淺論土地復墾問題及管理創新

張彥嵐

（廣西國土資源信息中心 廣西南寧 530022）

黨的“十八大”制定了中國發展的戰略藍圖，土地資源的開發與利用成為國家發展戰略的重要支撐。同時，中國作為一個具有13億人口的大國，糧食的自給水平直接關系到國家安全。中國第一個中長期糧食安全規劃《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020年）》強調，今后我國糧食自給率要穩定在95%以上。而土地作為糧食生產的最重要要素，到2020年，耕地面積保有量不得低于18億畝紅線。在經濟社會發展過程中，土地資源一方面作為經濟社會發展的最重要支撐而被大規模地加以開發利用，同時土地資源又作為保障國家糧食資源的最重要生產要素而處于最嚴厲的保護當中，經濟社會發展與糧食安全保障在土地問題上的土地需求處于嚴重的結構性矛盾之中。因此，土地資源的開發利用，尤其是土地綜合復墾就成為保障土地增量的最重要措施。探索土地復墾中存在的問題及管理創新并努力實現土地資源的可持續利用對經濟社會的發展具有十分重要的作用。

1 當前土地復墾中存在的問題

土地復墾是土地綜合治理中的重要環節，土地復墾的質量和水平對于土地資源的可持續開發利用具有決定性的影響。綜觀全國各地土地復墾工作，主要存在以下幾個方面問題：

1.1 土地復墾墾好不墾差，為腐敗預留下制度漏洞

地復墾墾好不墾差是當前土地復墾管理工作中存在的重要問題。一是具有實際工作量需要連片土地開發的土地由于多方面原因往往無法進行立項進行建設。二是一些地力條件較好、土地等級較高并且沒有足夠實際工作量的土地往往被納入復墾范圍，土地復墾造成零星分散的這種現狀，必然不利于土地的綜合治理和規模開發以及土地的長遠利用和集約經營，對土地整體質量的提升更加無法發揮更大的實際提升效果。三是土地復墾管理墾好不墾差現象十分明顯，一方面，一些亟待整理的土地無人予以關注，致使需要大額財政資源支持的連片土地復墾工作無法進行整理，大量真正有利于提升地力的項目往往無法獲得立項；另一方面，一些條件良好并且根本不需要進行復墾的土地持續投入財政資金進行投資建設，這樣的土地復墾現狀既嚴重耗費了公共財政資源，同時也為土地治理和復墾腐敗留下了伏筆，更嚴重損害了土地資源及開發利用的良性發展。

1.2 土地復墾項目中，土地改良與附屬設施項目本末倒置

土地復墾的根本目的在于地力的提升，而要實現地力的提升從根本上看就是實施土壤改良。但在土地復墾工作中，多數的土地復墾項目實際都是屬于對土地中道路、水渠以及化整為零的連片整理。其中，用于土地平整尤其是土壤改良項目在全部項目當中所占比重不高，造成土地復墾過于注重對土地附屬工程的建設而忽視土地本身提性改良的后果。更為嚴重的是，在土地復墾工作中，多數的土地附屬工程實際上已經客觀存在，這些附屬工程的立項原因僅僅是由于原來存在于地塊當中的這些附屬項目的規格和標準較低，存在可以提升的空間。而在土地復墾的可行性研究當中，一些基層單位人為降低現存土地附屬設施的數量和實際規格，在獲得立項條件加以立項，形成虛假的土地復墾工程，從而損害了國家和社會的利益。而對于土地平整和土壤改良等重要內容，由于其實際建設成本較大，一些建設單位不愿意將真實的建設成本用于土壤改良，從而有意或無意地忽略了對土壤改良的實際投入，進而造成對土地附屬設施上投資過高的結果，使財政資金并沒有真正地用于土地質量的提升上，造成土地復墾本末倒置的嚴重后果。

1.3 土地復墾建設項目程序不完整

土地復墾項目建設程序不完整主要表現為：一是在項目的立項初期，由于基層國土部門對于項目是否可以實際立項不夠明確，所以項目對擬立項目的實際情況尤其是三維地理數據的準備并不十分充分，導致可行性研究報告的相關數據準確性不足。這種可行性研究不足在項目被立項后，必然會對項目的實際建設成本造成嚴重影響；二是在項目建設完成后，項目的驗收也存在著走過場的情形，土地復墾項目在數據、標準、規格、材質、工藝、時間、空間等項目和標準上的能否嚴格與可行性報告和項目設計保持一致性并沒有經過嚴格的測量，聘請的社會中介組織也未嚴格履行相關程序，從而使項目管理上的潛在風險。當然，在項目建設過程中，第三方監督不到位造成項目建設結果脫離原有計劃的情況也時有發生。

1.4 原始地理信息不全嚴重影響到項目建設成本的可靠性

土地復墾項目的三維地理信息是土地復墾項目建設成本計算的原始依據。原始地理三維信息不全是土地復墾項目建設成本核定中的重要安全隱患。前述說明，由于在可行性研究階段，項目能否最后立項存在著較大的不確定性，而項目可行性報告中的原始地理信息需要通過前往項目進行實地測量后獲得，其中所需要的項目前期成本較大。為此，一些基層項目申報單位為了節約該項支出，往往按照一個較為寬松的設計數據作為實際地理三維數據進行項目申報，這就直接影響到項目建設成本的真實性。項目立項后，由于沒有程序要求對既已立項項目進行原始三維數據的再次核對，所以其建設成本就是建立在一個不真實的設計數據之上。待項目建設開工后，項目的原始地理信息被破壞，致使項目的實際建設成本無法再行核實，從而造成項目建設成本失真。因此，原始地理信息不全成為土地復墾項目中的重大缺陷。

2 土地復墾項目建設問題的原因分析

2.1 土地復墾管理工作中存在著體制弊端

當前的土地復墾體制可以概括描述為：政府主導，財政出資，國土實施。所謂政府主導，是指全部的土地復墾項目的組織實施均以政府名義組織施工，但在事實上幾乎所有的土地復墾項目的所有程序都是在國土部門的主導下完成的，而其他部門甚至括財政部門都沒有充分地參與到項目的建設過程當中。由此，上述土地復墾體制從實質上看幾乎都是由國土部門負責規劃、組織、實施和驗收，國土部門在土地復墾工作中的權力失去了監督和制衡，因此，這一體制不可避免地滋生了各種問題，不利于從更宏觀和科學的角度，有效提高土地復墾的最佳效果，更不利于從效益、監督的角度提高財政資金的使用效益。

2.2 土地復墾問題中的機制原因

土地復墾管理工作中的機制原因是體制問題在機制層面上的反映。一方面，土地復墾對象地塊的數據庫建設嚴重滯后，對象目標不明確，相關地塊數據不準確，土地復墾缺乏必要的數據庫支撐，致使土地復墾的可行性研究報告存在嚴重的數據漏洞，為項目建設的中后期管理、目標管理、成本管理帶來巨大隱患。另一方面，由于土地復墾管理工作數據庫建設嚴重滯后，短期項目所選定的復墾地塊缺少必要的橫向對比，導致建設項目的科學性、合理性無法進行橫向比較，對土地復墾的宏觀效果帶來負面影響。再一方面，自下而上的項目申請機制也存在著重要缺陷，反映出土地復墾過程中的宏觀性、統一性標準沒有得到充分的考慮。同時，在機制層面還由于地區間平衡的需要，所以一些地區超過標準等級不需要復墾治理的土地繼續進行復墾，而另一些地區未達到標準等級的大量土地又無法得到較好的復墾治理。

2.3 利益鏈條影響到土地復墾的最終效果

土地復墾是建筑工程領域中的一個重要細分市場，其中包含著十分重要的正常的市場利益。但是，在土地復墾細分市場當中，政府在采購土地復墾服務時，國土部門存在著形式上尤其是事實上的支配權，外部有效監督制約機制較少，權力制衡不明確，因此，在土地復墾建筑工程市場當中很容易形成相關的利益鏈條，這些利益鏈條的存在，對工程項目的實施、質量監控、驗收等諸多環節都會產生重要的影響，從而導致土地復墾項目實施過程中的各種問題的發生。

3 土地復墾管理的創新對策

3.1 完善體制建設，形成權力制衡，促進土地復墾市場健康發展

加強對土地復墾管理工作的最重要措施是完善土地復墾工作的體制和機制建設。從體制角度看，必須在土地復墾管理中引入更多的權力制衡因素，尤其是來自土地管理系統以外的制衡因素。這些制衡因素既要來自紀檢監察系統，但更需要來自于相對對立的專業部門。非專業部門作為制衡機制的參與人，存在著土地復墾專業知識不足等諸多不便，從而使土地復墾工作中的制衡目標無法真正得以實現。因此，只有專業部門的參與，土地復墾管理工作才能夠真正克服盲區和死角。從程序上看，任何一個環節的監督缺失都可能導致土地復墾工作的不透明，因此，制衡因素必須體現在土地復墾過程的每一個專業環節，因此，專業機構對土地復墾工作的全方位和全程鑲入，才能夠在每一個環節上體現出制衡因素的存在及其價值。

3.2 加強土地復墾機制建設，推動土地復墾制度的不斷完善

加強土地復墾管理的機制建設，是推動土地復墾制度不斷完善的重要保證。一方面，土地復墾管理工作必須堅持宏觀、統籌原則，從總體上把握一個地區的現狀，明確標準，在此基礎上進行土地復墾的科學規劃和統一管理。各級政府尤其是土地管理部門應該加強協調，形成省（區）與縣級土地部門的良性互動。在立項管理工作中，應該借鑒部門預算二上二下的成功經驗，由省區一級優先發布土地復墾的方向、規模條件等限制性因素，基層土地復墾單位根據省區一級的規劃進行初次申報；省區一級國土部門根據初次申報情況，結合當期的土地復墾政策進行初次篩選，從而得出擬立項土地復墾項目的初步名單；在此基礎上，縣一級國土部門應該根據初步名單進行詳細的可行性研究，最主要的是核實相關擬立項項目的地理數據信息，為項目的資金安排提供可靠的依據。

在土地復墾市場化的過程中，土地復墾項目必須面向市場進行透明的市場化操作，并予以制度性保證。競標單位必須獨立核實項目對象的地理信息數據，并據此提出項目的建設成本。由于在土地復墾項目的初始信息中，已經包含了建設的相關確定性信息，項目的建設時間，質量標準都不再具有彈性，因此，在建設項目的市場化過程中，其最為核心的僅僅是建設成本的問題。同時，由于各競標單位需要獨立核實項目的地理信息，也為其他體制內的權力制衡主體提供了相關的參考依據，從而更加有效地促進項目建設的透明度，為項目的廉政建設打下了良好基礎。

3.3 大力推動國土信息化建設，為土地復墾精細化管理提供良好的技術保障

在當前的經濟社會背景下，土地復墾管理工作實際上是土地資源信息化下的一項常規工作任務。土地資源的信息化建設水平直接關系到土地復墾工作的質量和水平。首先，土地復墾項目的信息化水平決定著土地復墾工作的科學性。項目建設對象信息是確定項目分布、規劃和標準的基礎條件，更是宏觀決策的重要依據。項目建設對象的信息的有或無，少或多，充分或者不足，都對宏觀決策的水平產生直接的影響。其次，建設對象的地理信息數據，尤其是項目建設對象的三維空間信息更是決定建設成本的基礎信息。三維信息的有無，對項目建設過程中的進度管理、質量管理以及建成后的檢查、驗收以及第三方的監督甚至廉政建設都具有十分重要的作用的意義。再次，信息化建設是完善土地復墾政策的基本依據，對土地復墾工作的長遠規劃和發展具有決定性影響，甚至對于一級財政的支出結構都具有重要影響。因此，國土資源信息化建設是事關土地復墾管理工作的重要基礎；而包含在信息化建設過程中的土地復墾項目信息化建設，更是信息化建設過程中必須關注和解決的核心問題。土地復墾項目的原始地理數據采集與保證，必須要以相關的法律和制度建設為基礎并保證實施。

3.4 努力加強對土地復墾的質量監管，大力提升財政資金的使用效益

在土地復墾可行性研究報告真實可靠的基礎上，加強對土地復墾過程的監督管理，是提高土地復墾質量的重要環節。一方面，要加強對工程材料的質量監督，為項目建設質量提供基本保障；另一方面，應該加強對工程建設的工程技術監督，尤其是涉及土地提性改良以外的土地間道路、水渠的工程質量建設工藝，必須加強對建設過程的監督管理，確保施工工藝符合項目建設質量標準的要求；再一方面，必須加強對隱蔽工程、砌體、澆注體的體積、厚度等項目的測量檢測，確保符合項目建設標準。

加強對建成項目的驗收檢查是加強土地復墾質量監管的重要內容。科學、合理、有效的土地復墾權力制衡機制在項目的驗收檢查中應該發揮重要作用。一是政府的有關監督檢查部門應該介入對項目的驗收檢查；二是專業的社會中介機構應該在項目的驗收檢查中承擔相關的技術性把關工作，確保項目建設結果符合相關技術性標準；三是國家的相關機構或者社會中介機構應該承擔起建設成本的審核工作。對于上述各方面的工作，應該有體制、機制和制度方面的保障，以確保相關工作的開展有制度性的基礎。同時，還應該努力加強法制建設，以法律為基礎，不斷提高相關部門在土地復墾管理工作中的法律責任。

3.5 不斷優化土地復墾項目支出結構，努力提升土地等級的核心要素

土地復墾的目的在于提高土地的綜合產出能力，其核心要素是提升和改良土壤的質量。由于當前的土地復墾工作存在著土壤改良與土地間附屬設施建設本末倒置的問題，所以，合理安排土壤改良與土地間附屬設施建設的投資比例，形成良好的土壤承載力與土地間配套設施科學合理的配置是土地復墾的重要目標。一方面，應該切實加大對土壤改良的投入，努力提高土壤改良在土地復墾項目內的投資比重，體現土地復墾的根本目標；另一方面，附屬設施的建設在土地復墾中的比重應該科學合理，對于土地等級過差的地塊以及規模過小的地塊不應該安排作為土地復墾項目；再一方面，附屬設施之間項目結構也應該科學合理，供水、道路以及其他設施應該以保證基礎和根本需要為目標，減少不必要的道路項目支出，從而提升財政資金的使用效益。