技術與結構：公安民警分類管理改革研究①

陳卓

(浙江警察學院 社會科學部，浙江杭州，310053）

技術與結構：公安民警分類管理改革研究①

陳卓

(浙江警察學院 社會科學部，浙江杭州，310053）

從技術與結構兩個維度把握公安民警分類管理改革。在技術維上，進一步增強職位分類的合理性，科學設置警察職位；充分挖掘利用品位分類的優勢，彌補職位分類之不足；結合職位分類與品位分類，完善組織結構。在結構維上，從宏觀層面劃分警察權與市場、社會的邊界；從中觀層面劃分警察權和其他行政權的邊界；在微觀層面基于行政職權的不同種類進一步劃分警察職權。

公安民警；分類管理；技術；結構

公安民警分類管理改革是一個系統工程，為了從總體上形成一個較為清晰的認識，有必要梳理清楚整個改革的框架。結構和技術是組織研究的兩個基本要素，以往的研究，多集中于結構上的調整，對于技術的關注相對較少。實際上，技術對結構的影響是顯著的，技術決定了在任務執行環節必須處理的信息數量。某些新技術具有吸收信息的能力；自動化和機器人技術消除了通過社會結構處理信息的需求。在當前大數據背景下的公安管理信息化建設中，一些新技術制造的新信息“不僅能依據程序指揮設備，還能把設備、產品和過程的現狀轉變為數據”[1]，導致傳統管理結構的重大變革。另一方面，如何運用這些新的信息，是用于加大管理層對工作過程的控制，還是用于支持執行者的創新和自主權，則屬于對工作場所擁有影響力的人的選擇，而不是由技術決定。負責設計組織的人必須決定是否“改造”以及如何改造工作系統來利用這些新的機會[2]。鑒于此，分別從技術與結構兩個維度，對公安民警分類管理改革進行研究，就顯得十分必要。

一、技術維

技術維Ⅰ：進一步增強職位分類的合理性，科學設置警察職位

技術指的是組織所作的工作。這個定義的內涵可以縮小到只包括個人在生產活動中使用的硬件（設備、機器和工具）[3]。不過，大多數組織理論家所使用的是廣義的技術概念，不僅包括開展工作的硬件，也包括組織成員的技能和知識，甚至包括工作對象[4]②這里采用廣義的技術概念。從人們日常習慣上說，“技術”這個術語的內涵狹窄而且具有剛性。但在管理學意義上，“技術”的含義卻很豐富。每一個組織必須工作，一定具有完成工作的技術。有些組織加工處理物質投入，制造新設備，提供硬件產出；另一些組織“加工處理”人，其產品可能是擁有更多知識的人（如有效的中小學系統），也可能是更健康的人（如有效的醫療系統）；還有的組織加工處理的是符號（如信息或音樂）。通常，組織的技術部分附著于所用的機器和設備上，部分體現在參與者的知識和技能上。所有組織都擁有技術，但是它們對技術的理解、規范和運用程度卻差別很大。（參見斯科特、戴維斯《組織理論：理性、自然與開放系統的視角》，中國人民大學出版社2011版第20頁）。技術的差異導致了分類標準的差異，進而導致了整個組織結構上的差異。就警察機關的人員分類而言，總體上說有三種模式：（1）職位分類，如美國；（2）品位分類，現已較少采用；（3）以職位分類和品位分類相結合的職位品位混合分類，如英國、法國、日本、中國臺灣地區。

從某種意義上說，職位分類與現代社會專業化分工、警察職業化建設有契合之處。建立在理性科層制假設的基礎上，目前公安機關在分類管理的過程中，應當走出傳統的管理模式，引進現代社會和警務改革理念，對職位設置與描述、人員結構調整、補充招聘、績效考評等等，有整體性籌劃。客觀地說，當前我國大多數公安機關都針對不同警種，實行了綜合保障、行政管理、偵查打擊、基層一線等的警種分類，體現了一定程度上的分類管理。但對不同性質職位之間的分類差異還沒有充分體現，使警務人員的工作積極性受到一定程度的影響，也難以形成科學的職業導航體系。

國外的一些經驗值得借鑒。最近幾年，一些警察局已經不使用傳統的軍隊系統的銜級，而是采用一些非正式頭銜。比如從傳統警銜中的“Chief of police（局長）”成為現在的非正式頭銜“Director（局長）”，從傳統警銜中的“Officer（警員）”現在常常被稱為“Public safety officer/Agent（公共安全警員/代理）”[5]。在美國的許多警察局，警銜與頭銜還是有區別的[6]。警銜表示一個人在一系列權力等級中或等級制度中的位置，而頭銜則表明一個工作職位。“在有這種區別的地方，如一個人擁有處長頭銜，從等級上來說可能是一個上尉、少校或上校。”[7]在英國和中國香港等國家和地區，警察機關實施職位分類管理，呈現出如下特點：以事為中心，崗在人先；按職位劃分職系，明確了各職系任職人員的職權界限；按職位定級，按職位定酬，警銜與職務合一；強調警察機關各種職位的專門性和專門性[8]。從長遠上看，應當大力推進警察專業化建設。專業化是傳統組織理論的一項基本特征。專業化產生具有不同工作職責的團體，同時根據這些不同職責來分配工作，并配置具有特殊能力且適應工作的人員。因此，專業化對于大型組織的效益和效率是至關重要的。威爾遜（O．Wilson）是系統探究專業化和組織結構之間關系的最早的警察行政主管之一，她指出，大多數小型警察局不需要去關心廣泛發展的專業化，因為它們的巡邏警員是萬事通。相反，在大型警察局中，特殊的工作（如交通管理和犯罪調查）被分配給組織中的特殊的單位和個人。對大型警察局來說，專業化呈現出諸多優點：分配職責、發展專業技能、提升集體的團隊精神、提升效率和效能[9]。

實際上，隨著我國經濟社會的不斷發展以及公安工作形勢的急劇變化，警察專業化建設不是一個規模的問題，更多的是一個性質的問題。它主要體現在以下四個方面：一是指人民警察具備專門的執法能力；二是人民警察應當遵守專門的職業要求；三是指人民警察具有專門的職責范圍；四是指警察職業的專業性并不意味著對警察作為獨立個體的人的全面和諧發展的否定。這四個方面分別對應于警察職業的效能性、同質性、限定性、全面性[10]。就我國人民警察分類管理改革而言，就需要圍繞上述警察特性，結合不同地區狀況、不同警種特點，設置職位、職級和職數，并嚴格選人用人機制，確保建立一支政治強、業務精、紀律嚴、作風正的執法隊伍。

技術維Ⅱ：充分挖掘利用品位分類的優勢，彌補職位分類之不足

品位分類雖然不是當前世界警察分類管理的主流，但卻因其自身“個性化”特點，能發揮優勢彌補職位分類的不足。我國目前公安機關人力資源管理與戰略管理過程是分離的，警力資源管理部門的重要性沒有得到充分肯定。政工部門作為公安機關的人力資源管理部門，所行使的依舊是傳統意義上的事務管理職能，主要負責諸如考勤，建立人事檔案，部署機構內部下達的政治學習任務等工作，起的是上傳下達的作用。警力的調進調出，完全是根據組織需要來安排、調配，目的是完成組織的任務，而警力本身的特點、愛好、需要、個人目標、成長發展、價值觀念等基本忽略不計，談不上采用科學的人力資源使用模式來開展實現組織目標的各項活動，缺乏戰略層面上的人力資源管理思想。

職位分類往往容易導致個人職業發展渠道單一，主要反映在警務人員職業上升空間狹小，與需求多樣性之間的矛盾突出。當前，公安機關警務人員個人職業發展的主要渠道還是以職務和職級為主，待遇也主要與職級和職務掛鉤，較為單一，難以滿足不同年齡段個體發展的廣泛需求，容易產生“職業高原”問題。而且在我國，各級非領導職務的設置，要依據領導職務的設置情況確定適當比例限額。相同規格的機構，領導職務職數是一定的。這使得非領導職務在職數上又不能滿足實際的管理需求，特別是專業技術人員的職業生涯發展出現了進退兩難的停滯局面，挫傷了一部分人員的積極性，削弱了公安隊伍的生機和活力。當前我國警察管理上一個突出問題在于，存在領導職務、非領導職務與警銜這三個等級序列，體現了職位分類與品位分類的綜合運用（當然，兩者的權重是不一樣的），但這種運用卻不夠協調，還容易產生消極影響。

警銜制度是最典型的品位分類管理，對品位分類管理的優化可以從警銜制度開始。警銜是警察身份、地位、榮譽、權力的象征或標志。警銜制度所注重的是警務人員的官階、身份、地位、資歷、學歷等條件[11]。品位管理制度雖然歷史悠久，但在當今社會又具有普遍適用性，體現出新的活力。就我國目前的公安分類管理而言，警銜管理的激勵作用日趨淡化。從激勵資源角度看，現實中警察的警銜晉升已變成了一個保健因素，而非激勵因素。警銜基本上成為一種象征性標志，沒有發揮出其職級區分與激勵功能。目前，在條件尚不成熟的情況下，警察警銜制度的改革可以著重于幾個方面的研究：一是適當縮小同一崗位職級的警銜銜級跨度；二是在警銜授予上以一定方式突出不同級別的行政領導與指揮員的標志；三是適當提高警銜津貼的標準與級差幅度，盡可能地發揮警銜的激勵功能；四是研究建立勛表制度，作為警察制度的補充，激發警察的榮譽感和從業自豪感[12]。總之，以警銜制度改革為突破口，充分挖掘利用品位分類的優勢，彌補職位分類之不足，這是今后改革的一個思路。

技術維Ⅲ：結合職位分類與品位分類，完善組織結構

職位分類的一個必然趨勢是警察專業化。在世界警務發展歷史中，專業化曾作為第二次警務改革浪潮的核心，成為新警察獨立與成熟的標志。然而，專業化使組織環境更加復雜，因為溝通復雜了，增加的部門必須要有協作，不同的利益和忠誠之間產生了沖突。而且，專業化需要更多的協調，因而增加了層級，并能夠導致工作權限縮小，這就限制了現任者，并抑制了為支持警察局的目標而積極工作的意愿或能力。隨著諸如交管、偵查、特警等隊伍的發展，工作中的派系斗爭和競爭也隨之發展起來。結果可能是警察局的整體工作表現降低了，因為每個部門中的個人主要或者只對自己所在的部門表現出忠心。為了克服職位分類帶來的這些問題，采用目標管理和全面質量管理的方法，強調不同部門、不同警種之間的分工協作，這就需要進行組織結構上的調整。

傳統警務模式形成的官僚式組織結構中，分工越來越細的部門和越來越多的層級，嚴重阻礙了信息的交流，影響了警務工作整體效能的發揮。由傳統金字塔式的權力型組織結構逐漸轉向扁平化組織結構、團隊式的管理運作模式成為一種趨勢。警務信息網絡化形成一種全時空、立體化的新型警務格局，有利于打破傳統警察組織條塊分割的封閉性。這就需要在組織機構上調整和拓寬各級公安機關的管理幅度，減少中間層次。在公安機關內部，實行主管職員制，將現在公安機關內部四級或五級層次制，改變為三級或四級層次制。決策首腦層、各職能部門領導層和業務主管層，這是常設層次，管理的范圍應是比較綜合的，一人多職。公安機關工作忙的時候，業務主管可以臨時聘用若干職員協助工作，工作完成后辭退。這既體現了市場對宏觀管理的客觀要求，同時，先進的信息通訊、科技手段和普遍提高的警察素質，也為其提供了可行性。

在這個轉變過程中，品位分類并未喪失其作用。從領導職能來看，每個部門需要一個稱職的領導。從某個方面來講，這個稱職的領導也必須是一個合格的專家。現在有一個相當棘手的問題，在專家還沒有達到領導一個主要部門通常所需的水平時，怎么辦？在空中巡邏部門的人員中就有可能是中尉或少尉，因為這個人是擁有飛行執照的最高級別的警官。在這個案例中，專門知識或技能（高）的水平與警銜（低）級別是不一致的。這種情況下該警官試圖與其他部門具有上尉或少校級別的指揮官打交道時可能引發問題。為了克服專業化帶來的弊端，不少警察局嘗試通過各種方案來避免警員之間的疏離感。警察局讓警員輪換不同的工作，并讓他們承擔更多對他們來說富有挑戰性的責任。“他們能夠參與組織問題的解決（如通過運用質量管理小組）”，而且，“警察局能嘗試不同組織結構形式”[13]。通過技術革新，促進組織結構上的變革，這是今后我國的警察分類管理過程中需要進一步關注的問題。

二、結構維

結構維Ⅰ：在宏觀上，劃分警察權與市場、社會的邊界

劃分政府與市場、社會的權力界線，這是新公共管理的基本思路，也是十八大以來黨和政府執政的基本思路。在20世紀末期，公共行政經歷了一場革命性變遷，這種變遷的深刻程度如同19世紀與20世紀之交所發生的變遷，那時韋伯的官僚制原理開始對全世界許多國家的政府產生影響[14]。這種變遷就是新公共管理理念的出現，它認為政府介入并不總是意味著政府要通過官僚制手段提供服務，存在一種通過民營化和市場檢驗、簽訂合同等其他方式減少政府職能的趨勢，要求把政府服務的購買者與政府服務的提供者分開。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“全面正確履行政府職能”，要“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”。這種思路與新公共管理在一定程度上實現了合流。

就公安工作而言，現代警察具有維護社會秩序、打擊違法犯罪和提供公共服務三個基本職能，中外警察的職能具有很多共性，世界各國警察在職責規定和履行等方面，也是同中有異。例如，世界各國警察的具體職責有諸多差別，但是最基本的維護治安秩序、打擊違法犯罪行為卻是一致的。目前差別最大的就是警察的“服務”職能。在新公共管理理念和“全面正確履行政府職能”的背景下，剔除“非警務活動”成為當前我國警察分類管理面臨的首先任務。眾所周知，在警務改革領域，與新公共管理相伴生的是社區警務的興起，它使警察職責再度得以強調。人們往往容易看到社區警務理念下警察更多地介入“貓上樹了，狗掉井里了”之類普通民眾的日常生活問題，卻忽視了這種警察職能是以“警察是公眾，公眾是警察”這種雙邊互動關系為基礎的，在今天的社會“相對小的個人團體根本不可能滿足人們的期望，人們需要更加強大、高效的團體。社區必須自我管轄。警察最多是協助完成任務。我們長期以來并沒有認識到這個事實”[15]。今天我們意識到了這個問題，則需要劃分警察權與市場、社會的邊界，實現由“全能警察”向“有限警察”的轉變。

在此基礎上，改變過去警察職能過分龐雜、事無巨細、大攬大包，許多“不該管、管不了、也管不好”的事全管了的局面，實現權力重新配置、合理分工，將原來“管不好”、“管不了”卻又包攬在手的社會事務重新交給社會，以培養社會的自治能力，實現警察與社會的二元化管理。在市場經濟條件下，必須改單一的、縱向的、垂直的行政手段為行政的、經濟的、法律的等手段相結合，其中又以經濟手段為主的綜合管理[16]。例如，近些年來，社會關注比較多的戶籍管理，隨著戶籍制度改革的深入，戶籍管理從公安部門轉移至民政部門，這不僅符合簡政放權，發展社會力量的要求，也是公安民警分類管理改革的宏觀層次上的重要內容。

結構維Ⅱ：在中觀上，劃分警察權和其他行政權的邊界

警察權力是國家行政權力的重要組成部分，體現著公共行政權力③行政警察與司法警察的關系，學界多有研究，兩者的差別的確很明顯，陳興良等學者從法學角度，呼吁將警察行政職權與警察司法職權分離，這是值得關注的。然而，“歐洲各國與日本現行制度，為警察實際之方便起見，無不兼行司法警察，誠以司法警察與國民之生命財產，其利害關系最為密切。”（參見松井茂《警察學綱要》，中國政法大學出版社2004版）在這里，我們取松井茂的解釋，暫且將司法警察擱置不論。。從權力劃分的角度看，維護公共安全的任務大都集中在行政權，但即使是在這個意義上，行政權仍有再分配的必要。這種進一步分配的核心原則，就是區分警務與非警務活動。

關于警察權和其他行政權的區別，可以從“警務”概念入手進行分析。在中國，“警務”往往被等同于“警察工作”。在此基礎上，“非警務活動”實際上就是指那些本來不屬于警察工作范圍但實際上是警察在做的工作。近年來，把“警務”等同于“警察”的傾向遭到了越來越多的批評。關注的焦點發生了明顯的轉變，部分研究轉向考慮這樣一個事實，即在實踐中，大部分警務工作是由警察以外的其他機構或人員承擔的[17]。這種觀點所面對的是“警務”這一術語隱含的更為廣泛的社會控制意義，其含義之廣甚至超出了早期作為正規政府監管體系的“警察”的含義。

最基本的警務概念是試圖通過監控和對危險的制裁來保證安全。警務意味著通過一系列的行動確保特定社會秩序或一般社會秩序的安全。這種秩序是基于置于不同社會等級中的團體的共同利益或隱形和顯現的利益沖突之上的，或是上述兩種沖突錯綜復雜地交織在一起。根據這個解釋，警務可以由政府服用的專業人員來進行，將這些專業人員組織起來完成各種目標的警務命令，這就是現代警察的最理想的模型。與此同時，完成警務的人員還可以是專門的私人警務公司（專司安全）雇傭的專業人員，或是其業務為其他的部門雇傭的安全人員。所以，“巡邏可由那些沒有像正規的國家警察那樣取得完全合法地位、權力、裝備和訓練的團體去執行。與國家警察相聯合或是作為完全獨立的機構，警務功能可在國家警察的組織框架內由公民自愿參加去行使。警務可由帶有其他主要功能的國家機構去執行，例如北愛爾蘭的軍隊，或是由國有或私有機構的雇員作為其主要工作的附屬工作去行使，就像看門人、公共汽車售票員、售貨員，尤其是防賊的看守”[18]。雖然這些警務策略在今天已經愈演愈烈，雖然這只是國家機構獲得各種各樣的授權以維護秩序，但都被人們貼上了“警察”的標簽。是時候取下這些標簽，將其重新歸類了。

實際上，警察并非是惟一的可以使用法律強制力的群體。每一個公民都擁有這種權利（在某些環境下是出于道義的責任）。有許多職業潛在地使用法律強制力可能會導致一種經常性的公平，最明顯的是私人安全人員，盡管他們的法定警察權力與那些市民一樣。法律強制力也可能經常地需要由不扮演警察角色的人來行使。例如，衛生或社會服務部門的工作人員制止搗亂的病人，或者公共交通部門的員工可能會處理騷亂。總之，在劃分警察權和其他行政權的邊界時，需要把握好兩個基本原則：其一，縱向上的緊迫性原則；其二，橫向上的強制性原則。只有在同時滿足以上兩條原則的基礎上，警察權的行使才顯得合法且必需。

結構維Ⅲ：在微觀上，基于行政職權的不同種類進一步劃分警察職權

縱向的層級結構和橫向的部門結構共同構成了警察權力靜態結構。長期以來，人們關注縱向層級結構遠遠多于橫向層級結構。公安民警分類管理改革，就是要在一定程度上糾正這個偏差。警察結構的橫向差異，主要來自于警務管理活動所需要的專業化分工。建立在不同性質和程度的專業化分工基礎上，進一步明確警察橫向分類體系中的不同職組（Occupational Group）、職系（Occupational Series）和職位（Occupations）。

實際上，亞當?斯密（A．Smith）在《國富論》中，開篇就指出了分工的重要性及其重要意義：“勞動生產力最為重大的進步，以及人們不管往何處引導或在何處應用勞動生產力，所展現的大部分技巧、熟練度與判斷力，似乎都是分工的結果。”[19]湯普森（V．Thompson）則用最為簡潔的表達對科層組織的結構特點進行了概括，他認為科層組織是由及其精細的權威等級組成，而這種權威等級是以極其精細的勞動分工為基礎的[20]。警察機關內部的職能劃分，實際上也是建立在科學分工的基礎之上的。公安機關在職位設置中可以從三方面進行：一是要準確規定具體職位的名稱，并充分體現這個職位的工作性質、特點和組織層次；二是職位的設定與機構的規格相適應，如一個縣公安局的規格是正科級，則其內設機構中的職位就不應再出現科長的名稱；三是合理確定一個組織職位的數額，目前應根據國家下達的人員編制總額來確定職位的數額。同時，還可以通過科學的職能分解以及合理的職位設置，為確定人員編制總額提供客觀而準確的依據[21]。

從總體上看，大多數研究認為，警察機關的職能大致可以分為兩部分，有的人稱之為“警察權”和“非警察權”，有的人稱之為“執法職能”和“服務職能（非執法職能）”，還有人稱之為“核心職能”和邊緣職能。盡管稱呼不同，但思路基本上是一致的。在公安機關行使的職權中，有些屬于警察權，即執行法律、法規，履行警察職責，管理社會事務的權力。如偵查、治安管理、道路交通管理等職權。而有些不屬于警察權，是為實現警察權創造條件或提供服務的輔助行政職權，如采購、人事管理等。警察權與公安機關行使的非警察權相比，具有強制性、法定性、執行性、不可處分性的特點。這兩者權力的性質不同，也要求將行使這些不同權力的公務員在任職條件、任職要求等方面予以區分[22]。

例如紐約警察局專設了大量的文職工作崗位（civilian employment），由平民雇員充任，這些崗位從高級到低級涵蓋了諸多方面，主要包括代理律師、刑事犯罪專家、心理學專家、建筑師、會計師、攝影師、學校保安員、警務通信技術員、交通執法隊員、警務文秘助理、電腦程序分析師、汽車機械師、證據保管員、電器維修員、水管工，等等。這些文職人員的錄用條件、待遇都與享有執法職能的警察不同[23]。在我國，目前公安系統中還未能建立類似這樣的制度。正式民警中由于各種原因，忙閑不均的情況普遍存在；在基層派出所，協輔警在人數上往往大大超過正式民警，但這支隊伍的管理還存在諸多問題，尤其是在執法辦案中職責不清越俎代庖的現象時有發生。雖然我國公安協輔警機制早已形成并一直在運行，但類似于紐約警察這種專門設置的、界限清晰、權責明確、配套保障有力的文職工作崗位，卻遲遲未能形成。這應當是今后分類管理需要解決的問題。

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（責任編輯： 弱水）

Technology and Structure：A Study on the Reform of Police Categorized Management

CHEN Zhuo
(Department of Social Sciences, Zhejiang Police College, Zhejiang, Hangzhou, China, 310053)

The reform of police categorized management includes two dimensions: technology and structure. In the technical dimension, we should further enhance the rationality of position classification and set reasonable positions; take full advantage of the grade classification and compensate for the lack of position classification; combine position classification and grade classification and improve the organizational structure. In the structural dimension, we should mark the boundaries between police, market and society at the macro level; mark the boundaries between police power and other administrative powers at moderate level; further divide the police power based on different kinds of administrative powers at the micro level.

police; categorized management; technology; structure;

D631.13

A

2095－932x（2015）06－0057－06

①根據公安部黨委關于啟動全面深化公安改革的具體要求，2014年4月16日，公安部人事訓練局下發了《關于開展公安人事教育改革課題研究的通知》(公人傳發[2014]64號)，就“建立有別于普通公務員的公安民警分類管理制度”等7個課題委托有關公安院校開展獨立或合作研究，浙江警察學院獨立承擔了“建立有別于普通公務員的公安民警分類管理制度”課題的研究任務，課題主持人為浙江警察學院黨委副書記張福成。本論文系該課題的階段性研究成果，文中觀點僅代表作者個人看法。

2015－09－18

陳卓（1981－），男，漢族，湖南懷化人，教育學博士，浙江警察學院社會科學部副教授。