預(yù)算監(jiān)督與人大權(quán)威

賴偉能

確保議會(huì)對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督的工具中，掌握財(cái)政預(yù)算的權(quán)力被認(rèn)為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的代表武裝起來，糾正一切偏差，實(shí)行一切正當(dāng)有益的措施——詹姆斯·麥迪遜[1]。

公共預(yù)算是現(xiàn)代民主政治運(yùn)行的核心問題，預(yù)算監(jiān)督是國家治理能力的重要體現(xiàn)和國家治理轉(zhuǎn)型的突破口[2]。在現(xiàn)代公共預(yù)算中，為了保障政府廉潔高效地運(yùn)行，議會(huì)在預(yù)算過程中要行使各種預(yù)算權(quán)，通過權(quán)力的行使來制約政府的預(yù)算，進(jìn)而監(jiān)督政府的活動(dòng)，促使政府更加負(fù)責(zé)。議會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)非常廣泛，但其中預(yù)算監(jiān)督[3]是最直接有效的監(jiān)督，現(xiàn)代國家基本上是政府的預(yù)算都必須提交議會(huì)批準(zhǔn)，議會(huì)的預(yù)算權(quán)是其最基本、最重要的一項(xiàng)權(quán)力，也被稱之為“錢袋子”的權(quán)力。我國的人大肩負(fù)著“錢袋子”的權(quán)力，但人大對(duì)這一權(quán)力的行使一直是一個(gè)比較薄弱的環(huán)節(jié)，甚至被認(rèn)為處于職能“虛置”的狀態(tài)，當(dāng)前幾乎沒有學(xué)者會(huì)否認(rèn)人大需要加強(qiáng)其預(yù)算監(jiān)督職能的有效履行，這一問題的解決既有賴于預(yù)算監(jiān)督制度的更新，也依賴于人大權(quán)威的樹立。預(yù)算法也素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，預(yù)算法與人民代表大會(huì)之間也有著十分緊密的聯(lián)系。筆者從新法修改后的人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力入手，探討人大預(yù)算監(jiān)督與其權(quán)威樹立之間的相互關(guān)系和影響，一方面促進(jìn)我國人大預(yù)算監(jiān)督的完善和新預(yù)算法的實(shí)施，另一方面加強(qiáng)我國人大機(jī)關(guān)權(quán)威的樹立。

一、預(yù)算監(jiān)督：人大權(quán)威的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）人大權(quán)威與預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

人大權(quán)威是人大得到國家全體公民承認(rèn)凝聚而成的共同意志，是憲法賦予人大在國家權(quán)力體系中的最高地位而產(chǎn)生的威信。這包含了兩層內(nèi)涵：第一，人大的權(quán)威來源于全體公民的共同意志，它不是因恐懼而產(chǎn)生的專制力量，而是因內(nèi)心的普遍服從而產(chǎn)生對(duì)人大的信任和尊重，這種信任和尊重既保障國家權(quán)力的有效運(yùn)行，也保障社會(huì)秩序的安定和諧。第二，人大的權(quán)威同時(shí)也表現(xiàn)為其在國家機(jī)關(guān)中的權(quán)力機(jī)關(guān)地位，這種權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法地位賦予其擁有立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)四項(xiàng)法定權(quán)力，四項(xiàng)法定權(quán)力的有效行使決定了其權(quán)威地位。第一層內(nèi)涵是人大權(quán)威的根源所在，第二層內(nèi)涵是人大權(quán)威的重要體現(xiàn)，兩層內(nèi)涵之間是相互作用的，只有當(dāng)人大將自己的職權(quán)行使到位，公民才能對(duì)其產(chǎn)生普遍服從和信任，而公民的信任與尊重又促進(jìn)人大更好地行使權(quán)力，樹立權(quán)力機(jī)關(guān)的地位。換言之，人大的權(quán)力一方面因憲法的賦予而產(chǎn)生人大權(quán)威，同時(shí)人大權(quán)威也對(duì)其權(quán)力的行使產(chǎn)生影響。

“政府進(jìn)行統(tǒng)治，議會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。”[4]監(jiān)督權(quán)是人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)制約其他國家機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要權(quán)力，而預(yù)算監(jiān)督則是最為直接有效的一項(xiàng)監(jiān)督權(quán)。“財(cái)政權(quán)是政府權(quán)力的核心，一切政府職能的履行都必須建立在財(cái)力保障的基礎(chǔ)上，控制了財(cái)權(quán)，就能操縱事權(quán)。”[5]預(yù)算監(jiān)督的有效運(yùn)行證明人大對(duì)政府財(cái)權(quán)的監(jiān)督和制約的現(xiàn)實(shí)實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步保證了人大在國家機(jī)構(gòu)體系中的權(quán)力機(jī)關(guān)的地位得到實(shí)現(xiàn)，而人大至高無上的權(quán)威就是在與其他國家機(jī)關(guān)相比較的情況下實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，其預(yù)算監(jiān)督職能的有效行使，將有利于形成一個(gè)廉潔高效的政府，這必定加強(qiáng)公民對(duì)人大機(jī)關(guān)的信任，其民主權(quán)威將得到提升和認(rèn)同。總之，預(yù)算監(jiān)督是人大權(quán)威樹立的實(shí)現(xiàn)路徑，預(yù)算監(jiān)督的真正落實(shí)有助于人大權(quán)威的提升。

從人大自身權(quán)威的視角觀之，人大作為監(jiān)督者也是預(yù)算權(quán)分配的內(nèi)在要求，有助于提高預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性和預(yù)算監(jiān)督的有效行使。西方議會(huì)對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督是三權(quán)分立下的機(jī)關(guān)之間的互相制約，二者的監(jiān)督是基于制度設(shè)計(jì)上的平等主體之間的互相制約，但一般來說，監(jiān)督者居于高位更符合權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則。人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，政府由其產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，同時(shí)，人大以憲法法律為后盾，以人民意志為基礎(chǔ)，以其權(quán)威進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督也有助于預(yù)算監(jiān)督工作的推進(jìn)和實(shí)際功能的發(fā)揮。

總而言之，人大的權(quán)威與預(yù)算監(jiān)督的實(shí)施緊密關(guān)聯(lián)、互相作用，預(yù)算監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施成效也將對(duì)人大及其權(quán)威產(chǎn)生巨大影響。

（二） 人大與預(yù)算監(jiān)督制度的發(fā)展

人大的預(yù)算監(jiān)督制度與我國的人民代表大會(huì)制度同時(shí)誕生，共同成長。1954年頒布了我國第一部憲法，“五四憲法”第二十七條和第五十八條分別規(guī)定了全國人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)國家預(yù)決算的權(quán)力和地方人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)地方預(yù)決算的權(quán)力。1982年現(xiàn)行憲法又進(jìn)一步作出了規(guī)定，憲法第六十二條規(guī)定全國人民代表大會(huì)的職權(quán)包括“審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告”“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”;第九十九條規(guī)定地方人民代表大會(huì)的職權(quán)包括“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及他們的執(zhí)行情況報(bào)告”，除此之外，憲法還賦予了全國人大常委會(huì)在閉會(huì)期間“審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整”。憲法的規(guī)定為人大的預(yù)算監(jiān)督提供了根本保障，為預(yù)算監(jiān)督的法律制度構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。

除憲法外，全國人民代表大會(huì)組織法、地方組織法、監(jiān)督法、預(yù)算法以及審計(jì)法等普通法律都對(duì)人大的預(yù)算監(jiān)督作出了具體的制度安排。這幾部法律中，對(duì)于財(cái)政預(yù)算的運(yùn)行和預(yù)算監(jiān)督的實(shí)施最為重要和具體的就是預(yù)算法，其對(duì)預(yù)算的基本原則、預(yù)算的編制和審查批準(zhǔn)、預(yù)算的收支組成、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算的調(diào)整以及預(yù)決算的監(jiān)督等都作出了規(guī)定。此外，1999年全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，這一決定對(duì)全國人大預(yù)算監(jiān)督產(chǎn)生了較大影響，在此之前，“預(yù)算收支管理分散、預(yù)算編制粗放，政府根本無法向人大提交一個(gè)完整全面的、一致的而且細(xì)化的政府預(yù)算，政府是一個(gè)看不見的政府，這就使人大難以有效地履行預(yù)算監(jiān)督的職能”[6]，人大甚至無法做到形式意義上的審查，批準(zhǔn)的意義就喪失。這一決定實(shí)施之后，預(yù)算審查監(jiān)督對(duì)各項(xiàng)形式要求如預(yù)算編制的分類、報(bào)送批準(zhǔn)的預(yù)算草案的內(nèi)容和時(shí)間等，這極大地促進(jìn)了全國人大預(yù)算監(jiān)督的有效性。

除了法律規(guī)范上的逐步完善之外，人大還通過一些常設(shè)機(jī)構(gòu)來幫助人大進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督。“政府因管理日益復(fù)雜的事務(wù)而膨脹起來的權(quán)力，使議會(huì)對(duì)政府的控制力大大下降，議會(huì)為加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督控制，成立與政府相對(duì)口的專業(yè)部門，專門研究、了解政府有關(guān)部門的活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府活動(dòng)經(jīng)常、有效的監(jiān)督控制”[7]。因此，各級(jí)人大成立了財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)來負(fù)責(zé)預(yù)算監(jiān)督，同時(shí)在全國人大常委會(huì)下設(shè)預(yù)算工作委員會(huì)進(jìn)行專門的預(yù)算工作研究，這為人大進(jìn)行實(shí)質(zhì)性預(yù)算審查和完善預(yù)算監(jiān)督提供了組織保障。

可以看出，“人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的發(fā)展過程，其實(shí)質(zhì)是財(cái)政權(quán)力民主運(yùn)作機(jī)制中人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)重的增加過程”[8]。盡管上述成績推進(jìn)了人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的加強(qiáng)和實(shí)現(xiàn)，但同時(shí)也要注意到其自身的一些硬傷導(dǎo)致監(jiān)督無法再進(jìn)一步取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，尤其是以預(yù)算法為核心的法律制度無法進(jìn)一步引導(dǎo)預(yù)算監(jiān)督的前行，進(jìn)而影響人大自身的權(quán)威，如預(yù)算無法實(shí)現(xiàn)全口徑編制、預(yù)算公開問題、人大的預(yù)算修正權(quán)問題等成為預(yù)算法一直以來的詬病。因此，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力要繼續(xù)發(fā)展深化，預(yù)算法的修改勢在必行。

二、 新預(yù)算法：人大預(yù)算監(jiān)督的新發(fā)展

2014年8月31日，全國人大常委會(huì)通過了關(guān)于修改《中華人民共和國預(yù)算法》的決定，新預(yù)算法經(jīng)過四次審議，歷經(jīng)十年修法“長跑”后終于完成首次修改。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，決定全文中“人民代表大會(huì)”一詞共出現(xiàn)96次，修改前的預(yù)算法（以下簡稱“舊法”）全文中“人民代表大會(huì)”一詞僅出現(xiàn)66次，新預(yù)算法（以下簡稱“新法”）全文中“人民代表大會(huì)”一詞出現(xiàn)133次，而新法總共僅107條，出現(xiàn)頻次是舊法的兩倍之多。立法用詞注重嚴(yán)謹(jǐn)簡練，這種用語上的增加體現(xiàn)出立法者在預(yù)算理念上的更新，可見新預(yù)算法在修改中認(rèn)識(shí)到了人民代表大會(huì)的重要地位，人大預(yù)算監(jiān)督也出現(xiàn)了相應(yīng)的新的發(fā)展。

（一） 控制取向的立法宗旨：對(duì)人大的重新定位

立法宗旨體現(xiàn)了一部法律的根本價(jià)值追求，預(yù)算法的立法宗旨對(duì)于預(yù)算的具體制度構(gòu)建具有重要的統(tǒng)領(lǐng)作用。新法第一條明確規(guī)定：“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”這一立法宗旨的變化使得預(yù)算法由過去的“幫助政府管錢袋子”的法律[9]變成了一部“規(guī)范和管理政府錢袋子”的法律。從預(yù)算制度的產(chǎn)生根源上看，預(yù)算的產(chǎn)生過程實(shí)際上就是為了控制政府財(cái)政權(quán)力的過程，議會(huì)在取得這種控制權(quán)后，圍繞這一財(cái)政方面的權(quán)力才逐漸形成憲政體制[10]。近現(xiàn)代以來，權(quán)力制約的理論得到傳播和發(fā)展，人民普遍希望對(duì)強(qiáng)大的政府進(jìn)行制約，將自己的“錢袋子”看緊，因此通過人民在國家中的代理人——議會(huì)來對(duì)政府財(cái)政收支行為進(jìn)行控制和監(jiān)督，這是預(yù)算制度的內(nèi)在邏輯要求。因此無論從制度的歷史起源上看，還是從制度的應(yīng)然要求上看，預(yù)算都必須是具有議會(huì)控制取向的。

“我國現(xiàn)行預(yù)算法頒布于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌初期的1994年，其立法宗旨更是幾乎照搬了1991年國務(wù)院發(fā)布的《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》第一條的規(guī)定，過于強(qiáng)調(diào)國家的中心地位與預(yù)算的宏觀調(diào)控等管理工具性職能，由此導(dǎo)致預(yù)算法的具體制度設(shè)計(jì)中政府行政主導(dǎo)色彩十分濃厚[11]。這種行政主導(dǎo)理念下的預(yù)算監(jiān)督制度構(gòu)建必然相對(duì)單薄和模糊，人大在預(yù)算中的地位和作用無法得到制度的認(rèn)同，實(shí)踐中人大的預(yù)算監(jiān)督職能也就必然受到限制。

預(yù)算法實(shí)現(xiàn)由“管理法”向“控權(quán)法”轉(zhuǎn)型后，預(yù)算法的功能定位就轉(zhuǎn)向?qū)︻A(yù)算的約束和對(duì)政府行為的規(guī)范，而人大正是進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督最直接、最重要的主體，這改變了人大在預(yù)算中一直處于被忽略和被形式化的配角地位，突出了權(quán)力機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位。同時(shí)，在預(yù)算法具體制度的構(gòu)建上，也將更加完善預(yù)算監(jiān)督制度，強(qiáng)化人大的預(yù)算監(jiān)督功能，以保障人大在實(shí)踐中職能的具體實(shí)現(xiàn)。這也印證了“人民代表大會(huì)”一詞在預(yù)算法文本中出現(xiàn)頻次成倍增加的現(xiàn)狀。

（二） 全口徑預(yù)算管理：全面監(jiān)督的初步實(shí)現(xiàn)

全口徑預(yù)算管理也稱為預(yù)算的全面性，要求將政府的全部財(cái)政收支納入到預(yù)算中，接受人大的全面監(jiān)督，是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的基本原則。新法刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的條款，并在第四條明確規(guī)定：“預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。”從法律層面確立了全口徑預(yù)算管理的原則。緊接著在第五條第一款規(guī)定：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。”明確了四本預(yù)算是什么，第二款又分別對(duì)著“四個(gè)賬本”怎么編、什么關(guān)系進(jìn)行了原則性闡釋，初步確立了全面管控政府全部收支活動(dòng)的法律制度，形成了全口徑預(yù)算的體系。

“預(yù)算監(jiān)督需要獲得全面的、準(zhǔn)確的、及時(shí)的信息。”[12]從各國的預(yù)算制度規(guī)定來看，幾乎大部分財(cái)政制度發(fā)達(dá)的國家都要求將政府全部收支納入議會(huì)監(jiān)督范圍[13]。當(dāng)有游離于預(yù)算監(jiān)督體系之外的政府資金存在時(shí)，預(yù)算審查的效力將被削減甚至沒有效力。預(yù)算監(jiān)督無法有效地實(shí)現(xiàn)，議會(huì)對(duì)政府的制約能力也就會(huì)縮水，甚至根本無法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性地制約。全口徑的最終目的就在于使政府的財(cái)政收支情況全面置于議會(huì)的預(yù)算監(jiān)督之下。

全口徑預(yù)算早在2003年十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中就被提出來，之后在政策文件里多次提及并不斷完善，但在政治實(shí)踐中未能真正落實(shí)。一直以來，我國的政府預(yù)算都未涵蓋其全部收支項(xiàng)目，有大量資金不納入預(yù)算之中，這是受到我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國家中心主義的影響，即預(yù)算是政府管理國家的一種工具，而未考慮到預(yù)算更是現(xiàn)代國家中公民和代表機(jī)關(guān)監(jiān)督規(guī)范政府收支行為的工具。這不僅導(dǎo)致人大的預(yù)算監(jiān)督無法全面覆蓋，削弱了其本來就不強(qiáng)的監(jiān)督能力，并且，這種脫離監(jiān)督的資金的存在，也不可避免地造成政府對(duì)資金使用的浪費(fèi)甚至貪污，損害了全體納稅人的利益，這也是預(yù)算法實(shí)行20年以來深受詬病之處。因此，黨在十八大報(bào)告中也明確提出要實(shí)行全口徑預(yù)算管理，預(yù)算法的修改使全口徑預(yù)算在法律層面得到了確認(rèn)，過去個(gè)別部門擠占挪用資金、預(yù)算不能覆蓋收支、民生支出預(yù)算完成率低等情況能得到有效的解決，更保障了人大全面無死角的預(yù)算監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。

（三） 預(yù)算公開：對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督的監(jiān)督

預(yù)算公開是預(yù)算民主的前提，也是公共財(cái)政的本質(zhì)要求。對(duì)于保障公民在預(yù)算中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)至關(guān)重要。“新中國成立后，中國財(cái)政預(yù)算經(jīng)歷了由‘國家機(jī)密、不得向社會(huì)公開到‘部分預(yù)算向人大代表公開再到‘預(yù)算向社會(huì)公眾公開三個(gè)階段”[14]。近幾年，“三公”經(jīng)費(fèi)、政府開支也是輿論熱點(diǎn)。為了在法律層面確立預(yù)算公開，新預(yù)算法除了將“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展”寫進(jìn)了總則，而且還作出了細(xì)化規(guī)定，新預(yù)算法第十四條[15]對(duì)預(yù)算公開的內(nèi)容、主體、程序、限制等都作出了具體要求，在新法第八十九條還增加了審計(jì)工作公開的規(guī)定。從內(nèi)容和要求上看，此次預(yù)算公開囊括范圍比較全面，推進(jìn)力度也非常大。

對(duì)于預(yù)算公開的憲政價(jià)值，尤其是在公眾參與預(yù)算以及公民對(duì)政府的直接監(jiān)督制約上的意義是毋庸置疑的，許多學(xué)者都對(duì)此做了大量論述。基于本文人大預(yù)算監(jiān)督的視角，筆者發(fā)現(xiàn)，預(yù)算公開不僅僅有利于公民對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督，還有利于實(shí)現(xiàn)公民對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督的監(jiān)督。目前人大預(yù)算監(jiān)督普遍認(rèn)為人大的監(jiān)督動(dòng)力不足，人大出于現(xiàn)實(shí)政治的考慮，對(duì)預(yù)算存在不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的問題，甚至是想監(jiān)督也無法監(jiān)督的問題，這使得一直以來的預(yù)算監(jiān)督都流于形式，變成了“走過場”，代表基于其無法實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督的實(shí)際效果使得代表的積極性不高，更加不愿意花時(shí)間和精力提升自身的對(duì)預(yù)算審查的能力，出現(xiàn)怠于監(jiān)督或?yàn)E用預(yù)算權(quán)力，產(chǎn)生了預(yù)算監(jiān)督上的惡性循環(huán)。人大作為人民意志的代表機(jī)關(guān)，行使預(yù)算監(jiān)督要對(duì)人民負(fù)責(zé)。這既是預(yù)算民主的本質(zhì)要求，也是憲法中人民主權(quán)原則的具體體現(xiàn)。預(yù)算法新增的第四十五條也明確要求基層人大在大會(huì)審查預(yù)算草案前要組織本級(jí)人大代表聽取選民和社會(huì)各界的意見，也是意在加強(qiáng)人民對(duì)人大工作的參與和監(jiān)督。預(yù)算公開的推進(jìn)將使公民可以一同參與到預(yù)算監(jiān)督之中，實(shí)現(xiàn)對(duì)人大的預(yù)算監(jiān)督的再監(jiān)督，督促人大切實(shí)履行預(yù)算監(jiān)督的職能，倒逼人大進(jìn)行自我革新。

（四） 審查制度的優(yōu)化：提升人大預(yù)算審查監(jiān)督能力

人大要進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督，首先應(yīng)當(dāng)具備一定的審查預(yù)算的能力，否則監(jiān)督無從談起。現(xiàn)代政府的預(yù)算越來越復(fù)雜，而預(yù)算審查本身具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，在我國人大制度的框架下，人大代表的兼職與人大代表的專業(yè)素質(zhì)問題導(dǎo)致其很難真正看懂預(yù)算，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查更是難上加難，加上每年人大會(huì)議的會(huì)期短、議程多，更難以有效行使預(yù)算審查。“看不懂”和“看不清”限制了人大的預(yù)算審查，因此新預(yù)算法從制度層面來幫助人大“看懂”和“看清”預(yù)算，對(duì)審查制度進(jìn)行了優(yōu)化細(xì)化，提升人大預(yù)算審查的能力。

1.強(qiáng)化初步審查制度

預(yù)算初步審查制度是人大的預(yù)算初審機(jī)構(gòu)在將預(yù)算提交大會(huì)審查之前，提前介入預(yù)算并進(jìn)行初步審查，提出意見。對(duì)初步審查制度的強(qiáng)化，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。從內(nèi)容上看，預(yù)算法修改前，僅規(guī)定預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交初步審查。新法第二十二條明確規(guī)定各級(jí)人大的預(yù)算初審機(jī)構(gòu)的初審內(nèi)容包括“預(yù)算草案初步方案、上一年預(yù)算執(zhí)行情況、中央預(yù)算調(diào)整初步方案和中央決算草案”，這將人大預(yù)算監(jiān)督的全部內(nèi)容涵蓋進(jìn)去，擴(kuò)大了初步審查的范圍。從程序上看，新法第二十二條規(guī)定，預(yù)算初審機(jī)構(gòu)提出初審意見，本級(jí)政府財(cái)政部門根據(jù)初審意見將處理情況及時(shí)反饋，初審意見和反饋的處理情況報(bào)告都應(yīng)當(dāng)印發(fā)本級(jí)人大代表，這使得人大有可能對(duì)政府的預(yù)算編制權(quán)形成一定的制約。并且新增的第四十九條要求初審機(jī)構(gòu)提出審查結(jié)果報(bào)告中應(yīng)當(dāng)包含的四項(xiàng)內(nèi)容，一方面可以規(guī)范審查結(jié)果報(bào)告，避免初審機(jī)構(gòu)肆意審查，另一方面更有利于人大對(duì)審查報(bào)告的閱讀和使用。同時(shí)，對(duì)各項(xiàng)初審的時(shí)間都作出了明確規(guī)定，提前了中央的預(yù)算初審的提交時(shí)間，為初審爭取更多的時(shí)間。初步審查機(jī)構(gòu)因其具有一定的專業(yè)性，可以將復(fù)雜的信息簡單化，使代表和民眾更容易理解，也可以防止政府的隱蔽的技術(shù)伎倆，因其是常設(shè)機(jī)構(gòu)，在時(shí)間上不受會(huì)期等因素的限制，因其是人大的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，審查上更具有人大監(jiān)督主體角色意識(shí)，審查意見的信任度更高。初審機(jī)構(gòu)的審查不僅僅有助于人大及其代表進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督，甚至將會(huì)以初審機(jī)構(gòu)的意見來做實(shí)質(zhì)性判斷，因此強(qiáng)化初步審查制度對(duì)于提升人大預(yù)算審查的能力是至關(guān)重要的。

2.細(xì)化預(yù)算編制

細(xì)化預(yù)算編制，主要是改善“看不懂”的問題。新法第四十六條明確提出“報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化”。在新法第三十二條、三十七條、四十六條、七十五條等多處明確規(guī)定各級(jí)預(yù)算支出要按照功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制，并且對(duì)不同的分類編列的類、款、項(xiàng)、目作出了具體細(xì)化要求。“按功能分類能明確反映政府職能活動(dòng)，知道政府支出是用到教育上還是水利上;按經(jīng)濟(jì)分類則明確反映政府支出按經(jīng)濟(jì)屬性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工資，多少用于辦公用房建設(shè)等。兩種方式不能偏廢，分別編制支出功能分類和經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算有利于更全面理解預(yù)算是怎樣實(shí)現(xiàn)的。”[16]“目前的預(yù)算編制中科目層次過少，一般科目列到類，重要的才列到款，內(nèi)容過粗，編制說明也較為模糊，這不僅導(dǎo)致普通公民和人大代表看不懂，甚至連專業(yè)人士也未必能看懂。信息不充分大大制約了預(yù)算審議的深度和廣度，使人大監(jiān)督權(quán)難以有效行使。”[17]新預(yù)算法明確規(guī)定，“一般公共預(yù)算支出，按功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng);按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算支出按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)”，一定程度上改善了編制粗糙的問題，使之走向規(guī)范化和通俗化，在一定程度上促進(jìn)了人大預(yù)算監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。

3.明確人大預(yù)算審查重點(diǎn)

新法第四十八條提出了人大對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查的八項(xiàng)內(nèi)容，第七十九條對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)和鄉(xiāng)級(jí)人大對(duì)本級(jí)決算草案要重點(diǎn)審查的內(nèi)容作出了具體規(guī)定，并明確要求結(jié)合上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)報(bào)告進(jìn)行審查。在人大會(huì)期限制的條件下，這一規(guī)定有利于明確人大（尤其是地方人大）在預(yù)算審查上的方向，規(guī)范預(yù)算審查，對(duì)人大代表進(jìn)行審查預(yù)算也有一定的指引作用。

（五）法律責(zé)任的加強(qiáng)：實(shí)現(xiàn)有“牙齒”的預(yù)算監(jiān)督

修改前預(yù)算法的法律責(zé)任規(guī)定僅三個(gè)條款，追究的違法行為類型較少，責(zé)任形式也只有行政責(zé)任。新法在法律責(zé)任一章新增并細(xì)化了具體追責(zé)的情形，列出了近20條違法行為的具體情形，并明確追責(zé)辦法，增加了追究刑事責(zé)任的規(guī)定。在具體追責(zé)情形中，新法中多項(xiàng)采用“違反本法規(guī)定……”的表達(dá)句式，如九十二條第二項(xiàng)“違反本法規(guī)定，進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的”，換言之，預(yù)算調(diào)整必須完全依照預(yù)算法的規(guī)定進(jìn)行，任何一個(gè)地方違反規(guī)定都可能追究責(zé)任。這種句式表達(dá)不僅大大增加了對(duì)政府追責(zé)的范圍，更樹立了預(yù)算法本身的權(quán)威性。“全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)原主任高強(qiáng)曾撰文稱：近年來，全國人大常委會(huì)沒有組織過對(duì)預(yù)算法的執(zhí)法檢查;實(shí)踐中，也沒有遇到過一起因違反預(yù)算法而被處理的案件。”[18]這也導(dǎo)致預(yù)算法的權(quán)威性還不如一些位階更低的規(guī)范性文件[19]。“立法機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督成效如何，歸根到底要看它是否采用了強(qiáng)制性的行動(dòng)，尤其是對(duì)不當(dāng)?shù)臋?quán)力使用進(jìn)行制止與糾正。”[20]如果沒有強(qiáng)制約束力，人大與政府展開的政治對(duì)話以及預(yù)算監(jiān)督的其他完善，不僅不能真正制約政府，反而還會(huì)將這些變?yōu)楣賳T的“政治裝飾”。在新法對(duì)違反預(yù)算法的法律責(zé)任進(jìn)行細(xì)化和加強(qiáng)之后，預(yù)算法具有了威懾力，預(yù)算法有了“牙齒”，人大的預(yù)算監(jiān)督才能有權(quán)威。

三、 制度與現(xiàn)實(shí)：人大預(yù)算監(jiān)督的實(shí)施問題與完善

從新預(yù)算法修改的總體來看是比較全面到位的，在人大預(yù)算監(jiān)督上已經(jīng)有很大的進(jìn)步，出于對(duì)新修訂法律的尊重和法律的穩(wěn)定性考慮，我們不能一味地苛求達(dá)到制度上的完美主義，預(yù)算監(jiān)督具體制度在法律正式修改前的十年里已經(jīng)有大量的學(xué)者從各個(gè)角度提出修改意見并進(jìn)行論證，盡管有些普遍認(rèn)同的問題沒有得到修改[21]，但對(duì)這些問題進(jìn)行重復(fù)強(qiáng)調(diào)或因此對(duì)新法進(jìn)行批判的意義已經(jīng)不大。“法律的生命在于實(shí)施”，預(yù)算法如果能夠在政治實(shí)踐中真正落實(shí)，人大的預(yù)算監(jiān)督也基本能達(dá)到預(yù)期的實(shí)質(zhì)監(jiān)督效果。因此，筆者欲在新預(yù)算法（尤其是新增

制度）的基礎(chǔ)上出發(fā)研究其制度實(shí)施的問題。

（一） 對(duì)待預(yù)算的嚴(yán)肅性不夠，應(yīng)樹立預(yù)算是法律的觀念

盡管新法的立法宗旨對(duì)預(yù)算法的功能定位的觀念有所轉(zhuǎn)變，但對(duì)于預(yù)算本身的嚴(yán)肅性還是不夠。2008年國務(wù)院為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而出臺(tái)投資4萬億拉動(dòng)內(nèi)需政策，是委員長會(huì)議同意在全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算之前，預(yù)撥一定比例的項(xiàng)目支出資金的條件下進(jìn)行財(cái)政支出的，這種做法既無法律依據(jù)，更將支出直接排除在人大審批監(jiān)督之外。我國政界一直存在重稅收輕預(yù)算的現(xiàn)象，“兩會(huì)”期間關(guān)心更多的是財(cái)政收入增長了多少，GDP指標(biāo)達(dá)到否，而不注重公共財(cái)政的使用和效果問題，使得政府在預(yù)算執(zhí)行過程中隨意調(diào)整預(yù)算，人大代表在審議預(yù)算時(shí)具有隨意性，乃至預(yù)算法無法得到有效實(shí)施的根源就是政治實(shí)踐中沒有認(rèn)真對(duì)待預(yù)算，沒有樹立預(yù)算是法律的觀念。“先有預(yù)算后有支出，無預(yù)算不支出”的現(xiàn)代預(yù)算理念其實(shí)與“法無明文授權(quán)則禁止”的有限政府理念是異曲同工，“在國外，凡提交議會(huì)討論的即為法案，經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)的就是法律。國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃也是法律，預(yù)算更是法律，具有不可改變的法律效力。在我國，由全國人大批準(zhǔn)的計(jì)劃和預(yù)算，其實(shí)也具有法律性質(zhì)和法律效力，監(jiān)督它們的執(zhí)行，實(shí)際上也是監(jiān)督法律的執(zhí)行。我們的觀念中不把計(jì)劃和預(yù)算當(dāng)作法律是不對(duì)的，它是我國長期以來計(jì)劃執(zhí)行不力，預(yù)算可隨意突破的原因之一。現(xiàn)在我們應(yīng)該樹立計(jì)劃、預(yù)算就是法律的觀念”[22]。要說明的是，這種法律也不完全是我們一般所理解的“法律”含義，而是將其作為與法律同位階的法規(guī)范[23]，這有利于提高預(yù)算的權(quán)威性和規(guī)范約束力。人大在進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督時(shí)，無論是政府還是人大，都將以一種更加嚴(yán)肅而謹(jǐn)慎的態(tài)度對(duì)待，也進(jìn)一步保證了預(yù)算運(yùn)行的穩(wěn)定性和監(jiān)督的有效性。

（二） 預(yù)算公開制度較粗糙，應(yīng)構(gòu)建具體制度保障公民參與

預(yù)算公開的最終目的在于保障公民參與預(yù)算，對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督以及對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督的再監(jiān)督。新預(yù)算法中初步構(gòu)建預(yù)算公開制度，賦予了公民享有一定程度的預(yù)算結(jié)果的知情權(quán)，這并不能完全達(dá)到預(yù)算民主、保障公民參與預(yù)算的目的，公民的社會(huì)監(jiān)督不能產(chǎn)生影響，這種監(jiān)督就是無效監(jiān)督。有學(xué)者提出中國預(yù)算法實(shí)施的三條現(xiàn)實(shí)路徑，其中，社會(huì)化路徑和司法化路徑[24]實(shí)現(xiàn)的前提就是預(yù)算公開與公眾參與。換言之，預(yù)算監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)甚至預(yù)算法的實(shí)施依賴于一個(gè)透明公開的預(yù)算制度，并且能保障公民實(shí)質(zhì)參與預(yù)算進(jìn)行有效監(jiān)督。就此而言，預(yù)算法構(gòu)建的預(yù)算公開還停留在比較表面的層次。

首先，在預(yù)算信息公開制度上還比較粗糙，應(yīng)當(dāng)由具體的實(shí)施條例根據(jù)預(yù)算法進(jìn)一步細(xì)化。有些地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了一些預(yù)算公開的實(shí)踐，但對(duì)公開內(nèi)容享有較大的自由裁量權(quán)，避重就輕地選擇性公開，應(yīng)當(dāng)公開而不愿公開的內(nèi)容選擇粗線條公開，公開方式隱蔽等，導(dǎo)致公開的實(shí)際效果并不理想，對(duì)公開內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體詳細(xì)到何種程度應(yīng)作出明確規(guī)定。對(duì)未按照法定程序、時(shí)間或者其他要求進(jìn)行公開應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的主體、責(zé)任形式以及監(jiān)督主體等制度進(jìn)行完善。尤其是在行政機(jī)關(guān)未依法公開后，公民作為社會(huì)監(jiān)督主體，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建預(yù)算公益訴訟制度來督促政府的預(yù)算公開。其次，預(yù)算公開應(yīng)當(dāng)保障公民的有效參與，這方面的制度構(gòu)建比較薄弱，實(shí)踐中也缺乏參與意識(shí)。從公民角度看，參與預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算的意識(shí)普遍未建立起來，監(jiān)督的能力也較差，這也是我國多年的預(yù)算行政主導(dǎo)的后果，人大以及政府都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化公民參與預(yù)算的觀念和提高參與的能力。“早在20世紀(jì)初，美國紐約市政府在推行預(yù)算改革時(shí)就提倡‘通曉預(yù)算便是好公民的理念，而后美國許多城市都推行這種改革，公民對(duì)‘預(yù)算這一術(shù)語的通曉與民主、正義一般。”[25]同時(shí)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建具體的參與制度使公民參與到預(yù)算決策、執(zhí)行、績效評(píng)估的整個(gè)流程中，如預(yù)算草案提交審議前安排征詢意見制度、人大會(huì)議審議預(yù)決算案的旁聽制度、預(yù)算的聽證制度、預(yù)算評(píng)價(jià)制度等，使公民能夠同官員和代表進(jìn)行理性對(duì)話和協(xié)商溝通，這也是協(xié)商民主的一種重要形式。人大的預(yù)算監(jiān)督與公民的社會(huì)監(jiān)督在本質(zhì)上是具有同一性的，預(yù)算公開與公民參與的推進(jìn)也督促人大必須認(rèn)真做好預(yù)算監(jiān)督，這對(duì)于人大權(quán)威的樹立也是至關(guān)重要的。

（三） 預(yù)算監(jiān)督專業(yè)性薄弱，應(yīng)加強(qiáng)人大組織建設(shè)

前面談及的諸多預(yù)算制度中都涉及到人大的專門委員會(huì)和人大常委會(huì)的預(yù)算工作委員會(huì)，尤其是在初步審查中彌補(bǔ)我國人大會(huì)期制度和代表兼職等方面的重要作用，是預(yù)算監(jiān)督走向?qū)嵸|(zhì)性的關(guān)鍵所在，這些都依賴于建立在人大內(nèi)的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有足夠的專業(yè)性，達(dá)到了制度設(shè)計(jì)的需要。但事實(shí)上，這一專業(yè)性只是相對(duì)人大代表而言的，在制度需求層面，還需要進(jìn)一步完善。

首先，應(yīng)當(dāng)完善財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工作委員會(huì)的組織建設(shè)。“人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)多數(shù)委員沒有從事過財(cái)政審計(jì)工作或財(cái)經(jīng)類工作，甚至不具有財(cái)經(jīng)專業(yè)背景，以十二屆全國人大財(cái)經(jīng)委為例，29人中有財(cái)經(jīng)專業(yè)背景的僅14人。”[26]而全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)的規(guī)模小、編制少，作為一個(gè)正部級(jí)單位卻僅有20個(gè)人員編制，且預(yù)算工作委員會(huì)作為人大的一個(gè)工作機(jī)構(gòu)并不具有法定的預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力。有不少學(xué)者提出在專門委員會(huì)中建立一個(gè)預(yù)算委員會(huì)，筆者并不認(rèn)同這一做法。專門委員會(huì)的組成人員要求必須是人大代表，而人大代表中有專業(yè)背景的人員應(yīng)當(dāng)盡可能集中到一個(gè)專門委員會(huì)——財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，以免使本來薄弱的專業(yè)能力因兩個(gè)專門委員會(huì)而分散，因此應(yīng)當(dāng)壯大財(cái)經(jīng)委的人才隊(duì)伍，提升財(cái)經(jīng)委委員的專業(yè)能力。而常委會(huì)下設(shè)的預(yù)算工作委員會(huì)可以直接作為財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行預(yù)算工作的輔助機(jī)構(gòu)，并增加預(yù)算工作委員會(huì)的專業(yè)人員配備，在做預(yù)算草案審查等重要且復(fù)雜的工作時(shí)，可以外聘第三方專家參與到輔助機(jī)構(gòu)的工作中來。

其次，應(yīng)當(dāng)建立人大的審計(jì)體系。審計(jì)作為一種事后監(jiān)督在預(yù)算監(jiān)督中占有重要地位，但隸屬于行政機(jī)關(guān)的審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性差，機(jī)構(gòu)設(shè)置決定了它必定服務(wù)于行政機(jī)關(guān)而對(duì)人大的預(yù)算監(jiān)督的意義不大，可信任程度也比較低，而人大的決算審議也變成走過場。目前各國做法基本是設(shè)立外部審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。因此，人大應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)審計(jì)委員會(huì)，一方面可以加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督的有效性，另一方面可以彌補(bǔ)專業(yè)能力方面的不足。

四、 余論：以人大權(quán)威促進(jìn)預(yù)算監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)

歸根到底，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的最終實(shí)現(xiàn)要依賴于人大權(quán)威的樹立。全體公民形成的共同意志是人大權(quán)威的根本來源，人大只有真正代表了公民的意志，并且社會(huì)公眾能普遍認(rèn)同人大代表的代言人地位，人大才能具有權(quán)威。回歸到人大預(yù)算監(jiān)督問題上，即我們的人大代表在名義上具有廣泛代表性，但實(shí)質(zhì)并不受到公眾認(rèn)可，有學(xué)者對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督效力進(jìn)行量化評(píng)價(jià)的指標(biāo)中就有“人大代表與社會(huì)公眾之間預(yù)算委托關(guān)系的強(qiáng)度”一項(xiàng)，分析指出“這一項(xiàng)目在所有指標(biāo)中所有受訪者都給予了其最低評(píng)價(jià)，甚至有的受訪者（包括部分人大代表和預(yù)算工作者）給予了零分”[27]。因此，要樹立人大權(quán)威，促進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)，必須建立人大代表與作為納稅人的選民之間的委托代理關(guān)系。“政府向人民征稅或?qū)嵤┢渌问降恼魇眨紤?yīng)當(dāng)建立在人民知情權(quán)、同意權(quán)的基礎(chǔ)之上，而人民知情權(quán)與同意權(quán)的行使是通過選民與人大代表的委托代理關(guān)系來進(jìn)行，人大代表接受選民的委托，在制定與審議財(cái)稅法，進(jìn)而審議批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算的過程中來實(shí)現(xiàn)。人大代表的審議或批準(zhǔn)財(cái)稅法律或財(cái)政預(yù)算，并行使表決權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對(duì)人民負(fù)責(zé)的精神，實(shí)現(xiàn)納稅人的利益訴求。”[28]我國人大代表選舉制度的缺陷導(dǎo)致人大代表不可能真正對(duì)納稅人負(fù)責(zé)，而作為委托人的公民在代表怠于履職或?yàn)E用職權(quán)時(shí)，現(xiàn)實(shí)中又缺乏救濟(jì)渠道，這種委托代理關(guān)系只能停留在法律形式上。即便預(yù)算公開與公眾參與實(shí)現(xiàn)，也不能實(shí)現(xiàn)對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督的再監(jiān)督，預(yù)算監(jiān)督能力的優(yōu)劣也不會(huì)成為一個(gè)代表是否當(dāng)選的考查標(biāo)準(zhǔn)。這種實(shí)質(zhì)民主正當(dāng)性的缺陷也使得人大對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督底氣不足和動(dòng)力不足。當(dāng)前要加強(qiáng)代表與選民之間的委托代理關(guān)系，必須完善我國的選舉制度并有效實(shí)施，使人大代表真正來自于人民，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。擴(kuò)大直接選舉的范圍，完善選舉程序，引入競爭機(jī)制等都有利于委托代理關(guān)系的強(qiáng)化。這將從根本上促進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督的有效實(shí)施。

目前來看，人大預(yù)算監(jiān)督正在從形式監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)監(jiān)督，有一些地方人大也在積極主動(dòng)地進(jìn)行有益的政治實(shí)踐來加快監(jiān)督轉(zhuǎn)型，這既離不開預(yù)算監(jiān)督理念和制度的不斷更新，更離不開人大權(quán)威的逐步增強(qiáng)。預(yù)算法的修改不僅提升了人大在預(yù)算中的地位和作用，更將帶來新一輪的財(cái)政制度改革。人大應(yīng)以此為支點(diǎn)，抓住“錢袋子的權(quán)力”，進(jìn)一步堅(jiān)持和完善我國的人民代表大會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主制度的優(yōu)越性。

注釋：

[1]【美】亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊、詹姆斯·麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如譯，商務(wù)印書館1980年版，第264頁。

[2]有學(xué)者指出，“在現(xiàn)代國家建設(shè)的歷史上，各國幾乎都以預(yù)算改革作為突破口，建立預(yù)算國家，實(shí)現(xiàn)國家治理轉(zhuǎn)型”。而同時(shí)該學(xué)者認(rèn)為集中統(tǒng)一和預(yù)算監(jiān)督是建立預(yù)算國家的兩大關(guān)鍵，“如果政府收支不受監(jiān)督，它就是一個(gè)看不見的政府。一個(gè)看不見的政府，不可能是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府。一個(gè)不負(fù)責(zé)任的政府，不可能是一個(gè)民主的政府。要建立一個(gè)民主的政府，首先要讓它看得見，要讓它看得見，它就得有一個(gè)統(tǒng)一的、受監(jiān)督的預(yù)算。”筆者對(duì)此觀點(diǎn)基本贊同。參見王紹光、馬駿：《走向預(yù)算國家——財(cái)政轉(zhuǎn)型與國家建設(shè)》，載《公共行政評(píng)論》2008年第1期。

[3]本文所指預(yù)算監(jiān)督包含了我國人民代表大會(huì)的所有預(yù)算權(quán)力，不僅僅指人大在監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)，而是一種廣義上的預(yù)算監(jiān)督，包括審查、批準(zhǔn)政府預(yù)算、對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督，這些權(quán)力都形成了對(duì)政府權(quán)力的制約，屬于人大的監(jiān)督權(quán)的一部分。

[4]龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年版，第224頁。

[5]韓靈麗：《中國財(cái)政預(yù)算“軟約束”法律問題研究》，載《2013年中南大學(xué)博士論文》。

[6]王紹光、馬駿：《走向預(yù)算國家——財(cái)政轉(zhuǎn)型與國家建設(shè)》，載《公共行政評(píng)論》2008年第1期。

[7]蔡定劍：《中國人民代表大會(huì)制度》（第四版），法律出版社2003年版，第243頁。

[8]任喜榮：《預(yù)算監(jiān)督與財(cái)政民主——人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的成長》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第5期。

[9]舊法第一條規(guī)定：“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”其過分注重國家對(duì)預(yù)算的管理和宏觀調(diào)控，而條文中的“國家”就是法學(xué)概念中狹義的“政府”，也即新法中要規(guī)范的對(duì)象，因此被認(rèn)為是“幫助政府管錢袋子”的法律。

[10]從議會(huì)在預(yù)算控制權(quán)力上的發(fā)展歷史看，英國是最早發(fā)展出這一體制的國家，英國議會(huì)制約政府的預(yù)算權(quán)力是議會(huì)最早獲取的權(quán)力，在此權(quán)力獲得之后才逐漸發(fā)展出立法權(quán)和人事任免權(quán)等其他權(quán)力。關(guān)于“錢袋子的權(quán)力的興衰”，參見馬駿、趙早早著：《公共預(yù)算：比較研究》，中央編譯出版社2011年版，第148～154頁。

[11]朱大旗：《完善人大對(duì)政府預(yù)算全方位的審查監(jiān)督制度》，載《法學(xué)雜志》2014年第2期。

[12]馬駿、趙早早著：《公共預(yù)算：比較研究》，中央編譯出版社2011年版，第172頁。

[13]如《美國憲法》第一條第九款規(guī)定了所有國庫的支出都要有法律的授權(quán)（此法律意指國會(huì)通過的預(yù)算）;《聯(lián)邦德國基本法》第一百一十條第一款規(guī)定了聯(lián)邦之一切收支應(yīng)編入預(yù)算案，預(yù)算案應(yīng)收支平衡;日本財(cái)政法第十四條規(guī)定了所有財(cái)政收入與財(cái)政支出都必須編入預(yù)算，等等。

[14]王世濤、田波：《中國財(cái)政預(yù)算公開及其法律規(guī)制》，載張獻(xiàn)勇主編：《財(cái)政立憲與預(yù)算法變革——第二屆中國財(cái)稅法前沿問題高端論壇論文集》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2013年1月版，第212頁。

[15]《預(yù)算法》第十四條原文：經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說明。經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會(huì)公開，并對(duì)部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說明。各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購的情況及時(shí)向社會(huì)公開。本條前三款規(guī)定的公開事項(xiàng)，涉及國家秘密的除外。

[16]新華網(wǎng)：《邁向現(xiàn)代財(cái)政的堅(jiān)實(shí)一步 ——財(cái)政部部長樓繼偉詳解新預(yù)算法》，來源：http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-09/10/c_1112430189.htm，訪問時(shí)間：2015-1-20。

[17]朱大旗、李蕊：《論人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的有效行使——兼評(píng)我國〈預(yù)算法〉的修改》，載《社會(huì)科學(xué)》2012年第2期。

[18]肖翊：《人大官員解讀預(yù)算法修改：解決“跑部錢進(jìn)”之困》，載《中國經(jīng)濟(jì)周刊》http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201409/09/t20140909_3503555_1.shtml，訪問日期：2015-1-20

[19]實(shí)踐中對(duì)預(yù)算違法行為的懲處更多的是根據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》來進(jìn)行的。

[20]林慕華：《中國地方人民代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督研究》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。

[21]例如在人大的預(yù)算修正權(quán)和預(yù)算法律問責(zé)上的修改不盡如人意。對(duì)“預(yù)算修正權(quán)”入法的學(xué)界討論較多，且意見也較為統(tǒng)一，可參見范永茂、趙東偉：《預(yù)算民主視野下的人大預(yù)算修正權(quán)——基于現(xiàn)狀與可行性的分析》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第5期;張獻(xiàn)勇：《論人大的預(yù)算修正權(quán)》，載《學(xué)術(shù)研究》2009年第7期。對(duì)預(yù)算法律問責(zé)上，盡管上文中對(duì)其修改作出了一些肯定，但以行政處分為主的責(zé)任體系的威懾力不夠，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)適當(dāng)增加違法的經(jīng)濟(jì)責(zé)任甚至政治責(zé)任的綜合責(zé)任體系。參見朱大旗：《完善人大對(duì)政府預(yù)算全方位的審查監(jiān)督制度》，載《法學(xué)雜志》2014年第2期。

[22]蔡定劍：《中國人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年版，第366頁。

[23]對(duì)于預(yù)算的法律性質(zhì)，有學(xué)者進(jìn)行了專門論述，認(rèn)為預(yù)算法具有法的規(guī)范效力和民主正當(dāng)性，是一種廣義上的法律，與狹義上的法律不同，在法律的關(guān)系上采用“消極同位原則”處理。參見張超、張獻(xiàn)勇：《預(yù)算的規(guī)范約束力：位階與內(nèi)容》，載張獻(xiàn)勇主編：《財(cái)政立憲與預(yù)算法變革——第二屆中國財(cái)稅法前沿問題高端論壇論文集》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2013年1月版，第125～140頁。

[24]蔣悟真教授提出預(yù)算法實(shí)施的三條路徑：一是政治化路徑，公民通過選舉人民代表表達(dá)自己的政治身份利益，通過人民代表大會(huì)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力;二是社會(huì)化路徑，在預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督過程中，公民個(gè)體或集體通過與預(yù)算權(quán)力主體的理性對(duì)話、協(xié)商溝通、推理辯論等，參與、影響甚至決定公共經(jīng)濟(jì)資源的配置過程;三是司法化路徑，通過建構(gòu)預(yù)算訴訟制度，激勵(lì)公民個(gè)體或者集體參與、監(jiān)督預(yù)算法的實(shí)施。參見蔣悟真：《中國預(yù)算法實(shí)施的現(xiàn)實(shí)路徑》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第9期。

[25]蔣悟真：《法理視野下的預(yù)算法修改理路》，載《法商研究》2011年第4期。

[26]孫德超、韓冬雪：《人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能的加強(qiáng)：雙重障礙與消解途徑》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2014年第7期。

[27]魏陸：《人大預(yù)算監(jiān)督效力評(píng)價(jià)和改革路徑選擇》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第1期。

[28]韓靈麗：《中國財(cái)政預(yù)算“軟約束”法律問題研究》，載《2013年中南大學(xué)博士論文》，第138頁。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院）