制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)政策的創(chuàng)新思考

蘇隆中 王海濤

（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京100029）

我國是一個由56個民族組成的統(tǒng)一多民族的國家，少數(shù)民族人口數(shù)量在2010年第六次人口普查中的數(shù)據(jù)顯示為11379萬人，占總?cè)丝跀?shù)的8.49%，且呈現(xiàn)出分布范圍廣的特點(diǎn)。而這些民族地區(qū)由于受到特殊的自然、歷史原因?qū)е缕浒l(fā)展一直處于貧困落后的狀態(tài)中，因而，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展繁榮一直是我國長期奉行的一項重要政策，政府在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面也給予了很多的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策。改革開放30多年來，這些經(jīng)濟(jì)政策在一定程度上繁榮了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，也很好地推動了區(qū)域的持續(xù)和健康發(fā)展。[1]但是，隨著時代的變化以及民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，這些政策需要與時俱進(jìn)地推陳出新，才能更好地適應(yīng)新時期下民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，才能真正驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文試圖從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，就如何創(chuàng)新我國民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策作以簡要探討。

一、改革開放以來我國的民族經(jīng)濟(jì)政策的簡要回顧

（一）1979—1984年的民族經(jīng)濟(jì)政策

在這一時期，進(jìn)行了撥亂反正的工作和恢復(fù)黨的民族政策，采取對少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利的政策，使民族工作重心得到轉(zhuǎn)移，少數(shù)民族地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)也得到了較快地恢復(fù)。

改革開放以后，國家首先對發(fā)展較為落后的少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行了對口支援政策，鼓勵發(fā)達(dá)地區(qū)采取有效措施對他們進(jìn)行對口幫扶。同時，設(shè)立了特殊的專項資金支援民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對少數(shù)民族人口比較集中的省份實(shí)行專門的定額補(bǔ)助；對于靠近邊境的民族地區(qū)，則采取相關(guān)的邊境貿(mào)易政策幫助這些邊境地區(qū)的少數(shù)民族走向脫貧致富的道路。[2]

（二）1984—1992年的民族經(jīng)濟(jì)政策

1984年—1992年，是我國新舊體制交替運(yùn)行的一個特殊時期。這一時期的民族經(jīng)濟(jì)政策注意將民族經(jīng)濟(jì)政策與新的經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行銜接，通過設(shè)立優(yōu)惠的金融政策、稅收政策以及實(shí)行沿邊開放等政策的實(shí)施，調(diào)整充實(shí)了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)和提高了民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[3]

（三）1992—2013年的民族經(jīng)濟(jì)政策

推動民族地區(qū)改革、發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)是1992年召開的第一次中央民族工作會議上提出的的一個重要議題。[4]也是繼這次會議之后，關(guān)于民族經(jīng)濟(jì)政策理論和政策實(shí)踐的新探討、新發(fā)展也空前高漲，主要表現(xiàn)在三個方面：一是把民族地區(qū)的改革開放放在了區(qū)域發(fā)展的首要位置，并把進(jìn)一步推進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為首要任務(wù)。在一些少數(shù)民族自治州開設(shè)改革開放實(shí)驗(yàn)區(qū)，形成了民族地區(qū)全方位開放格局。二是增強(qiáng)支持中西部民族地區(qū)的力度，在政策導(dǎo)向上也做了相應(yīng)的調(diào)整，即改變原來的“逐步與全國的發(fā)展相適應(yīng)”[5]的發(fā)展策略，將民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展擺在更加突出的位置，力求“逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距[6]”；經(jīng)濟(jì)上投資力度明顯加大，1996年的西部地區(qū)投資增幅首次超過了東部地區(qū)。三是把民族地區(qū)的發(fā)展作為實(shí)行西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，在一定程度上推進(jìn)了少數(shù)民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展。

二、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的我國民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)政策分析

在對少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展演變過程的考察中我們了解到該地區(qū)在發(fā)展戰(zhàn)略的選擇上缺乏一些具有民族特色的、能促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)自身變革和繁榮發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，致使在少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策的制定上也呈現(xiàn)出單一性。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，制度對經(jīng)濟(jì)行為具有一定的影響，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會反過來影響制度的演變。我們可以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的這一觀點(diǎn)來尋找導(dǎo)致我國民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)政策出現(xiàn)問題的原因，具體有：

第一，經(jīng)濟(jì)政策影響民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)。現(xiàn)階段諸多的不利因素決定了少數(shù)民族群體的特殊性，也決定了他們的弱勢群體地位，從而使各方給予他們特殊的關(guān)懷和關(guān)注成為非常必要的事情。因此，自新中國成立之日起，我國就開始給予民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以大力的扶持。但在改革開放以后，國家為了調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，適當(dāng)加大了東部發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展步伐，而對于對民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金投入相對減少，致使民族地區(qū)長期只能作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)的原材料提供者及初級產(chǎn)品的加工基地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐明顯減緩。第二，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展會反作用于經(jīng)濟(jì)政策。民族地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)稅收收入少，不僅難以維持區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)及政府政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)，而且直接影響到經(jīng)濟(jì)政策在該區(qū)域內(nèi)的貫徹實(shí)施。

三、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)政策的創(chuàng)新

本文認(rèn)為，要解決這些問題，根本途徑在于制度支撐下的政策創(chuàng)新。而要實(shí)現(xiàn)這一創(chuàng)新，需要引入一種經(jīng)濟(jì)學(xué)的新的視角——制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角。這一視角既涉及制度因素，又與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，在其指引下，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)有望被導(dǎo)向符合時代發(fā)展的方向。

（一）優(yōu)化民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新環(huán)境

1.以科學(xué)發(fā)展觀為總的指導(dǎo)方針

民族地區(qū)要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求來正確審視已有的經(jīng)濟(jì)政策，運(yùn)用實(shí)踐去檢驗(yàn)已有的經(jīng)濟(jì)政策是否達(dá)到科學(xué)發(fā)展觀的要求，在實(shí)踐的檢驗(yàn)中不斷地完善各類經(jīng)濟(jì)政策，以便研究出能夠推動民族地區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策，更好地推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。當(dāng)然，在以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)時，還應(yīng)注意規(guī)范地方政府的政策行為，堅決不搞地方保護(hù)、不另搞一套、不鉆中央政策的空子，只是強(qiáng)調(diào)怎樣根據(jù)地區(qū)的具體情況來貫徹執(zhí)行中央大政方針政策，將民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在一個經(jīng)濟(jì)一體化的大趨勢之下。

2.以政策創(chuàng)新帶動民族地區(qū)的制度創(chuàng)新

民族地區(qū)地方政府在堅持貫徹執(zhí)行中央大政方針及宏觀調(diào)控的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策前提下，應(yīng)當(dāng)解放思想、實(shí)事求是，以政策的創(chuàng)新來帶動制度的創(chuàng)新。在宏觀經(jīng)濟(jì)政策的指揮下，民族地區(qū)應(yīng)從宏觀和微觀兩個層面著手謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在宏觀層面，各級政府應(yīng)從本區(qū)實(shí)際出發(fā)，尋求發(fā)展機(jī)遇，克服制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素的阻礙，在核心制度上謀求建設(shè)性的創(chuàng)新；在微觀層面，各個部門、各個組織應(yīng)把制度上的建設(shè)性創(chuàng)新作為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頭等大事來抓。根據(jù)民族地區(qū)的自然、人文、經(jīng)濟(jì)、體制的特征，在發(fā)展區(qū)域優(yōu)勢和特色經(jīng)濟(jì)上，下大功夫，以實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新。在這些民族地區(qū)中比較有代表性的有云南的旅游經(jīng)濟(jì)特色、四川的天府經(jīng)濟(jì)特色、青海和甘肅的資源經(jīng)濟(jì)特色以及內(nèi)蒙古的塞外經(jīng)濟(jì)特色等等。

3.以對內(nèi)開放政策拉動并擴(kuò)大民族地區(qū)的對外開放

對于民族地區(qū)來說，要想擴(kuò)大對外開放，就優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要任務(wù)放在繼續(xù)拓展對外經(jīng)濟(jì)開放空間上。只有進(jìn)一步擴(kuò)大對內(nèi)開放，搞好本區(qū)域周邊的合作，對近距離的優(yōu)勢進(jìn)行借鑒，才能夠更進(jìn)一步地擴(kuò)大對外開放。所以，擴(kuò)大對內(nèi)開放是民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一項重要內(nèi)容，要做到積極開展與民族地區(qū)周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作，加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的相關(guān)協(xié)作關(guān)系。只有在此基礎(chǔ)上，才能改善民族地區(qū)的開發(fā)環(huán)境。

4.推進(jìn)民族地區(qū)體制的改革和機(jī)制的完善

以深化體制改革來推進(jìn)民族地區(qū)開發(fā)環(huán)境的優(yōu)化是由改革與發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系所決定的。民族地區(qū)要把體制改革深化到各個領(lǐng)域，以體制改革優(yōu)化制度環(huán)境，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速、良性發(fā)展?fàn)I造出良好的發(fā)展基礎(chǔ)，并以良好的制度環(huán)境謀求市場發(fā)展機(jī)遇，激發(fā)發(fā)展的動力和投資者的投資熱情，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，推進(jìn)民族地區(qū)體制的改革和機(jī)制的完善，要從政府職能轉(zhuǎn)變、社會保障制度建設(shè)、區(qū)域合作關(guān)系的發(fā)展、國有企業(yè)改革、民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等方面積極進(jìn)行。與此同時，還要加快民族地區(qū)的改革步伐，最大限度地縮小其與中東部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，并以此反過來優(yōu)化政策創(chuàng)新環(huán)境，推進(jìn)區(qū)域的改革進(jìn)度。

（二）轉(zhuǎn)變民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

1.用政策推動民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展

單靠自身的力量不可能達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)想要從高增長低效益轉(zhuǎn)向高增長高效益，須在政策的推動下才能實(shí)現(xiàn)，即以西部大開發(fā)戰(zhàn)略為政策平臺，依靠國家援助來達(dá)到這一目標(biāo)。這就要求地方政府應(yīng)在市場經(jīng)濟(jì)體制的大框架下，理順企業(yè)與政府的關(guān)系，通過改造傳統(tǒng)企業(yè)等方式，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)形態(tài)；用政策助推科技體制改革，構(gòu)建出明確而合理的新型科技體制，同時，調(diào)控各種經(jīng)濟(jì)要素的合理流動，用科技創(chuàng)新推動民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

2.注重發(fā)揮自然資源的優(yōu)勢作用

從形成經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并主要決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的資源、資本、勞動力和技術(shù)等幾大要素來看，一般的民族地區(qū)都有著較為豐富及良好的自然資源，但是經(jīng)濟(jì)條件通常較差，人均收入也比較低，活的資本要素投入明顯不足。雖然有較為豐富的勞動力資源，但其價值的收益普遍不高，因而，形成了低勞動力成本的供應(yīng)局面。同時，也存在群眾受教育程度不高，加之語言、風(fēng)俗等生活習(xí)慣和居住環(huán)境較為分散的影響，勞動力的競爭并不占優(yōu)勢。就技術(shù)供給層面而言，由于人才、技術(shù)成果、資金投入等的嚴(yán)重欠缺，導(dǎo)致民族地區(qū)沒有技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢或幾乎談不上技術(shù)創(chuàng)新。從自然資源條件方面看，由于沒有得到很好的開發(fā)利用，所以，民族地區(qū)自然資源具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，尤其是以西南民族地區(qū)的生物、水電和西北民族地區(qū)的礦產(chǎn)資源優(yōu)勢更為明顯。因此，發(fā)揮民族地區(qū)的自然資源優(yōu)勢，增加富余勞動力的初始就業(yè)，是實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的第一步。

3.培植并突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)群

第一產(chǎn)業(yè)是直接影響收益增減的產(chǎn)業(yè)。這是新增長理論中得到實(shí)踐驗(yàn)證了的結(jié)論。但鑒于區(qū)域的資源實(shí)際，在培植和發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)上，民族地區(qū)要重點(diǎn)振興并依托第二三產(chǎn)業(yè)來增加經(jīng)濟(jì)收益。在我國，包括民族地區(qū)在內(nèi)的一些不發(fā)達(dá)地區(qū)的第二三產(chǎn)業(yè)具有非常重要的戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)位置，歷來是這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，更是經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動機(jī)。我國的民族地區(qū)多位于邊遠(yuǎn)地區(qū)，雖然生產(chǎn)生活資源匱乏，但具有相對比較豐富的第二產(chǎn)業(yè)資源，如礦藏含量、水資源等明顯比中東部地區(qū)豐厚，而且具有明顯的市場需求量。民族地區(qū)可以以這些資源作為推動民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，配置并大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)。商貿(mào)、交通運(yùn)輸、服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)在民族地區(qū)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的溝通和聯(lián)系方面也起著非常重要的促進(jìn)作用。所以，培植并突出有利于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第三產(chǎn)業(yè)，是其與其他發(fā)達(dá)地區(qū)互通有無，最終促進(jìn)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)市場的發(fā)展繁榮的又一重要舉措。

4.擴(kuò)大對外開放，開發(fā)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力

從上文研究可以看出，雖然可以通過大力培植二三產(chǎn)業(yè)的思路來發(fā)展我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，但受技術(shù)不足、資本短缺等的限制，民族地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展至今仍是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板。[7]要解決這一問題，需要在資本和技術(shù)引進(jìn)、對外商貿(mào)往來等方面求突破。具體的突破路徑為：一是在對外交流與合作方面敢于摒棄不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的民族民間陳規(guī)陋習(xí)，[8]勇于借鑒和吸收外來的思想和文化精華，形成市場多元化與經(jīng)濟(jì)一體化的大好發(fā)展局面；二是充分利用民族地區(qū)的邊界區(qū)位優(yōu)勢，從觀念、市場、政策等方面全面對外開放，做到讓開放的觀念走出去，把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思路引進(jìn)來；三是充分利用因區(qū)位優(yōu)勢而形成的較低運(yùn)輸成本這一有利條件，在資源輸入和制成品輸出方面大作為。

5.節(jié)能環(huán)保，夯實(shí)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)

能源和環(huán)境是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大基礎(chǔ)性因素。從資源節(jié)約的角度看，要想使民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到長足發(fā)展，必須設(shè)置嚴(yán)格的資源節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)，牢固樹立節(jié)約資源理念，減少資源的浪費(fèi)，延續(xù)資源的開發(fā)壽命。同時，在加工領(lǐng)域上注意資源的可持續(xù)性，綜合開發(fā)和循環(huán)利資源。從環(huán)境保護(hù)的角度看，加強(qiáng)對企業(yè)、個人經(jīng)濟(jì)活動的環(huán)境準(zhǔn)入約束，維持一個好的生態(tài)系統(tǒng)，也是夯實(shí)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的重要表現(xiàn)。我國在西部地區(qū)實(shí)施的退耕還林還草政策就是再造秀美環(huán)境的偉大舉措。民族地區(qū)除了繼續(xù)推行這種保護(hù)環(huán)境的政策外，還應(yīng)從控制污染物的排放方面加強(qiáng)對環(huán)境的保護(hù)。具體可以采取監(jiān)控企業(yè)污染排放濃度、循環(huán)利用等途徑集中治理污染物。

結(jié) 語

綜上所述，對于民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒有一成不變的政策可以作為支持和支撐。而依據(jù)區(qū)域發(fā)展實(shí)際，合地方之宜，制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，可以算是一條創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)政策的“法則”。按照這條“法則”要求，民族地區(qū)首先依據(jù)地方實(shí)際制定出具有民族特色的、能夠帶動民族地區(qū)變革和發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策；其次，重新審視和反思模仿或照搬來的發(fā)展戰(zhàn)略模式，分析并總結(jié)出其對于本地區(qū)發(fā)展的負(fù)面影響或不利因素；最后，在新的經(jīng)濟(jì)政策下調(diào)整和選擇符合地方實(shí)際的產(chǎn)業(yè)，以實(shí)現(xiàn)本地區(qū)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。這就是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所提倡和要求的經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新思路。

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