，就必須讓公民參與行政決策，只有這樣，才能給各方提供利益訴求的途徑，才有可能維護各方利益。民主參與是實現行政決策科學化的前提，因此，在現代社會中要實現行政決策的科學化，就必須盡可能多地儲備信息，盡可能多地讓公民參與到行政決策當中。

三、我國行政決策中公民參與的現狀及其缺陷

在我國久遠的歷史長河中，封建專制思想長期占統治地位，對我國的政治史和民主史產生了深遠的影響。在歷史發展過程中雖然也產生了一些諸如“民為重，社稷次之，君為輕”的民主思想火花，但整個社會仍然處在君主“人治”的統治之下。

就目前而言，我國行政決策中公民參與的現狀依然不容樂觀，存在諸多缺陷。

第一，公民參與行政決策的外部環境缺失。目前我國還處在社會主義初級階段，經濟社會的全面轉型使得各種利益也處于分化與調整的階段，長期以來形成的官僚主義和集權統治思想沒有從根本上消除，政府部門在行政管理過程中還存在著官本位、個人專斷、家長制和無視公民參與的工作作風，政府決策的公開性和透明性不夠。同時，公民參與行政決策的觀念、行為和方式也受到市場經濟運行機制和民主法治建設進程的影響，現行行政決策機制還不能完全適應和滿足公民參與行政決策的積極性與規模不斷擴大的需要，公民對政府的信任部分缺失，公民充分參與行政決策的平臺和社會環境還沒有完全形成。

第二，公民參與行政決策渠道不暢?，F在各級政府政務公開已成為必然的趨勢，但是在實際的操作過程中，政府制定行政決策大多并不向社會公開，公眾得到的只是最終結果，公民并沒有參與行政決策。這里有民主決策理念不到位的情況，也有相關制度不健全的問題，反映出公民參與行政決策渠道不暢通。比如:政府部門征求意見不全面，公眾知情權得不到保障;有些參與渠道要求在網絡上進行，但是網絡欠發達地區或不懂網絡應用的這部分人沒有辦法參與;全民公決參與決策基本沒有;選民對選舉對象不了解或知之甚少，放棄選票;決策過程中的社會互動時間太短，回饋不及時;聽證會、懇談會、接待日、溝通日流于形式;公民參與行政決策的監督不到位等問題都表明公民參與行政決策的渠道不暢通。

第三，公民參與行政決策質量不高。一方面參與質量跟公民自身素質有關，一般情況下，受教育程度越高的公民，參與程度也越高，參與質量也就相應提高;另一方面參與質量與經濟發展程度有關，在通常情況下，經濟發展程度越高的地區，公民的參與程度也越高，參與質量相應也就越高。還有，參與質量與國家的政治、民主制度有關。如果一個國家的政治、民主制度保障到位，那么公民參與的渠道、方式、場所也就有保證，參與質量就會提高。另外，參與質量與技術手段和工具有關。如果網絡技術和各種媒介能最大限度地為公民參與提供服務，那么公民參與行政決策的質量也會更高。

第四，非理性的公民參與引發社會危機。公共政策的制定過程是利益分配和調整的過程。近幾年，由于政策導致利益分配不公，政策不被公眾所理解和接受，缺乏通暢的合法參與途徑，政府對公民參與沒有正確的引導和規范，公眾在參與過程中缺乏足夠的理性，公民參與機制不健全等原因，公民通過請愿、游行、示威、靜坐等方式參與行政決策的事件屢有發生，并被不法之徒利用引發為打、砸、搶、燒等暴力恐怖事件，引發社會危機。這些危機雖然有政府的原因，但在某種程度上也說明公民確實存在著不正確的參與行為。

四、完善我國行政決策中公民參與機制的具體對策

(一)擴大公民參與的主體范圍

行政決策的主體是政府，但是公民參與行政決策的主體是公民自身而不是政府，因此，完善我國公民決策參與機制首先要擴大公民參與的主體范圍。

第一，推進政治體制改革，加強法制建設，培育公民的民主和法治精神。加強立法和法制宣傳、教育工作，通過培訓、專題講座、公益廣告等方式強化普法教育，努力培養公民的法律意識，在法律層面為公民參與提供保證，使公民參與“有法可依、有法必依”。

第二，提高公民文化素質。公民是參與行政決策的主體，公民素質的高低直接決定了參與行政決策的效果和質量，提高公民素質勢在必行。提高公民素質主要從兩個方面入手:一方面從培養和強化公民的參與意識入手。有了好的參與環境就好比搭建了一個平臺，這只是“硬件”，如果公民缺乏參與意識這個“軟件”，同樣達不到參與的目的。意識是公民參與的前提和基礎，參與是具體的行為。為培養和強化公民的參與意識，使其認識到公民參與在行政決策中的作用，政府就必須利用資源采取宣傳、發動、解釋等措施，加強宣傳教育工作，激發參與熱情，提高公民參與的自覺性和主動性，使其牢固樹立主體意識、法治意識、責任意識和合作意識;另一方面從提高公民的科學文化素質入手。在公民參與行政決策的過程中，只有意識還不行，關鍵還要有行動。國家要加大教育投入，通過張貼公告、發放出版物、開設專題網站、舉辦老年大學和社區學院等多種形式強化公民學法、用法、守法的意識，加強現代技術的應用，把公民參與行政決策的相關知識傳授給群眾，把弱勢群體作為重點，為他們參與行政決策提供機會。

第三，暢通公民參與行政決策的渠道。政府雖然為公民參與提供了多種渠道，但由于部分公民存在受教育程度、職業、年齡、網絡應用能力、經濟條件等方面的局限，導致這些渠道不是堵塞就是不順暢，再就是不實用，從而形成了公民參與方面的弱勢群體。因此，政府在提供公民參與渠道時，一定要考慮實際情況，結合國情和區情，切不可安裝“玻璃門”。另外，在運用現代技術手段提高參與效率的同時，應適當保留和結合傳統參與渠道來滿足一部分公民的參與訴求，比如深入家庭、社區和邊遠地區，上門發放調查表和宣傳材料。不能有了新渠道就放棄老辦法，應該有一個較長的循序漸進的過程。

第四，牢固樹立“讓民決策”觀念，強化政府管理和服務職能。加強決策管理，廣泛征求民意，保障群眾的知情權、參與權、監督權，全面推進決策科學化、民主化。漸進決策理論的創立者林德布羅姆認為，“決策是一種合作的集體努力”，它如同“一架梯子”，“行政首腦在上，普通公民在下，其他參與者居中，公民自下而上反映他們的意見和偏愛”［4］。從公民自發參與行政決策整個過程看，這是一種集體行為，其最終目標是實現國家和公共利益的最大化，這個目標的實現離不開互信和合作?？梢哉f，沒有互信和合作，就不可能真正實現公民參與，這種互信和合作是建立在妥協、支持、理解和信任的基礎上的。這就需要政府放下架子，放下官本位思想和官僚主義作風，變“為民決策”、“為民做主”為“與民決策”、“讓民決策”，強化公民參與行政決策過程中的各項服務工作，構建互動參與模式，及時公開相關信息，主動向公眾咨詢，及時回應公眾訴求，做到言必信、行必果，樹立政府良好形象，提高政府公信力，從而贏得公眾對政府決策的理解和支持。同時，公民也要有序參與行政決策，不僅要在公民之間加強合作，更要加強與政府部門的合作，在維護自身利益的同時，為國家和集體著想，要“舍小家、顧大家”，做到理性參與，提高參與效率，避免引發社會危機。

(二)擴大公民參與的客體范圍

首先，健全和完善公民參與行政管理的各項制度和運行機制。目前，有關我國公民參與行政決策的制度和機制不少，但我們不能僅停留在有沒有的層面上，而更要看效果。要進一步強化和完善公示制度、政策監控機制、聽證制度、征集公眾建議制度、政務黨務公開制度、三公經費預算審計制度、“三重一大”制度等。在公民有參與訴求時，政府部門要及時發現并引導這種需求，使公民參與在依據上符合制度，方式上符合規范，步驟上符合程序，必要時還應建立激勵政策。有了健全的法律保障和制度運行機制，就為公民參與創建了良好的環境。

其次，轉變執政理念，建成法制型、民主型、服務型政府。黨的十八屆四中全會明確提出要以保障人民當家作主為核心，堅持和完善人民代表大會制度，堅持和完善基本政治制度，推進社會主義民主政治法治化。當前全國上下都在進行以反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風為主要內容的黨的群眾路線教育實踐活動，目的就是要把權力關進制度的籠子里。這些舉措為建成法制型、民主型、服務型政府提供了強有力的保證，也有力地促進了行政決策中的公民參與。

(三)豐富公民參與的權利類型

行政決策是行政職能的體現，公民參與決策是人民當家作主的表現，但不是所有的行政決策都必須由公民參與來實現，也不能因為決策成本和參與效益等問題而忽視公民參與。

第一，公民參與行政決策具有相對性。由于行政決策的內容十分廣泛，它涉及到國家的政治、經濟、外交、軍事、文化和社會生活的方方面面，因此，在行政決策過程中，對國家法律另有規定的行政決策、危及人民生命財產安全等緊急狀態下的行政決策，如果完全依靠公民參與來實現則是不切實際的。在一般情況下，公民參與應更多著眼于與公民生活密切相關的社會公共事業管理、基礎設施建設、城鄉規劃、重大項目立項等社會事務。

第二，公民參與應貫穿于行政決策的全過程。公民參與應貫穿于收集信息、發現問題、確定目標、設計參與活動、擬定備選方案、選定最佳方案和決策過程反饋等階段。為增強決策的科學性，公民參與要全面，不能只停留在表面;同時也不能因決策成本的增大而否定公民參與行政決策的價值。

第三，公民參與要形成系統化運行機制，體現長遠的社會效益。公民參與對提高社會責任感，構建和諧社會，體現公平正義，消除不穩定因素，避免社會危機都有十分重要的作用。公民參與行政決策必須以法律為依據，其信息發布、參與程序、條件、過程、結果、決策執行要公開透明，要健全決策責任追究和決策失誤賠償等配套制度，從而形成系統化運行機制，避免人亡政息。

［1］王佃利，曹現強.公共決策導論［M］.北京:中國人民大學出版社，2003:1.

［2］李圖強.現代公共行政中的公民參與［M］.北京:經濟管理出版社，2004:37.

［3］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集:第3卷［M］.北京:人民出版社，1995:365.

［4］爾斯·林德布羅姆.決策過程［M］.上海:上海三聯書店，1988:197.

［責任編輯 張亞君］

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1008－4630(2015)01－0075－04

2014-11-24

許海龍(1968－)，男，甘肅高臺人，高級講師，主要從事法學和行政管理教學工作。