廣州市生活垃圾分類困境及其原因分析——基于政策網絡的視角

鄧如順

(華南師范大學，廣東廣州，510006）

廣州市生活垃圾分類困境及其原因分析——基于政策網絡的視角

鄧如順

(華南師范大學，廣東廣州，510006）

垃圾分類成為廣州一個“老大難”問題，主要在于垃圾分類政策網絡的多元行動者——政府、公眾、環衛工人等之間的穩定關系和資源共享的利益鏈條出現斷裂。要改變廣州市“垃圾圍城”困境，應結合臺北市垃圾分類和廣州西村的市場化試驗的經驗，構建一套以公眾為核心的激勵機制，同時引入市場化企業，從而在垃圾分類各個環節中形成一個穩定的、相互信任的垃圾分類政策執行網絡。

垃圾分類;穩定關系;利益鏈條

2000年6月，廣州被列為全國8個“生活垃圾分類收集試點城市”之一。雖然垃圾分類在廣州已經推行了15年，但是在不少公民眼中，垃圾分類依然是政府“剃頭挑子一頭熱”的事情。根據廣州市的官方統計數據顯示，廣州每天進行填埋和焚燒等終端處理的生活垃圾有將近1.7萬噸[1]。由于廣州的垃圾處理設施有限，目前基本上是超負荷運作，因此推行垃圾分類成為解決垃圾困境的最佳選擇。2011年4月1日，國內首個地方法規《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規定》在廣州出臺實施，強制居民對生活垃圾進行分類。條例的出臺從另一角度折射出廣州仍然遭受“垃圾圍城”的困境和環境污染問題日益嚴重的危機。垃圾分類已然成為廣州市政府的一個老大難問題。

雖然廣州市垃圾分類政策實施取得了一定成效，但為什么仍然是個老大難問題呢？它在政策執行上遇到哪些困境？本文試圖從政策網絡角度在垃圾分類源頭分析政策執行工作中存在的問題和原因，結合臺北市垃圾分類和廣州西村的市場化試驗的經驗，嘗試構建一套有效的激勵機制。

一、政策網絡理論

傳統的自上而下和自下而上的垃圾分類政策執行研究方式已經無法適應當前垃圾分類政策執行主體的多元化以及垃圾分類政策執行環境的瞬息萬變，而將政策網絡分析的方法引入垃圾分類政策領域可以有效地克服這個難題，也是分析廣州市垃圾分類政策執行過程中的多元行動者——政府、公眾、環衛工人等之間相互關系的一種新解釋途徑，有利于分析廣州市生活垃圾分類政策執行過程中存在的困境。

政策網絡理論興起于20世紀80年代初，是社會組織學家將網絡理論引入公共政策領域，以應對日益復雜的政策環境和多元化的政策主體間的相互關系的一種解釋途徑和研究方法，它是對傳統的整合主義和多元主義做出的反省和修正。政策網絡研究起源于美國，現正流行于整個歐美學界，逐漸成為西方國家在政治學和政策分析領域的主流話語和一種新的研究范式，也是學者們分析公共政策的重要工具之一[2]。

由于各國的經濟發展、政治制度、文化、學術傳統的差異，學者們對政策網絡的理解各不相同，從而形成了三種主要的理論流派：美國學派、英國學派與德國、荷蘭學派[3]。其中最具代表性的是英國學者羅茨對政策網絡的研究， 他認為，政策網絡是通過資源依賴而形成的一種組織彼此相聯的集群和聯合體[4]。我們也可以理解為：政策網絡主要研究在政策過程中相互依賴的行動者的穩定社會關系模式對公共政策的影響，而行動者間的關系越穩定越有利于公共政策的執行。這對于分析廣州市的垃圾分類政策執行具有一定的啟發意義，也就是說，政府、公眾、環衛工人等多元主體間關系的穩定程度會影響垃圾分類政策的執行效果，多元主體間的關系越穩定，就越有利于垃圾分類政策的執行。

總的來說，垃圾分類政策網絡路徑作為一種新分析范式，融合了傳統的自上而下和自下而上的模式，強調垃圾分類政策執行中的資源依賴程度、網絡結構和多元行動者在垃圾分類政策執行中的相互影響以及對執行環境的關注，即只有多元化行動者之間形成了一個相互信任的穩定關系、一條資源共享的利益鏈條，垃圾分類政策才能得以長久有效的執行。反過來說，也正是由于垃圾分類政策沒有形成這樣一個相互信任的穩定關系、一條資源共享的利益鏈條，使得垃圾分類政策“喊”了十幾年也沒有得到貫徹實施。

二、垃圾分類政策執行的困境

垃圾分類政策涉及多個執行主體，涉及多層次、多個利益群體和目標群體，這些政策相關者構成政策網絡，對政策執行和政策結果產生復雜影響。本文將在垃圾分類源頭上選取最關鍵的執行主體廣州市政府和公眾進行詳細分析。

（一）廣州市政府

1.模式不符

從廣州市目前垃圾分類推行的模式來看，依舊是由政府主導，市政府—區政府—街道，自上而下地下壓任務的行政模式，包括頒發各種辦法，如《廣州市餐廚垃圾管理試行辦法》。從垃圾分類執行模式來看，廣州市采取的還是傳統的公眾參與模式，也就是將公眾置于公共管理的最外圍，幾乎處于邊緣化的狀態。傳統的行政思路往往是以政府行政行為為主導，出臺政策后要求公眾直接遵照執行，公眾擔當的角色以“末端性參與”和“告知性參與”模式為主。戴維?伊斯頓認為治理公共事務政民間應當是互動合作的平衡狀態[5]31。這種傳統的公眾參與模式不但行政成本高，忽視了公眾的主體地位，而且導致在實際公共事務治理過程中忽視公眾的建議的情況，正如“剃頭的挑子一頭熱”，使政策效果甚微。

2.投入不足

廣州市城管委分類處處長尹自永在接受媒體采訪時曾發表意見說“制約廣州垃圾分類的最大問題就是財政投入太少”，他坦言廣州市財政對垃圾分類的投入偏少，專項經費預算只有20萬元[6]。廣州市現有的“日產日清、混收混運”垃圾收運模式已運行60多年，財政部門的支持體系也運行了60多年。而廣州實行垃圾分類以來，若要真正將垃圾分類政策貫徹實施，財政部門的支持體系必須淘汰不適應時代潮流的“混收混運”體系，重新建立一套“分類收運”的財政體系。而政府的做法卻令人大跌眼鏡。據悉，大量的經費預算在表面上是投入到垃圾分類上，但實際上，政府暗地里把原來撥給環衛、設施建設等的經費預算換了個名目而已。按照公共經濟學的理論分析，政府的財政支付能力是決定公共產品的供給規模和質量的重要因素。若投入的資金得不到保障，那么垃圾分類政策的實施力度和范圍肯定大打折扣了。

3.法規不全

在廣東省社科院國學中心主任柯可看來，廣州市的垃圾分類處理總體仍以燒埋為主、分類為輔，但與該模式相配套的制度管理體系也沒有實質性的突破。通過查閱廣州市政府各部門的官方網站發現，廣州市在2011年推出了暫行規定后，還公布了《廣州市餐廚垃圾管理試行辦法》（2012年1月11日施行，由廣州市環保局印發）、《廣州市生活垃圾終端處理設施區域生態補償暫行辦法》（2012年4月28日施行，由市城管委發布）、《關于推進全民垃圾分類處理工作的意見》（2012年7月9日頒布，由市政府印發）、《關于街道和社區居委落實垃圾分類相關規定措施的指導意見》（2014年7月6日發布，由市固廢辦發布）等意見和辦法。

這些法規的出臺實施的確對垃圾分類起到了很大的推動作用，但完整的垃圾分類政策體系并未建立。這些法規只是對垃圾分類工作做一些技術上和行為上的指導，而且可操作性很低，也沒有一個完整的配套分類流程和配套監督制度，主要還是為了維持“混收混運”體系，并沒有實質性突破。但是大家可以發現這些政策文件都是由不同的部門發布的，這很容易導致責任分工不明確，出現相互推諉扯皮的現象，甚至導致各部門出現“自掃門前雪”的現象，使得垃圾分類工作缺乏統籌協調機制。

4.運營不暢

從2012年開始，廣州分別在多個街道引入“直收直運”、“按袋計量”、“專袋投放”和“統收統運”等分類模式進行了試點。廣州市城管委分類處尹自永處長認為，這些試點大多在半年到一年后就運行不下去，環衛工人作業不匹配、回收設備不足等成為“夭折”的原因?？梢?，環衛工人的收集體系和運輸體系，與分類處理、分類運輸的要求并不匹配。在環衛工人收集垃圾這個環節時，由于缺乏專門的垃圾運輸車，并為了簡單易行、減少處置成本，即使垃圾已經分類了，也會把所有垃圾扔進同一輛垃圾運輸車集中運回垃圾站。或者當垃圾運輸時，不論垃圾是否分類，都將垃圾直接倒在車上，垃圾分了又混、多種垃圾互混現象普遍，運輸工具沒有做到專車專運，使得垃圾箱的分類效益無法體現[7]。而目前廣州垃圾分類收運處理系統沒有辦法滿足不同類別垃圾分開運輸的能力，也沒有形成一條垃圾處理及利用的產業鏈。這些無效的運行模式阻礙垃圾分類工作的有序進行。

另外，還出現環衛工人激勵補償不足的現象，導致環衛工人并沒有積極性去進行垃圾分類。2013 年年初越秀區、番禺區等地出現了環衛工人罷工事件，多地段的垃圾無人清理，給市民的日常生活帶來極大的不便。據廣州大學公共管理學院副院長謝建社2013 年3月26 日于《光明日報》刊載的題為《廣州環衛工人調查，美麗了城市，讓他們也擁有美好的未來》表明：“93.7%的環衛工人認為‘收入太少，生活艱苦’”[5]36。

綜上，可以看到廣州市政府尤其是各部門在垃圾分類政策的執行上出現了動力不足的現象。一方面行政推動力和法律的動力都是有限的，靠高壓讓各區完成減量指標是不可持續的；另一方面現時的垃圾處理財政預算是與混合收運模式相配套的，清運的垃圾越多，獲得的處理經費也就越多。垃圾分類處理后實現的減量化與此預算模式互相矛盾，垃圾減量意味著城管部門垃圾處理經費減少，政府自然缺乏推動此項工作的積極性和動力[8]。同時還存在垃圾分類處理和運輸運營的不順暢、環衛工人激勵動力不足的情況，使得政府和環衛工人這兩個垃圾分類政策執行網絡主體之間就沒有形成一個相互信任的穩定關系、一條資源共享的利益鏈條。

（二）公眾

公眾是城市生活垃圾的制造者，也是城市生活垃圾的受害者， 更是城市生活垃圾的處理者。因此，我們應該意識到公眾除了是垃圾分類政策的目標群體外，也是垃圾分類政策的關鍵執行者。在垃圾分類政策的執行中，已然形成一條以公眾的核心的“政府—公眾—環衛工人—政府”的利益鏈條。

根據公共選擇理論，在市場經濟的環境下，每個人都是理性的經濟人，在采取行動之前都會計算自己的成本收益，追求自身利益的最大化。在垃圾分類政策執行過程中，正是因為公眾認為“垃圾分類獲得的收益少于不分類的收益”或者說“垃圾分類和不分類的收益都是一樣的，但是分類卻需要花費時間、精力等成本”，所以才選擇不分類，呈現出市民參與率低的現象。在這種情況下，無論政府對公眾進行多么廣泛的教育宣傳，若沒有讓公眾在垃圾分類中得到實實在在的利益，公眾都不會遵守政府頒布的垃圾分類政策。這里已經削弱了政府和公眾之間互相信任的穩定關系了。此外，目前公眾的參與仍屬于“告知性參與”的模式，廣州市出臺的一些政策文件里，對公眾關于垃圾分類的職責和要求，出現最多的也是“應該”、“要”、“鼓勵”之類簡短的字眼，缺少對這一主體的政策強制性。這樣，“政府—公眾”這個利益鏈條在沒有資源共享的情況下，它們之間的關系更為脆弱。而且盡管在《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規定》中第二十一條有獎勵規定，但有關獎勵是什么、作出的貢獻符合什么標準才能受到獎勵等在規定中并無提及；第二十五條有處罰規定，但在全民積極性不高，都不參與的情況下，法不責眾，使得該規定只停留在紙面上。以上分析的這些情況都更進一步的削弱了政府與公眾之間的關系。

目前廣州市街道推行垃圾分類，大多純粹靠環衛工人和一些巡查員去推動和約束居民，缺乏一個有效的監督機制，既沒有獎懲也缺乏動力，起到的作用并沒有使環衛工人與公眾這個利益鏈條的關系更加緊密。甚至出現“居民把垃圾分好了，卻看到環衛工重新混在一起”的現象，這樣公眾的分類積極性自然受到打擊。并在上文提到過的環衛工人的收集體系和運輸體系，與分類處理、分類運輸的要求并不匹配的情況下，政府卻要求公眾積極參與分類是不實際的做法。因為這時的利益鏈條的每個環節并沒有得到很好的連接。

綜上，垃圾分類政策涉及的主要執行主體形成的政策網絡如圖1。

圖1 垃圾分類政策涉及的主要執行主體形成的政策網絡

通過以上分析，可以得到政府現時的垃圾處理財政預算模式使得政府自身對垃圾分類這個政策的推行缺乏動力。政府采用的行政推動力和法律的強制性，下壓各種指標給環衛工人和公眾，使得政府與公眾、政府與環衛工人的關系都是單向的而不是相互信任的?！案嬷詤⑴c”模式也只要求公眾直接遵照執行而沒有路徑將公眾的意見信息反饋給政府。在現時的垃圾分類執行過程中，每個理性的公眾并沒有得到利益，因此自身也沒有激勵去執行。而環衛工人自身也沒有得到充分的激勵補償去進行垃圾分類。環衛工人與公眾的關系是非常微弱的，一方面環衛工人對公眾的監督和約束力很弱，環衛工人的收集體系和運輸體系的完善有助于公眾的分類執行，另一方面公眾是否進行垃圾分類也會影響環衛工人的作業。總的來說，垃圾分類的這個政策網絡在各個環節并沒有形成一個相互信任的穩定關系、一條資源共享的利益鏈條。正是由于這個鏈條的斷裂使得垃圾分類政策依然得不到貫徹實施。

三、垃圾分類的先進經驗

既然現有垃圾分類政策執行利益鏈條缺乏穩定性，那么能不能構建一套有效的激勵機制以達成一個穩定的、相互信任的垃圾分類政策執行網絡呢？通過以下兩個成功案例的分析，總結學習它們的先進經驗，對廣州垃圾分類工作的推進大有裨益。

（一）西村市場化試驗——引入企業

最近南方日報上刊發的一則報道引發社會的熱議，具體內容是介紹廣州市西村通過引入企業市場化運作模式，在垃圾減量化、資源化和無害化等方面取得初步成效[8]。

西村在推進垃圾分類工作也曾遭遇瓶頸，為了進一步摸索改變街道的垃圾分類狀況的道路，在2013年8月，與廣州分類得環境管理有限公司（下稱“分類得公司”）進行合作，成立了一個西村街垃圾分類促進中心（下稱“促進中心”）。企業的具體做法如下：一是將曾是收廢品的游散人員組織成一支西村街道垃圾分類服務隊專門上門回收廢品，讓他們直接從垃圾分類中獲益；二是建立足夠滿足街道居民所需的廢棄物的中轉站“環保小屋”，整個街道的低附加值的廢棄物被分類收集后都運送到這里。并且每逢周末促進中心都會組織服務隊員在不同社區開展玻璃、大宗家具、廢舊木頭、廢舊紡織物等低附加值廢棄物回收活動；三是促進中心在街道設置169個有害垃圾回收箱，每隔3天會進行一次回收登記。且聯合西村街內五金店、藥房開展有害物質商鋪代收工作，增加居民有害物質投放途徑。企業發揮了熟悉市場和擁有回收渠道的優勢，建立起一個較為高效的資源回收體系。企業還將回收的垃圾進行分解后免費反饋給居民，令居民也獲得利益。

正是由于西村引入企業之后，通過利益刺激，加強了公眾、政府—公眾、公眾—環衛工人這三個環節的穩定關系，發動當地“收買佬”成為街道垃圾分類的正規軍，形成了一條穩定的利益鏈條，最終推動了居民垃圾分類的參與率，使得垃圾分類政策得到了執行。

（二）臺北——激勵約束機制

有學者認為臺北市城市生活垃圾分類收集之所以取得成效，在于臺北市城市管理當局建立了保障城市生活垃圾分類收集目標實現的激勵約束機制[9]。

首先，實施“胡蘿卜”加“大棒”的激勵懲罰機制。臺北市政府從1996 年開始實施“垃圾不落地 ”政策，2000年取消垃圾費隨自來水征收的政策，實行“垃圾費隨袋征收”政策。規定市民必須按分類標準進行清理，將一般垃圾放入指定的收費垃圾袋中才能免費清運，投放垃圾時還有專人抽樣檢查市民的垃圾袋，發現不按規定分類則予以拒收并罰款1200元到6000元新臺幣。為了保證“垃圾費隨袋征收”政策落到實處，政府還規定對使用偽造收費垃圾袋者，處3萬元以上10萬元以下罰金；對販售偽造收費垃圾袋者，處 1 年以上 7 年以下有期徒刑，可并處 1000 萬元以下罰金；對造偽造收費垃圾袋者，處兩年以上7 年以下有期徒刑，可并處 1000 萬元以下罰金等處罰措施。另外，對待亂扔垃圾的市民，專門設立抓包大隊和查辦電話專線，查實亂扔垃圾者予以重罰，對舉報者實行重獎。其次，將垃圾分類收集與垃圾費隨袋征收結合起來，逐步形成一個“垃圾分類收集—收費垃圾減少—垃圾費減少”的傳導機制，實現了“污染者付費，少扔垃圾少付費”的激勵機制。

臺北市的這個案例里強調也是激勵公眾自身遵守垃圾分類政策。在垃圾分類政策執行網絡中，公眾作為垃圾源頭分類最關鍵的一環，因此加強了公眾與公眾相連接的利益鏈條，促進了垃圾分類政策的實施。

四、結論與啟示

通過以上分析我們可以知道，垃圾分類這個政策網絡的執行主體——政府、公眾、環衛工人在各個環節并沒有形成一個相互信任的穩定關系、資源共享的利益鏈條，從而阻礙了政策的執行。而廣州西村和臺北市在垃圾分類政策得以貫徹執行的成功經驗說明，要改變“垃圾圍城”的困境，必須構建一套以公眾為核心，有效的激勵機制，加強與公眾相連接的利益鏈條，使公眾有積極性主動參與垃圾分類，才能逐步達成一個穩定的、相互信任的垃圾分類政策執行網絡。同時引入市場化企業，將生活垃圾中的可回收資源納入循環經濟體系當中，有害垃圾單獨處理，留給環衛工人處理的、最終進入終端處理環節的只剩下不可回收資源，從而政府與企業可以各司其職?？梢姡灰卫巫プ」娺@個環節，構建一套持續有效的激勵機制，那么廣州市“垃圾圍城”困境的破除指日可待。

[1]袁珍.城市生活垃圾分類政策執行梗阻及消解——以廣州為例[D].廣州：廣州大學，2012，(5).

[2]David Marsh.Comparing Policy Network[M].Buckingham and Philadephia: Open University Press,1998：21.

[3]朱亞鵬.政策網絡分析:發展脈絡與理論構建[J].中山大學學報,2008，(5).

[4]R.A.W Rhodes1.Understanding Governance: Policy Network, Governance[M]. Reflexivity and Accountability: Open University Press, 1997.

[5]李媛.廣州城市生活垃圾治理中政民互動機制研究[D].廣州：廣州大學,2013,(5):31-36.

[6]梅雪卿.市城管委詳解垃圾分類“六大難題”：很差錢！計劃讓社會力量參與[N].南方都市報,2013-05-13(GA05).

[7]袁開福，羅貴文.關于城市生活垃圾減量化和資源化的再思考[J].商業時代，2010,(34).

[8]劉進. 垃圾分類：廣州西村的市場化試驗[N].南方日報,2014-12-03(A23) .

[9]譚文柱.城市生活垃圾困境與制度創新——以臺北市生活垃圾分類收集管理為例[J].城市發展研究，2011,(07):95-101.

（責任編輯： 楚和）

An Analysis of the Failure in the Urban Garbage Sorting Initiative——Based on the Policy Network Perspective

DENG Ru-shun
(South China Normal University, Guangzhou, Guangdong, China, 510006)

Given that the garbage sorting became a thorny problem in Guangzhou, the main reason is that the stable relationship between and the resource sharing of benefits within the chain of the garbage sorting network, i.e. the government, the public, sanitation workers, have split up. To avoid the phenomenon of “Garbage Besieged City” in Guangzhou, the government should, learning from the city garbage sorting experiment in Chinese Taipei and the marketization experiment in Xicun, Guangzhou, build a set of public-oriented effective incentive mechanism and introduce market-oriented enterprises so that a stable and mutually trusted garbage sorting policy implementation network could be formed in each link.

garbage sorting policy; stable relationship; benefit chain

X799.3

A

2095－932x（2015）06－0034－05

2015－09－21

鄧如順（1991－ ），女，廣東東莞人，碩士研究生，華南師范大學公共管理學院。