甘肅省第八次村委會選舉觀察分析

丁志剛+++王樂斌

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》和《甘肅省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》《甘肅省村民委員會選舉辦法》有關規定，中共甘肅省委組織部、甘肅省民政廳下發通知，要求于2013年9月至2014年3月，在全省開展第八次村民委員會換屆選舉工作。按照換屆規定和要求，甘肅省各地如期進行了村民委員會換屆選舉工作。基于研究的需要，筆者對甘肅省蘭州市永登縣上川鎮B村換屆選舉進行了全程跟蹤觀察，本文是對該村換屆選舉觀察分析的結果。

一、甘肅省蘭州市永登縣上川鎮B村村委會換屆情況

甘肅省蘭州市永登縣上川鎮B村地處蘭州新區秦王川盆地西北部，海拔在2100米左右，絕對無霜期113天左右，年平均氣溫5.5℃，年平均降水量231毫米，屬于永登縣引大灌區，是上川鎮插花移民的重要安置村之一。農業種植以小麥、啤酒大麥、胡麻、豌豆為主，農業基礎薄弱，種植結構單一，農民增收困難。全村共有4個村民小組，281戶，1080人，其中貧困人口65戶、260人，共有耕地面積5765.6畝，其中水澆地424.1畝，旱砂地5341.5畝，2013年人均純收入4895元。全村農田水利設施破損比較嚴重，人畜吃水困難。有小學1所，村衛生所、村委會辦公陣地年久失修。全村基本戶戶有電視機，85%的農戶通電話，建有移動通訊基站。村莊居住比較分散，規劃較凌亂。B村的自然環境、經濟發展水平、人文歷史、鄉土風情是中國西北地區廣大農村的一個縮影。

B村根據2010年修訂后的《中華人民共和國村委會組織法》和2013年5月29日甘肅省修訂通過的《甘肅省實施〈中華人民共和國村委會組織法〉辦法》，結合本村實際制定了《上川鎮B村第八次村委會選舉辦法》，成立了選舉委員會。為加強對村委會換屆選舉的組織領導和工作指導，鎮上成立了以鎮黨委書記為組長、有20名組員的上川鎮第八次村民委員會換屆選舉工作領導小組，負責協調、指導、督查全鎮村民委員會換屆選舉工作。同時，向每個村派駐由1名包村領導和包村干部組成的換屆選舉工作組。

B村第八次村民委員會選票結果：B村本次共有選民770名，于2013年12月28日召開選舉大會，參加投票選舉的選民759名，參選率達98.57%，共發出選票759張，收回選票759張，其中有效票755張（含棄權票11張），廢票4張。醞釀、提名、推薦村委會主任候選人4名，確定村委會主任候選人2名，村委會主任差額1名;醞釀、提名、推薦村委會委員候選人6名，確定村委會委員候選人5名，差額1名。共產生1名村委會主任，4名村委會委員。

B村第八次村委會選舉從2013年12月6日開始到2014年1月15日結束，整個過程有9個步驟：（1）推選產生B村村民選舉委員會;（2）選民登記，并張榜公布;（3）經村民代表會議確定職位和職數設置，報鎮政府批準;（4）發放選民參選證;（5）醞釀、提名和確定候選人，并進行公布;（6）正式候選人名單公布;（7）正式投票選舉;（8）公布當選的村民委員會名單，并報鎮政府備案，同時整理檔案封存;（9）新一屆村民委員會產生后，建立健全各級組織機構。

B村村民對第八次村委會選舉的普遍態度是期盼與觀望。他們期盼第八次村委會選舉能夠將第七屆村委會的成員全部換掉。村民普遍認為，第七屆村委會存在三個問題：（1）沒有把黨和國家的許多惠民政策落實到戶里;（2）村級財務管理混亂，賬目不透明;（3）第七屆村委會部分干部存在個人腐敗問題。他們觀望的是新一屆村委會候選人能不能真正解決第七屆村委會存在的三個問題。基于這樣的心理，B村村民參加第八次村委會選舉的熱情相當高，所以，參選率也很高。B村村民對第八次村委會選舉的總體思想認識狀況是：有一部分人仍然抱著“選誰都一樣”的心態，但大部分村民認為，此次村委會選舉很重要。

二、B村村民選舉分析

筆者從推選產生B村第八屆村民選舉委員會的村民代表會議開始介入，全程參與了B村第八次村委會選舉，還對B村直接參加選舉的759人進行了問卷調查，了解村民對第八次村委會選舉的看法、意見和期望。通過親身觀察，結合對調研問卷的分析，筆者認為，B村第八次村委會選舉總體上符合《中華人民共和國村委會組織法》，符合甘肅省、蘭州市以及永登縣、上川鎮關于第八次村委會換屆選舉的要求，并有下述特點：

（一）選舉更具競爭性，但存在價值錯位問題

從選舉參與情況看，B村有選舉權和被選舉權的選民770人，占總人口的71.3%，投票當天有759人直接參與了投票，無論是參與的人數，還是參與的范圍都是B村歷史之最。其中有300多名女性直接參與了投票，人數明顯增多，B村“三委”班子共有11人，其中女性2名，越來越多的女性正參與到基層組織的建設中。從候選人競選情況看，B村共有4個村民小組，共推薦村委會主任候選人4名。對候選人的介紹采取自己演講和村民點評相結合的方法。4名候選人依次做競選演講，言辭尖銳、針鋒相對，村民現場表達對候選人的看法，討論激烈。與以往不同的是，不僅村委會主任，而且村委會委員也成了很多人競爭的“香餑餑”。 連任現象，這在過去一直是一個普遍現象，有些村干部村主任可以當幾十年，但這次村委會選舉中上一屆的村委會成員都沒能連任，也說明本次選舉競爭很激烈。

通過對B村參加投票的759人問卷調查發現，影響村民進行投票的主要因素如下表所示：

通過分析可知，影響村民投票的主要原因是：工資之外的隱形收入和信息優勢。參加投票的大部分村民認為，村干部可以通過各種途徑獲得額外收益，而且可以提前掌握有效的信息，從而得到好處。正是由于這些復雜的因素綜合起來產生了村民積極的競爭性投票行為。一位候選人告訴筆者，如今村干部不僅僅是一種身份的象征，而且往往與“權力”“利益”聯系在一起。這說明，在這次村委會選舉中，村民并沒有將關注點放到選出的村委會與自身利益的關系上，即通過治理村莊公共事務，實現村莊利益，而是放到村干部通過當選獲取額外收益上，這不符合村委會應有的價值，只能說明兩個問題：一是村民對村委會及村干部的錯誤認識，二是村干部職位的錯位。

（二）選舉更具自主性，但選票質量不高

B村選舉的另一個突出特點就是村民在選舉中表現出更大的自主性。主要表現為：（1）村民自愿投票的比率較高，參加投票的759人基本都是自愿來投票的。不可否認，B村的村委會選舉過程中仍然存在個別人用煙、酒、請客吃飯等方式進行拉票、賄票，或者以這種方式讓一些村民不去參加投票，從而達到破壞選舉程序的目的。但是大部分村民哪怕一根煙不抽、一場酒不喝、一頓飯不吃還是要表達自己的意愿。（2）B村村民在選舉中結合B村村民長期居住分散的特點不設中心會場，4個村民小組相應地設立4個流動票箱。每一個流動票箱有3個人負責，包括一名選委會成員、一名村“十戶代表”、一名鎮領導小組成員。事實上，整個選舉過程處處都體現著村民的自主性，包括從每一個村民小組推薦一個主任候選人，為方便距離村委會辦公陣地較遠的三組和四組村民選舉配置了兩輛機動車。（3）B村的一組和二組是大組，人口較多、耕地較多，村民主要以種植業為主;三組和四組是小組，人口少、草地多，村民主要以養殖業為主。此次村委會選舉村民結合各小組的實際和致富目標商議，在一、二組兩個大組里產生村書記和村主任，在三、四組兩個小組里產生村文書，通過這種結合更好地反映各個小組村民的訴求，提高村民自治的效率。（4）B村村民在選舉的過程中完全按照自己的意愿進行投票，選舉不受鎮行政權力的干擾。與過去一些鎮干部安排選舉自認為滿意的候選人不同，B村此次村委會選舉結果完全是B村村民民主選舉的結果。

通過投票后對相關材料的認證和對村民的訪談，筆者發現，盡管村民的投票行為是自主的，但其實選票質量不高。主要表現在：（1）村民在進行投票時往往會優先考慮自己的家人，其次是同姓家族，最后才是外姓人。如果候選人是外姓人，那么村民往往對于投票抱著“選誰都一樣”“多一事不如少一事”的心態，對于參與投票也是“避而遠之”，有些村民即使參與了投票，也不知道投票的意義所在，也沒有覺得一張選票有多么“神圣”。（2）存在人為因素多填幾張選票的行為，導致選票的虛高。（3）選民登記的數字并不準確，鎮選舉領導小組得到的選民登記的數字主要來源于村當年所交合作醫療人員的花名冊或者計劃生育上提供的數字，有些數字是村干部提供的往年數字，這些登記都容易造成漏登或者重復登記。（4）農村存在大量流動人口的現實情況很難使每個選民都參加選舉，雖然選舉時間正好是大量的外出務工、經商人員返鎮季節，但還是有少數外出人員無法參與到選舉中。委托投票也只是走形式而已，B村通過的選舉辦法規定，“每個選民接受的委托不得超過三人”“參加投票的選民憑參選證或委托證領取選票，本人到場但不能填寫選票的，可由指定工作人員代寫，代寫人不得違背選民意志”。事實上，有的選民不但沒有委托證而且接受的委托超過了3人，打電話征求選民意見也只是走走形式，并沒有體現選民意志。

（三） 選舉總體平穩完成，但圍繞村委會選舉出現的問題較多

通過觀察B村及B村所在鎮其他村的情況，圍繞選舉本身存在的問題主要有：

1.受人指使故意破壞選舉工作。選舉日的當天各種突發性事件層出不窮，上川鎮有的村以鎮選舉工作人員遲到半小時為借口，砸爛選舉票箱，部分黨員竟然挑唆解散群眾;有的村毆打選舉工作人員、阻撓村民進行投票;有的村以罷免村支部書記為條件進行罷選。2.采用不正當的方式競選。主要有，（1）托關系、打招呼、“走后門”，總有候選人會借助自己在政府部門工作的親戚、好友幫助自己競選;（2）串聯或拉幫結派，一些候選人為自己競選造勢，搞小團體;（3）弄假票、報假數的方式操縱選舉，篡改選舉結果，一些候選人在選舉現場搞虛假委托投票。3.賄選。賄選是一個老生常談的問題，B村也不例外。在選舉中一些候選人及其親友直接或指使他人用金錢、財務或其他利益誘導本村選民、選舉工作人員和其他候選人。4.群眾上訪。上川鎮第八次村委會選舉過程中群眾向縣政府集體上訪1次，向鎮政府集體上訪4次。通過對這幾次群眾上訪的觀察，筆者發現，第八次村委會選舉中群眾上訪有了新變化，（1）一般群眾上訪都會直接找鎮黨委的一把手或者就是越級上訪;（2）群眾上訪的形式多樣，一些群眾上訪自己帶有攝像機并且聯系了記者;（3）群眾上訪出現了許多違法上訪的問題，群眾上訪一般都是無組織、無紀律的集體上訪，按照《信訪條例》第十八條的規定，“多人采用走訪形式提出共同的信訪事項的，應當推選代表，代表人數不得超過5人。”

以村委會選舉為中介，引發的其他矛盾主要有：（1）農村低保分配不公的問題。上川鎮第八次村委會選舉過程中幾乎每個村都有個別村民因低保戶分配問題大鬧會場、擾亂選舉，在B村的村委會選舉大會上就有村民斥責包村干部在低保戶分配中存在不公行為，致使有樓房的、有小汽車的村民在吃低保。（2）危房改造評定問題。上川鎮危房改造的評定完全按照永登縣民政局下發的戶數和資金結合本鎮實際在各村分配戶數，每年每個村給的指標都不同，所以，在村委會選舉中往往有村民因危房改造問題罷選、賄選。（3）宗派問題。一到村委會選舉時間，農村拉幫結派的現象就普遍存在。上川鎮就有一個村因為宗派問題未按期完成換屆選舉，主要原因是，一些養羊、養牛、開漁場的養殖戶聯合起來希望他們推選的候選人當村主任，但是他們的愿望并沒有達成，結果這些人砸爛票箱、撕毀選票、毆打選舉工作人員導致選舉無法按期完成。（4）“兩委”關系問題。上川鎮的村委會選舉中有個別村不認可村黨支部選舉產生的支部書記，認為支部書記在選舉中存在賄選行為，如果支部書記不免職，他們就不選舉產生村委會。

三、進一步規范村委會選舉的幾點思考

（一）規范村委會職能，提高村民對村委會及村干部的認同

通過調查分析，筆者認為要從兩個方面加強村民對村委會及村干部的認同。

1.規范村委會及村干部的職能

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村民委員會的性質是，“村民委員會是建立在農村的基層群眾性自治組織，不是國家基層政權組織，不是一級政府，也不是鄉政府的派出機構。”廣大基層干部在實踐中一定要明確村委會的這一性質，村委會與鄉、鎮政府的關系是，“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作，”“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。按照《甘肅省實施〈中華人民共和國村委會組織法〉辦法》村民委員會的職責主要就是：（1）宣傳國家的各項法律政策，協助鄉、鎮人民政府開展工作，向國家機關反映意見和建議;（2）支持和組織村民發展本村經濟，促進本村公共服務設施建設;（3）保護土地、森林、礦產等集體財產。在規范村委會職責的同時也要規范村干部的職責，村干部的主要職責就是服務百姓，一定要將那些能夠堅持依法辦事、公道正派、勤勞實干、熱心為村民服務的人選舉到村、組干部和村民代表的位置上來。從B村村干部現狀看，農村村干部待遇低，既要做好自己的本職工作，又要兼顧自家的農活，而且村干部的工作基本是直面問題和矛盾。因此，村干部大多時候是在奉獻，沒有無私奉獻的精神做不好一名村干部。

2.加強村委會選舉的宣傳與動員

從B村村委會選舉觀察看，對第八次村委會換屆選舉的宣傳只停留在張貼幾張選舉標語以及口頭通知選舉的時間和地點上，沒能將民主選舉的意義以及村民自治的精神宣傳到戶、到人，所以，村民對民主選舉村委會沒有認知，那就更談不上認同了。民主選舉是政治社會化的主要途徑，政治學家一般認為政治社會化這個概念可以從兩個方面來理解，個體層面主要指，社會成員在政治活動中獲取相應的政治知識、技能的過程;體系層面主要指，政治系統將系統內的政治文化、政治知識傳授給個體的過程。要改變村民對民主選舉村委會的認知，一定要明晰村民在民主選舉上的政治社會化心理經歷的三個階段：第一階段是認知過程，在這一階段村民通過感覺、聽覺、記憶等方式集聚關于村委會、民主選舉、村干部的知識，村民的政治態度和政治行為并沒有改變;第二階段是情感過程，村民結合自己的情況對村委會、民主選舉等表達喜、怒、哀、樂;第三階段是內化過程，村民認識到民主選舉的村委會與自身利益息息相關。加強村委會民主選舉的宣傳與動員是村民改變對村委會以及村干部錯誤認知的開始。

（二）進一步提升村委會選舉的制度化、程序化水平

要提高選票質量，就要完善村委會選舉的制度、程序和各個環節，提高村委會選舉的制度化、程序化水平。制度化是整個社會生活規范化、秩序化必經的一個變遷過程，村委會選舉制度也不例外。熊彼特將民主的方法定義為，“為作出政治決定而實行的制度安排，”“在這種制度中，某些人通過爭取人民選票，取得作出決定的權力”[1]。我國現行憲法第一百一十一條規定，“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。”這一規定奠定了村委會選舉制度的憲法基礎。甘肅省已經進行了八次村委會選舉，在這方面有豐富的經驗和教訓，村委會選舉制度也逐漸完善，B村也制定了本村的民主選舉制度。雖然農村已經建立起了民主選舉制度，但民主選舉制度并不健全，尤其在程序上，由于大眾參與的盲目性、隨意性，往往導致一些程序沒有按照制度規定的“動作”進行，一些環節還不完整，如選票發放不到位、沒有委托書等。

如何進一步提升村委會選舉的制度化、程序化水平呢？

1.完善村委會主任候選人的推薦環節，防止“簡單以選票取人”

按照村委會組織法的規定，村主任主要由全體村民直接選舉產生。在選舉村主任之前應該推薦主任候選人，村委會組織法第十五條規定，“選舉村民委員會，由登記參加選舉的村民直接提名候選人。”上川鎮第八次村委會選舉中村委會主任候選人的推薦問題比較突出：一些村推不出村主任的候選人;一些村參加民主推薦的人員存在投“利益票”“感情票”“跟風票”等現象，導致民主推薦質量不高、推薦結果失真失實[2];一些村不管推薦的候選人是誰，只要誰的推薦票高，誰就是村主任。所以，一定要完善村委會主任候選人的推薦環節。一方面，要對村委會主任的推薦合理定位，村委會民主推薦不是村委會民主選舉，選舉就需要“以票取人”;一方面要改進村委會主任推薦的方法，民主推薦應該專門召開村民會議，而且民主推薦還可以與個人推薦相結合實現民意基礎性作用和個人能力的統一。

2.擴大村主任差額選舉比例，完善競爭機制

根據村委會組織法“候選人的名額應當多于應選名額”的規定，上川鎮的第八次村委會選舉采取主任差額1名的選舉辦法。從B村推薦提名4名村委會主任候選人的效果看，差額越多候選人之間的競爭越激烈、候選人越愿意貼近群眾反映民意。沒有差額的選舉，不是真正的選舉;沒有競爭的差額，不是真正的差額[3]。擴大村主任差額選舉比例的實質就是在擴大公民民主選舉權的基礎上，將競爭機制引入民主選舉之中，為候選人創造公平競爭的機會。一個公平、平等的競爭性的選舉制度往往可以吸引群眾積極地參與競爭。通過完善這方面的制度使選民投票的過程不再僅僅是一種形式，而是選民表達自己意愿，真正決策的過程。

3.完善民主選舉的程序，防止一些人鉆程序的空子

B村的第八次村委會選舉中在填選票環節方面問題較多、組織混亂，例如個別人找一個角落多填幾張選票;發出的一些選票收不回來;缺少委托函等。很明顯，由于程序監督機制的缺失、獎懲機制的不完善導致一些人鉆了程序漏洞的空子。程序選舉是約束權力、規范選舉行為的一項基本準則，其目的是讓村委會民主選舉規范起來，壓縮政府的自由裁量權，減少選舉中的失誤。選舉程序的公正是實現選舉結果公正的前提和基礎，未來的村委會選舉要進一步完善發放選票環節的監督機制。

（三） 完善農村治理體系，解決村委會選舉出現的各項問題

1.加強基層黨組織建設

農村的事情好不好辦、辦得怎么樣，關鍵看村級黨組織，因為黨在農村社會各項事業的建設與發展中居于領導核心的地位。上川鎮第八次村委會選舉中村級黨支部班子健全、黨員充分發揮先鋒模范作用的村，村委會選舉過程就順利。相反，村支部班子軟弱渙散、黨員的作用發揮不出來的村在村委會選舉中往往問題較多。農村一些群體性事件的發生與基層黨員干部作用的發揮有著密切關系。一方面，一些基層干部下村后“亂作為”，對老百姓吃拿卡要，不解決實際問題，這導致村民對基層政權極度的不滿。另一方面，基層黨組織渙散，基層黨員在綜治維穩中不但沒有起到先鋒模范作用，而且有些黨員挑唆村民上訪。村委會選舉中一些群眾上訪本來就是因為平常很小的事情引起的，但由于一些基層黨員干部的“不作為”行為默許、縱容、放任了事件的擴大，許多群眾上訪事件的發生就是因為基層黨員干部的作用沒有發揮出來。

2.密切干群關系

為什么村委會選舉會出現如此多的問題，還會引發一些潛在的矛盾？最根本的原因就是干群關系的脫節。筆者通過對B村以及其他村村委會選舉的觀察發現，村民反映的問題大多是低保、危房改造、惠農補貼等這些問題，這說明鄉、鎮干部平時的工作不夠細、不夠準確、不夠及時。稅費改革以后特別是2006年農業稅取消之后，基層干部跟村民打交道的渠道減少，但社會的發展導致村民需要辦的事情越來越多，而現實中農村群眾辦事時往往存在“找人難、辦事難”的問題。為此，蘭州市在基層黨組織中建立了以“三爭一促”（爭創發展型黨支部、爭做服務型村干部、爭當幫帶型黨員，促進社會主義新農村建設）為主要內容的“為民服務代辦制”，其目的是使村干部為民辦事成為一種責任、一種義務，使群眾足不出村就辦成了事，既節約了群眾辦事的經濟成本，又增加了群眾從事農業生產的時間。如何使類似“為民服務帶辦制”的制度真正落實，是基層政權建設中需要著力之處。

3.用法律對村委會選舉中的違法行為進行規制

目前關于村委會選舉的法律主要是《中華人民共和國村民委員會組織法》，甘肅省以此為依據制定了實施辦法和選舉辦法，這些法律法規對村委會換屆選舉都有詳細的規定，但是對于村委會選舉中的違法行為，如擾亂和破壞村委會選舉程序的行為、采用不正當方式競爭的行為、非法上訪的行為、侵害選民的選舉權利的行為等缺少嚴格的規定，沒有建立起處罰機制。尤其是缺少對賄選行為裁量的嚴格界定，制止賄選不僅要從完善村委會選舉制度上下工夫，更要完善賄選的懲處機制：一定要嚴明紀律，維護選舉工作的嚴肅性;一定要嚴肅教育，引導黨員干部自覺遵守選舉紀律;一定要嚴厲查處，狠剎選舉中的賄選行為。另外村級矛盾錯綜復雜，要完善村級矛盾糾紛機制，加強對村級矛盾的綜合管理。

參考文獻：

[1]【美】約瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會主義與民主》，商務印書館1999年版，第395～396頁。

[2]劉峰：《用好制度選出好干部》，載《半月談》2014年第3期。

[3]蔡定劍：《中國人大制度》，社會科學文獻出版社1992年版。

（作者單位：蘭州大學管理學院）