跨江融合發展中蘇中三市政府關系的再審視

楊 萍，王海峰

（揚州職業大學 科研產業處，江蘇 揚州 225000）

1 相關概念闡述及跨江融合發展戰略的出臺

1.1 跨江融合發展戰略出臺背景

江蘇區域內三大板塊梯度差異顯著。蘇州、無錫、常州、南京、鎮江組成了蘇南地區，“長三角經濟區”的區位優勢明顯，一直領跑江蘇經濟；徐州、淮安、連云港、鹽城、宿遷五地市組成的蘇北地區，距上海相對較遠，受經濟中心的吸引和輻射作用相對較弱。但近幾年隨著蘇北振興計劃的實施，發展勢頭迅猛；揚州、南通、泰州組成的蘇中地區，戰略地位顯著，是承接蘇南活力、撬動蘇北腹地的中間跳板。江蘇省委省政府高度重視蘇中的發展，2013年6月，專門召開蘇中發展工作會議，出臺《關于推進蘇中融合發展特色發展提高整體發展水平的意見》，要求充分發揮蘇中地區區位、產業、資源等優勢，著力推進跨江融合、江海聯動，形成與長三角核心區協調互動的區域發展新格局。蘇中三市前有標兵，后有追兵，在實現蘇中崛起的過程中機遇與挑戰并存。

1.2 政府關系

政府關系也叫“府際關系”，是指各級政府之間（縱向級別）和各地區政府間（橫向地域）利益博弈與權力互動的相互影響，相互作用關系。

本文所稱的政府關系特指實施跨江融合發展戰略的揚州、泰州、南通蘇中三市與江蘇省政府關系、蘇中與蘇南乃至長三角城市關系、蘇中三市政府之間的關系等。

2 實施跨江融合戰略的蘇中三市政府關系審視

2.1 政府職責不清，執行不力

政府對于自己該做什么定位不清：許多問題該由市場解決的找市長解決；該由下一級政府完成的上級政府越俎代庖；該由A地負責的推諉給B地。其原因在于各級政府都習慣于把權力牢牢集中在自己手里，一方面不愿放棄既得利益，另一方面始終保持著為官的那份感覺。對于上級的指令，下級處于趨利避害的本能，或“上有政策，下有對策”；或選擇執行、替換執行、附加執行、過量執行等［1］。

2.2 利益當先，競爭成為三市政府關系的主旋律

傳統行政區經濟體制下，每個地方都是相對獨立的利益主體，經濟人的本性和有限理性，決定了地方政府都想自己成為區域中心而不愿淪為外圍。現有的官員“晉升激勵”也形成了地方官員“向上負責”的標尺競爭。因只有有限數量的人可以獲得提升，一個人獲得提升將直接降低另一人提升的機會，參與人面臨的是一個零和博弈，殘酷的政治博弈直接關系到自己與競爭者的相對位次和政治前途。因此，各地必然把工作重點放在實現自身效用的最大化上，圍繞資金、技術、人才、信息等要素資源與其他地方政府展開爭奪，通過費率控制、技術壁壘與行政管制等多種手段，限制外地要素和產品進入本地市場或限制本地要素和產品流向外地，形成人為市場分割，導致各地方之間的經濟邊界不斷得以強化，諸侯經濟與地方保護主義盛行［2］。以產業轉移為例，蘇中三市均不同程度地對蘇南城市產業轉移等持不受歡迎和積極防御的態勢，生怕別人分他們的蛋糕，怕引狼入室對當地產業發展形成重創；對現有產業向外轉移也是橫加阻撓，不愿企業大量外遷，開出各種優惠政策挽留企業，甚至用行政力量人為阻隔資源要素跨行政區自由流動，使產業在南北轉移和聯動發展上嚴重受阻。另外在主導產業的選擇上，也都是從自身的要素稟賦出發，從不考慮區域協同發展，造成地區間產業同構，競爭十分激烈，內耗損失巨大。

2.3 虛假融合，政府間抱團發展的緊迫性不強

雖然蘇中三市與江南城市（不僅是蘇南）在一些領域和項目上已經開展了不同程度跨江融合，表面上看政府合作一團和氣，但是背地里政府合作卻呈現出只打雷不下雨、“走著瞧”的態勢。主要表現在合作的組織形式松散；城市間聯席會議也僅僅發表看法，交流宣講聯誼，合作內容沒有實質性推進；合作框架停留在“決定”、“通知”“意見”等形式上，缺少帶有約束力的合作公約和一套制度化的議事和決策機制，甚至在區域合作中發生成員利益沖突時，還找不到對非規范性行為進行懲罰的制度安排［3］。各地在合作中也是見招拆招，有利的大家都爭著執行，有害的大家都躲閃或敷衍搪塞甚至刁難阻撓。

3 跨江融合的城市政府關系的重塑

3.1 樹立融合發展的整體意識和正確的區域公共利益觀

思想是行動的先導。要組織學習區域經濟一體化理論，用科學理論武裝政府及官員的頭腦，尤其幫助各地官員樹立經濟區的觀念、創新的意識和抱團發展的理念，使融合發展真正入腦入心；要組織研討交流全國區域合作發展成功案例，結合本區域實際找出共同點和差異，尋求地方發展的交集，增強合作的信心，提升融合的主動性和自覺性；要培育合作文化，高度重視并充分利用長期生成的區域合作文化優勢，保持相互依存、共同發展的區域價值理念，重塑社會信任機制，維系區域和諧共生的良好形象，從而真正構建出蘇中經濟區新格局。

3.2 發揮好省政府的主導協調作用

一體化經濟區也好，寧鎮揚都市圈也罷，它們一開始都不是自發成立的，都是省委省政府審時度勢，根據社會經濟發展的需要，靠行政命令形成的。雖然后期的運作主要依靠市場推動，但其中政府尤其是省政府的各項頂層設計至關重要。

3.2.1 完善組織領導體系 諾斯認為：“有效的組織是制度變遷的關鍵”。省政府應該設立具有約束力的區域合作組織或機構，完成合作的組織架構。該組織直接隸屬省政府管理，下設執行機構、監督機構、咨詢機構（如區域性行業協會、跨地區的企業集團等），對內開展政府間多領域多層次的經濟協作與交流，對外代表區域。區域合作組織與各市政府的職責要列出詳細的“正面清單”，使各級政府對作為事項一目了然，也在一定程度上避免政府自利性的發生概率。當然，運行成熟穩定后，也可以考慮打破行政區劃的制約，組建跨江城市。

3.2.2 完成區域合作的制度架構

（1）利益分享補償機制。解決區域合作的外部性問題，可以參考運用科斯定理。即在區域合作中，當某地政府的某一行動對一個或幾個成員產生暫時性利益或損失時，必須由上級政府通過財政轉移支付或者受益地方政府對受損地方予以補償，才能提高區域合作的穩定性和長效性。以產業結構調整為例，處于劣勢一方被要求從某些產業中退出，而優勢一方則乘機壯大市場和規模，這樣地區利益勢必從劣勢一方流向優勢一方，優勢方必須從拿出企業增值稅和企業所得稅地方所得部分，與企業原籍地方政府共同分享，切實加強政府間合作動力和信心［4］。當然，具體的分配比例由轉移方和承接方兩地政府協商確定。

（2）政府及成員的績效評估機制。霍布斯說：“約定若是沒有刀劍在后支持，只是說說而已。”因此，一整套對各地政府參與合作的考核評價機制不可或缺。除了在考核主體中增加獨立第三方評估機構、轄區居民、專家學者的意見外，在考核內容上要實現“三個更多”，即突破傳統僅考核經濟發展效應的做法，更多的應該關注當地社會效益、環保等綜合指標；突破傳統本位主義和唯GDP論英雄的做法，更多的考量政府的質量，政府設定的目標是否明確，是否科學、地方經濟發展的政策是否連貫；突破傳統比拼單個地方經濟社會發展指標的做法，更多地從區域協同整體發展的視角考量各地政府開展合作對于國家區域發展總體戰略實施的貢獻、對區域內經濟協調發展的貢獻、對合作方及周邊輻射地區的貢獻以及合作聲譽評估等［5］；同時，考核一定要與獎懲掛鉤，尤其要加大考核的罰沒成本，對違反游戲規則行為和機會主義行為的進行責任認定，并做出懲罰性制度安排。

（3）信息共享交流機制。信息經濟學家人為，要達到帕累托最優的條件就是信息對稱。區域內各地方政府要克服區域內信息不對稱的問題，建立合作信息交互平臺，盡可能將其經濟政策和相關措施內部透明化，從而實現區域資源的優勢互補、優勢共享、優勢疊加，達到最優配置效果。

3.2.3 做好各項協調工作 一是省政府要加強與國家部委的溝通，幫助蘇中三市爭取國家層面的支持；二是將跨江融合三市規劃與國家長三角地區區域規劃和蘇南現代化建設示范區規劃全面對接；三是牽頭做好橫跨成員城市的機場、公路、聯合投資、聯合開發與經營等，堅決杜絕各地重復建設和資源浪費。

3.3 與跨江城市實現深度融合

長江兩岸重構現代產業體系，是跨江融合發展的“優先路徑”。蘇中三市政府要順應產業結構優化升級的趨勢，從守株待兔的被動接納到殺出重圍的主動輸出，從執行指令到自覺融合，從點到面，不斷地探索融合的廣度和深度。

3.3.1 優化環境，接受并服務好蘇南的輻射和溢出 良好的發展環境是蘇南產業能否順利轉移和移入后能否可持續發展的重要因素。蘇中三市政府一方面要著力打造包括物流、交通、水電、園區、上下游產業鏈等基礎設施在內的產業硬件配套體系；另一方面，也要優化包括以人文、政策、服務等為內容的軟環境。轉變職能，規范管理、簡化程序，主動做好協調服務，實行一站式審批和一條龍服務，營造重商、親商、富商、安商的良好社會氛圍。同時積極搭建產業轉移的運輸平臺、資源平臺、融資平臺和信息平臺，完善集群內中介服務機構和社會網絡組織，以良好的投資環境讓企業安營扎寨，以完善的儲備和優質的服務讓轉移產業集聚集中。

3.3.2 結對融合，打造融合發展的先行區 政府可以從一些項目入手，或者每個城市選擇1～2個縣市為試點，嘗試主動對接蘇南乃至長三角，通過打造融合發展的先行區，以點帶面，使合作各方嘗到合作的甜頭、看到合作的奔頭，調動合作的興頭。比如泰州可以以江陰—靖江設立跨行政區域工業園區為范本，繼續做好江海聯動開發的嘗試，與無錫、常州聯動，同時接受上海的輻射；南通可以發揮蘇通大橋優勢，采取滬主蘇輔、通江達海策略，主動接受上海、蘇州的輻射，力爭從“上海北”變成“北上海”；揚州可以借儀征節點城市的區位優勢，將其打造為寧鎮揚同城化的先行區。

3.3.3 由守轉攻，主動開辟蘇南和長三角市場蘇中崛起不能守株待兔，不能只做蘇南的備胎，應該注重本區域內產業核心競爭力的培育，拓展區內產業與移入產業間開展協作的能力、空間、程度及規模，更好地推動區域產業的升級改造。同時主動從缺乏本地資源稟賦不具有比較優勢的產業退出來，尋找本地區具有比較優勢和帶動效應的產業（比如蘇中的地區可以發揮長江岸線資源獨特優勢），抬起腿走出去，在蘇南乃至長三角找到落腳點，尋找新的合作空間，真正提高南北融合的“黏合度”，實現蘇中蘇南全面對接。

3.4 蘇中三市在合作的框架下競爭

3.4.1 內涵發展，積累跨江融合、叫板世界的資本蘇中三市要堅決克服“等靠要”的思想，緊緊抓住蘇中融合發展的重大機遇，準確研判本地區經濟的發展階段、內外市場的形勢，要素資源稟賦、生產技術水平和經濟社會發展目標，立足自身，埋頭苦干，以奮發有為的精神狀態厚積薄發，實現城市內部各縣區之間均衡發展和本地區經濟、政治、文化、社會、生態文明等和諧共進。

3.4.2 特色發展，錯位互補，增強跨江融合的底氣一個城市的發展不可能做到大而全，要充分挖掘自身的優勢，在不違背區域產業及各項規劃的前提下，特色定位，錯位發展。南通應該重點發展依托江海的船舶、鋼鐵、化工等臨港產業以及與上海分工協作配套的其他產業，創建陸海統籌發展綜合配套改革試驗區；泰州重點培育壯大醫藥、機電（船舶）、化工等產業，探索后發地區在產業轉型升級上實現跨越并帶動經濟社會發展轉型升級的有效路徑；揚州按照建設古代文化與現代文明交相輝映的名城這個目標，大力發展戰略性新興產業和現代服務業，優先發展文化旅游、文化創意、軟件與信息服務等產業，積極開展跨江融合發展綜合改革試點工作，探索與蘇南全面對接、融合發展的有效路徑。

3.4.3 抱團發展，確保在蘇中崛起中不掉鏈 以揚州、泰州機場為例，揚州、泰州單方申請了多少年無果。兩市變換了思路，聯手申請，將機場放在兩市主城間的江都，兩市共享共用，很快得到批復。揚州、泰州、南通三市，雖然同處蘇中板塊，在蘇中崛起的過程中有競爭，但更需要合作。蘇中三市只有不斷地取長補短，友好合作，才能共同完成振興蘇中的目標。有一塊短板，都會延緩蘇中崛起的進程。

［1］ 張清貴.山東半島藍色經濟區建設中的地方政府關系研究［D］.青島：中國海洋大學，2012.

［2］ 尤雯文.區域經濟一體化背景下的地方政府關系研究［D］.武漢：華中師范大學，2008.

［3］ 劉婷.淺論我國現階段的區域經濟合作機制［J］.知識經濟，2013（6）：5－7.

［4］ 劉亞萍，劉琳琳.中國區域政府合作的困境與展望［J］.學術研究，2010（12）：38－44.

［5］ 劉軼男.我國區域經濟發展中地方政府間合作關系研究［D］.沈陽：沈陽師范大學，2012.