“小政府、大社會”：創新地方治理格局的實踐與思考
——以順德社會體制改革為視角

李　霞，傅秉瀟，盧劍憂

學術交流與探討

“小政府、大社會”：創新地方治理格局的實踐與思考
——以順德社會體制改革為視角

李霞，傅秉瀟，盧劍憂

“創新社會治理體制”是十八屆三中全會提出的改革要點之一。社會治理的核心原則是將傳統的政府單向管理社會轉向政府主導的、社會各界參與的“社會治理”。本文以順德社會體制改革為視角，梳理地方政府創新社會治理體制的做法、亮點與思考，對順德、廣東乃至全國深化改革具有重要的現實意義。

社會體制改革；地方治理格局；創新

2002年，中共十六大強調社會管理是政府的重要職能；2004年，十六屆四中全會提出“社會管理格局”；2006年，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出必須健全社會組織、完善社會管理；2007年，十七大將社會管理作為改善民生的六大任務之一；2012年，十八大提出在改善民生和創新管理中加強社會建設；2013年，十八屆三中全會提出“創新社會治理體制”。從“社會管理”到“社會治理”昭示著中國社會體制改革思路的調整和變化：政府要向社會放權，把傳統的政府單向管理社會轉向政府主導的、鼓勵和支持社會各方面參與的“社會治理”方式。而作為廣東省綜合改革試驗區，順德被廣東省委委之以改革“尖兵”的重任，2011年啟動了社會體制綜合改革，其改革力度之大、層次之深引起了社會各界的廣泛關注，也是中國地方政府治理改革的一個縮影。本文以順德社會體制改革為例，梳理地方政府創新社會治理體制的做法、亮點與思考，對順德、廣東乃至全國深化改革具有重要的現實意義［1］。

一、目標直指“大社會”：順德社會體制改革的基本情況

2011年，順德根據《關于推進社會體制綜合改革加強社會建設的意見》，從黨政、政社互動和社會三大層面推動社會體制改革，目標是通過3-5年的系統改革，2014年底建立“大部制、小政府、大社會”治理模式雛形；2016年底構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的全新社會治理模式。［2］

（一）在黨政層面，推進重點領域改革，建設公共服務型政府和法治政府

1.完善權力運行機制，解決黨委引領力和政府執行力問題。順德區委區政府負責制訂重大決策和綜合性政策；順德區屬大部門負責制定和完善專業性政策并監督實施；法定機構、事業單位和各鎮街負責執行；人大、政協、民主黨派和社會公眾發揮監督作用。這樣，整個行政運行體制職責更清晰、分權更合理、決策更綜合、執行更專業、監督更到位。

2.組建法定機構，推進政府決策和執行職能相分離，促進政府“瘦身”。法定機構是承接政府轉移職能的重要主體，主要承擔政府、企業、其他社會組織不能做或做不好的公共服務。

3.出臺《順德區社會建設行動計劃》。在教育、醫療、社會福利等十大民生領域穩步推進十項社會建設行動計劃，全面提升民生事業和公共服務水平。

4.建立社會體制綜合改革財力保障機制，試行參與式公共預算，在涉及公眾利益的民生領域率先引入公眾參與預算編制。

（二）在政社互動層面，完善社會參與機制，建立和完善黨領導下的協同共治格局

協同共治是社會體制綜合改革的核心，旨在通過完善三項機制推動協同共冶社會治理新格局的形成。

1.完善民主實現機制，保障群眾的知情權、表達權、參與權和監督權。以黨代表為牽頭人，建立“兩代表、一委員”聯系基層社區制度，及時收集和解決群眾的訴求，加強政社之間的良性互動，增進政社互信。

2.完善民主決策機制，強化決策的公眾參與度和透明度。各鎮、街、區屬部門和事業單位組建決策咨詢機構，廣泛吸納社會各界代表參與，加強決策咨詢的制度化、常態化。

3.完善監督考核機制，引導社會依法規范監督公權力行使，構建多維的社會監督體系。借鑒香港的經驗，在政府部門試行工作年報及其公開制度，完善綜合監督機制。進一步落實鎮（街道）和區屬部門向區委區政府聯席會議述職制度，增強紀檢、監察、審計的獨立性，對紀檢監察派駐（出）機構實行全面統一管理，健全與“大部制”和“簡政強鎮”事權改革相適應的監督制度。

（三）在社會層面，創新社會管理服務方式，增強社會自治功能

1.培育社會組織。重點加強社會組織發展的扶持力度，通過降低準入門檻，簡化登記手續，建立社會組織孵化基地和社會創新中心，完善扶持政策，為社會組織良性發展提供制度支持。

2.提升群團組織。引導專業性社會組織積極參與社區管理服務，支持群團組織發揮作用。

3.構建共駐共建的社區管理服務格局。一方面強化社區（村）的自治職能，鼓勵和支持社區居民組建社區組織，增強其自我服務的能力。另一方面加強社區共建，推動公共設施向社區開放，健全區鎮干部掛點村居制度。

4.大力發展社會工作人才隊伍。建立大專院校學歷教育、專業培訓、知識普及有機結合的社會工作人才培養體系，培育發展民辦社會工作服務機構和人才培訓基地。落實有關政策，完善社工薪酬福利、加強社工職業培訓，注重工作和人才交流，全面提升社工的職業化、專業化水平。

5.加強社會誠信體系建設和公民素質教育。加強政府誠信建設，提高施政公信力和運作透明度。加強企業和個人誠信建設。成立公民教育委員會，創新公民教育方式，激發公民意識，提升公民素質。

6.鼓勵支持社會各界參與公共服務。引導和支持企業履行社會責任，成立慈善基金會，開展社會公益創意大賽，支持公益創業和公益創投。

二、“以港為師”：順德社會體制改革的亮點

順德社會體制改革融入了諸多香港和新加坡元素，這是兩個典型的小政府管好大社會的地方，它將先進地區的社會自治與順德的體制優勢結合起來，亮點頻頻。

（一）政府職能：從“劃船”向“掌舵”轉變

順德社會體制綜合改革借鑒香港和新加坡的經驗，按照決策、執行、監督三權相互分離又相互監督的原則，順德區政府只負責決策，不再承擔具體的管理和服務職能，實現從“劃船”向“掌舵”的轉變，集中精力引領經濟社會發展；法定機構、事業單位和鎮街承接政府向社會轉移的具體管理事務，為主要執行機構；社會精英和民意代表負責監督。這種機制打破了主管部門權力過于集中，既是裁判員又是運動員的局面，實現了決策、執行、監督既互相分離，又互相協調的行政運作機制，從而提高了行政效率。

（二）行政管理模式：政府“自我瘦身”，扁平化管理

香港700多萬人口，GDP高達2000多億美元，行政上只有特別行政區一級政府，而無縣、鎮等二級政府，特區政府一管到底，這種扁平化管理方式較好地解決了管理層級過多帶來的低效弊端。借鑒香港經驗，順德區提出要建設“一級政府、兩級管理、三級服務、社會參與”①的扁平化行政管理模式。此舉有利于減少政府層級，提升行政效率，實現政府“自我瘦身”。

（三）社會組織發展：“四兩撥千斤”，推動協同共治

要實現政府職能的轉變，社會體制綜合改革必須有社會組織作為載體。順德在挖掘社會組織參與公共服務的潛力，推進社會組織建設和發展方面有許多可圈可點的亮點。可以說，政府出“四兩”力，撥動社會組織的“千斤”之力，“攪活”社會管理的嶄新局面。

在創新社會組織管理體制方面。一是推進行業協會政會分開，解決行政化傾向。二是大多數社會組織登記實行直接登記的管理模式，無須再找“婆家”，使社會組織更為順暢地提供公共服務。三是對服務于基層、活躍于社區的城鄉基層群眾生活類社會組織實行降低登記門檻和簡化登記程序，進行間接和樞紐式管理。

加大社會組織扶持培育力度方面。一是出臺《關于規范社會組織管理加快社會組織發展的實施意見》，為社會組織發展指明方向。二是建立政府向社會組織購買服務機制，逐步將部分具體社會事務管理職能以及市場競爭機制能夠調節、社會組織能夠自律管理的事務轉移出去，為社會組織發展拓展空間。三是建立社會組織發展專項資金，對重點發展領域內貢獻突出、有發展潛力的社會組織給予支持。四是以社會創新中心為平臺，建立社會組織孵化基地，通過培訓、技術支持、管理咨詢等為社會組織提供服務；

完善社會組織監管機制方面。一是委托廣東省社會組織評估中心開展社會組織等級評估，為社會組織參與社會管理打好基礎。二是結合簡政強鎮改革，將社會組織登記管理職能下放到各鎮（街道）社會工作局，賦予社會組織和基層政府更大的自主權。三是健全信息公開制度，促使社會組織及時向社會公開自身組織機構、宗旨和業務范圍，對社會捐助、政府資助的資金使用，以及承接政府職能事項等情況。

發揮群團組織的樞紐作用方面。順德在工會、共青團、婦聯、殘聯、工商聯五大群團組織工作中引入社會工作理念和方法，培育和發展社會組織，發揮獲得政府支持、調動社會資源、取得群眾認同等的優勢，填補由政府讓渡出來的社會管理空間，發揮群團組織在推進社會管理創新中的樞紐作用。

（四）法定機構：社會管理社會辦

引入中國香港、新加坡等地的法定機構理念，順德社會體制改革在專業性、行業性強的領域探索法定機構試點，如先后成立區社會創新中心、區文化藝術發展中心、區人才發展服務中心、區產業服務創新中心和城市更新中心等法定機構，承接政府轉移的公共服務職能，解決一直困擾順德的“大部制”改革后事權增多、人員編制不足的問題。借鑒中國香港、新加坡法定機構理念及其運作模式，推進事業單位改革，使其承擔政府的公共服務管理職能，實質是把政府管理社會變成社會管理社會。

（五）決咨委：民間智囊團讓決策更科學

成立決策咨詢委員會，將吸納民意民智組織化、制度化，這是此次社會體制改革的又一大特色。“決咨委”對經濟社會發展戰略和策略、公共政策和措施的制定、重要項目安排以及其他公共事務、議題等收集、反饋和分析社情民意，進行咨詢、論證，試圖走出一條擴大社會和市民有序參與政治的有效途徑。目前，一個覆蓋區、鎮（街）、村（居）的三級公共決策咨詢體系正在逐步形成，為政府的決策融入更多的民間智慧。

（六）黨代表工作室：黨組織在百姓身邊

順德的社會體制改革借鑒香港議員工作室經驗，以黨代表工作室為陣地，建立“兩代表、一委員”（黨代表、人大代表、政協委員）為牽頭人的聯系社區、傾聽民意和約請政府部門到社區接受質詢的制度。此項舉措豐富了社會利益訴求表達機制和社會對政府權力的監督機制，有利于拆除執政黨和社會、政府和人民之間的“社會墻”。

（七）社會建設行動計劃：市民享受改革紅利

要建設公共服務型政府，就要有公共服務型財政制度作為保障。為了將更多的財政資源投入到民生領域，完善順德的社會服務體系，順德政府出臺了《順德區社會建設行動計劃》作為順德社會體制改革的配套文件，行動計劃涵蓋教育、就業、醫療社保、交通、住房保障等10個領域。

（八）社會企業、公益創新：凝聚社會力量解決社會問題

社會企業在新加坡、中國香港等發達地區已運作成熟，是社會資源參與公益事業的其中一種形式，雖然社會企業透過商業手法運作，但其經營活動不是以賺錢為目的，其所得盈余主要用于扶助弱勢群體、促進社區發展和社會企業本身的投資。順德為了引導市場經濟和公益事業有效結合，探索和發展具有本土特色的公益創業、公益創投和社會企業，出臺了《順德區推動公益創新發展實施方案》，從政策、資金、服務三個方面來鼓勵、引導和支持社會各界參與公益創新。在此政策效應下，順德社會資本積極投入民生及公益事業。如美的集團牽頭籌建現代化養老機構，碧桂園等企業家捐資參與新人民醫院建設，一些鎮街的青年企業家協會策劃籌建青年大廈，打造青年精英創業發展基地、中小微企業孵化平臺和青年休閑文化陣地。

三、協同善治，重建“社會”：深化社會體制改革的思考

當前，順德社會體制改革的路徑已經明晰、堅冰已經打破，但社會體制改革是一場深刻的治道變革，改革仍處于核心問題和關鍵環節的攻堅階段，需要進一步解放思想，加強社會管理的各類主體和協同體制建設，建設小政府、強政府，大社會、好社會。

（一）重建“社會”的現實訴求：平衡多元利益

社會體制在西方國家被稱為“社會建設（Social consturction）”，更多強調社會共同價值，特別是信仰體系的建設、社會心態建設等。與西方國家不同的是，我國社會體制并不是自發形成的。我國在改革開放以前，通過高度一元化的意識形態，以及戶籍制度、人民公社、階級分類、單位制等形成了“國家—單位—個人”的社會管理格局，以及政治、經濟、社會高度重合的“總體性社會”形態。［3］在這種形態下，社會的組織方式缺乏自主性，社會變成了政治的附庸。無論是從集體性行動到婚姻家庭等私生活方式，還是社會福利的分配，幾乎所有的社會生活都按照階段分類的邏輯來操作。

改革開放以后，“社會市場化”成為我國社會體制重建的一個重要取向，社會建設又走向另外一個極端。以市場化的分配方式來組織社會生活，造成公共產品配置失衡，社會矛盾日益積累。

處在我國較發達地區的順德同樣面臨著上述問題。近年來，在順德爆發的一些社會事件，究其原因，是因為順德當前的社會體制無法平衡多元利益，這也是需要進行社會體制改革的原因，順德需要把社會重新建設為獨立的、允許普通民眾發聲的社會，而不是政治和經濟的附庸。

（二）重建“社會”的他山之石：來自香港公營部門改革的經驗

自20世紀70年代始，香港提出了社會服務政府與非政府機構共同負責的伙伴模式，表現為政府提供經費、民間輔助籌措、民間提供服務、政府輔助施行。這種伙伴模式使政府與社會組織形成了良性互動。［4］香港政府通過積極構建與社會服務機構之間的伙伴關系，實現了政府、社會服務機構、市民三者的共贏。這對當前處于社會體制改革進程中的順德，具有一定的借鑒作用。

1.明確政府在公共服務中的角色。政府的角色是在社會經濟發展中提供基本法律和制度，除了教育、醫療和住房等與民生密切相關的政策層面的干預外，其他事務都應交由市場或者社會組織來處理。這種明確的職能定位劃清了政府、市場和社會組織的邊界，既可以明晰政府在公共服務領域的責任，也給予了社會組織大量的發展空間。

2.引入競爭機制。政府部門是提供公共服務的主體，此外，提供公共服務的還應包括政府委托的機構、政府購買服務的公營私營商業機構以及社會性專業機構，使政府機構、公營機構、公營企業與私營企業相互之間在公共服務的提供中形成了競爭關系。通過競爭降低公共服務成本，提高服務水平和服務效率，有效滿足社會需求。

3.多元化的資金扶持方式。政府以合約形式把部分公共服務轉移到非政府機構。公共服務經費以政府提供為主、民間籌措為輔。如香港政府對社會組織的資金扶持方式有以下四種：一是整筆撥款；二是錢跟人走，即資助公共服務的使用者而不是提供者；三是獎券基金；四是租金資助。這些多元化的資金資助方式提高了社會組織利用資助資金的效率，改善了服務質量，促進了服務種類的多樣化，從而最終提高了政府效率。

4.多層次的監管體系。通過設置一個最低門檻，鼓勵民間力量創辦社會組織（或者提供公共服務），在社會組織達到一定數量后，通過各種資助計劃乃至自愿參與的計劃，鼓勵社會組織提高服務質量。以對養老院的監管為例，香港安老院舍（養老院）通過“發牌制度”“改善買位計劃”“香港安老院舍評審制度先導計劃”對公共服務提供者進行多層次的、全方位的監管。

5.構建伙伴關系。鼓勵政府、企業、社會組織合作開展公共服務；促進企業履行社會責任，包括建立良好的企業信譽和形象；社會組織吸收其他組織優點；政府促進社會整合。三方結成伙伴關系，為公共服務分擔責任，實現互利與共贏。

盡管順德的社會體制改革仍在進行中，但從當前實踐來看，順德通過黨政、政社互動和社會三大層面的改革，創新地方治理格局，為順德、廣東乃至全國實現經濟社會轉型掃除體制障礙、實現地方治理轉型、推動基層政權走出謀利型政權和維控型政權陷阱［5］，提供了經驗借鑒和示范樣本，也豐富和深化了新時期全面深化改革主攻方向與重要路徑的思考與認識。

注釋：

①所謂“一級政府”是指順德區政府；“兩級管理”是區級政府負責決策，街道、事業單位和法定機構負責執行；“三級服務”則是構建由區、街道、社區或村居服務站三級服務體系，而“社會參與”則是集合社會組織、法定機構、公共決策咨詢委等社會各方力量。

［1］齊振彪.順德綜合體制改革藍皮書［M］.廣州：中山大學出版社，2014.

［2］順德區委辦公室、順德人民政府辦公室中共順德區委、順德區人民政府關于推進社會體制綜合改革加強社會建設的意見（順發［2011］25號）［EB/OL］.（2011-11-12）http：//www.shunde.gov.cn/data/main.php？id=2098-10078

［3］李友梅.關于社會體制基本問題的若干思考［J］.探索與爭鳴，2008（8）：4-8.

［4］汪文來.新加坡、香港培育發展社會組織的啟示［J］.特區實踐與理論，2011（6）：75-78.

［5］肖濱，郭明.以“治權改革”創新地方治理模式［J］.公共行政評論，2013（4）：2-28.

責任編輯：賀春健

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1671-6531（2015）15-0001-04

李霞/順德職業技術學院教授，博士（廣東順德528300）；傅秉瀟/順德職業技術學院副教授（廣東順德528300）；盧劍憂/順德職業技術學院講師，碩士（廣東順德528300）。