歐洲終身學習資格框架與國家資格框架銜接的啟示

何麗萍 方俊聰

(廣東開放大學，廣東廣州，510091）

歐洲終身學習資格框架與國家資格框架銜接的啟示

何麗萍 方俊聰

(廣東開放大學，廣東廣州，510091）

歐洲終身學習資格框架覆蓋從義務教育階段到最高層次教育和培訓所能獲得的各種資格以及非正式學習成果，它將知識、技術和能力分為8個等級，并作為中立的參考工具，建立不同學習系統的對接和不同系統資格的等值互認，促進了與參與國國家資格框架的轉換和銜接。其建立和銜接的經驗可為我國省級學分銀行建設提供有益的啟示。

資格框架；銜接；啟示

歐洲終身學習資格框架是隨著歐洲終身教育的發展，為鼓勵和實現個人、企業和組織更大范圍自由流動的需要而逐步建立起來的。2004年，經專家研究，歐盟委員會提出制定以學習成果為基礎，由8個級別組成的框架。2008年4月23日，歐盟理事會和歐洲議會正式批準建立歐洲終身學習資格框架。該框架涉及各級各類教育和培訓體系，其建立實現了資格獲得的透明度與可比性，對推動終身學習制度的實施，和歐盟教育的發展具有深遠的影響。

一、EQF與NQF的關系

（一）歐洲終身學習資格框架（簡稱EQF，下同）

EQF按照一定的標準，對個人取得的學習成果進行評價和認可。EQF確立了學校教育與職業培訓的8個級別體系。適用于從義務教育結束后（級別1）到接受最高層次的專業教育和培訓（級別8）全過程所能獲得的所有資格。EQF將每個級別都分為三個維度：知識、技能和能力。從第6級到第8級與歐洲高等教育的三級學位體制相對應，即第6級相當于本科畢業（學士），第7級相當于研究生畢業（碩士），第8級相當于博士畢業[1]。

（二）國家資格框架（簡稱NQF，下同）

NQF是歐盟各參與國按照一系列規定的學習水平標準進行資格分級的工具，目的是整合和統籌國家資格級別系統，提高與勞動力市場和公民社會相關資格的透明度和質量[2]。目前，丹麥、愛沙尼亞、法國、德國、愛爾蘭、拉脫維亞、立陶宛、馬耳他、荷蘭、英國（包括英格蘭、北愛爾蘭、蘇格蘭及威爾士）等國家已先后完成NQF的構建。

NQF的制定是一個復雜，并且涉及多部門、多機構的行為，為了確保制定順利，歐盟理事會和歐洲議會發文建議各參與國成立國家協調小組（National Coordination Points），負責各國NQF的制定和銜接工作。同時，為了統籌協調EQF在實施過程中遇到的問題，以及保證各國銜接過程的透明度，歐盟委員會成立了EQF顧問小組（EQF Advisory Group）。

（三）NQF與EQF的銜接

各參與國根據本國的情況，將NQF與EQF進行銜接。EQF運作過程中的核心任務就是實現銜接。EQF顧問小組對銜接程序提出準則建議，其內容主要是：參與國必須為銜接過程提供法律支持和保障；參與國在建立NQF時程序必須規范透明，與EQF要求相符；對銜接過程加以監督，監督要有第三方質量保證團隊，整個過程需要有國際專家參與；兩者銜接完成后要公開，被大眾了解。

1.銜接的程序

銜接過程中各國發布的信息應都具有透明性和可比性。（1）參與國成立國家協調小組并建立本國的NQF。（2）參與國國家協調小組牽頭，開展本國的銜接工作，國家協調小組要盡量讓職業教育領域內的各個組織、團體和利益相關者都參與到銜接過程中來，廣泛征詢意見。（3）國家協調小組要提交包含以下內容的報告：銜接的方法和最終的結果，工作程序是否符合相關準則。（4）EQF顧問小組審核參與國提交的報告，為保證其透明性，審核通過的報告會在網站公示。（5）通過審核的國家在頒發新的職業教育資格證書上，要注明相應的EQF級別，為職業資格在他國的轉換和互認提供證明。

2.銜接的特點

建立EQF的過程事實上是中立的參考工具建立過程。其運行具有以下一些特點：

（1）歐盟理事會和歐洲議會發文啟動。歐盟理事會和歐洲議會同為歐盟的主要決策機構。歐盟理事會是歐盟兩院制立法機關的上議院，由每個國家選派的一名理事、一名輪值的主席以及一名秘書長組成，其主要任務是協調歐洲共同體國家間的事務，制定歐盟法律和法規。歐洲議會是歐盟兩院制立法機關的下議院，議員由歐盟成員國的公民直選產生，它的主要職能是考察歐盟成員國的人權狀況，并和歐盟理事會經由共同決定的程序立法。歐盟在決定實施EQF的時候存在五種意見：維持現狀、以歐盟委員會“communication”的方式啟動、以歐盟委員會建議的形式啟動（Article150）、以歐盟理事會和歐洲議會建議的形式啟動（Articles149 and 150）、以及以歐盟理事會決定的形式啟動（Article150）。五種方式各有優劣（見表1）。

從表中可知，以歐盟理事會和歐洲議會建議的形式啟動是實施EQF的最佳形式。歐盟理事會和歐洲議會《關于建立歐洲終身學習資格框架的建議》于2008年4月23日通過，EQF項目正式啟動。

表1 五種方式的優劣比較

（2）8個級別資格框架涵蓋范圍廣。EQF的8級體系以學習成果為基礎，覆蓋了普通教育、職業教育、大學的培訓和繼續教育等領域，支持多種多樣的學習形式，促進了終身學習的發展和學習型社會的建立。

（3）以學習成果作為基準對資格框架進行描述。EQF基于學習成果來進行資格級別描述，改變了以往強調學習經歷長短和機構類型的做法，實現了從基于輸入到基于輸出的轉向，使資格的認證突破了行業特殊性特點的限制和地域范圍局限的限制。

（4）保證EQF的參與國具有一定限度的自主權。EQF在歐洲范圍內實行，并沒有替換各參與國原來的NQF，而是將NQF與EQF銜接的工作執行權交給各參與國。參與國將具體的行業能力資格與NQF銜接，再將這個結果銜接到EQF，從而實現行業間的跨國銜接。這樣做保證了參與國的自主權，讓其可以根據本國的實際情況在銜接的過程中進行適當調整，保持其參與EQF的積極性。

（四）歐洲職業教育與培訓質量保證參照框架（簡稱EQAVET，下同）

EQAVET是執行計劃、實施、評估和復審四個環節循環過程的參照體系，由歐盟成員國和歐盟委員會共同建立，作為一個參照工具，其設計的初衷是在統一承認的參照體系的基礎上，幫助成員國促進和監控其職業教育和培訓系統的持續發展。這個框架不僅對歐洲職業教育和培訓的質量提升有積極意義，而且通過建立職業教育和培訓系統的相互信任，使成員國更容易接受和認證不同國家及處于不同學習環境的學習者所申請的技能和能力。

質量保證參照框架評估方法將自我評估和外部評估同時作為檢查方法。自我評估是系統內的評價和評估；外部評估是由獨立資格的第三方進行的外部監督的程序，例如會計的審計、職業教育培訓機構的外部監督等。

二、參與國NQF通過EQF進行銜接的實例

歐盟EQF官網上提供了13個國家之間的資格框架銜接信息，和每個國家的框架的相關說明，體現了每兩個NQF之間如何通過EQF銜接在一起。根據官網提供的數據[3]，本文以“德國NQF”和“法國NQF”銜接作為實例進行分析（見表2）。例如，德國的NQF8級與EQF8級相對應，法國的“一級證書—碩士學位”與EQF8級相對應，得出德國的NQF8級與法國的“一級證書—碩士學位”相銜接。

表2 德國和法國的NQF通過EQF實現銜接

三、幾點思考

（一）銜接過程中級別如何對應的問題

參與國的資格級別和EQF在實施銜接的過程中，假如EQF的對應級別4“能力”維度的描述為：掌握“某個專業或者學習領域中廣泛的理論和實踐知識”，對級別5“能力”維度的描述為：掌握“某個專業或者學習領域的廣泛的、專門的理論和實踐知識，對這些知識的界限有著明確的認識”。如果在某參與國的NQF中，在某個級別中，同時但并不完全包含了這兩類資格，那就很難與EQF進行銜接。具體情況如表3所示。

表3 某參與國與EQF銜接的情況

（二）級別分類跨度不同造成的問題

EQF將資格分成從低到高的8個級別，在實際操作上，資格級別分類的跨度很難做到完全相同。銜接過程中，由于各參與國內部的情況千差萬別，銜接中可能出現NQF級別重合等問題。例如，由于EQF的級別6跨度較大，A參與國的NQF中的級別5和級別6都只能和EQF的級別6對應；而在B參與國的NQF中，級別4、5、6都與EQF的級別6對應，這就造成了A國的級別5、6和B國的級別4、5、6的資格處在同一個歐洲資格級別中，而在實際情況中，A國級別6的實際知識、技能和能力水平很可能比B國的級別6要高，把它們放在同一個資格級別有可能會產生不公。

（三）維度的分類與級別的分類如何協調的問題

在實際操作中，由于知識、技能和能力三者當中的一個或兩個的差異，學習者（工作者）們可能會被分到不同的層級中。對一個學習者（工作者）資格的認定，應當根據知識、技能和能力三者的綜合評價來執行，維度和級別分類的協調還需要深入分析。

（四）自下而上的建設方式易產生銜接不暢的問題

各參與國在現有的資格框架（NQF）基礎之上與歐洲終身學習資格框架（EQF）進行對接建設。這是一種自下而上的建設方式，對接過程中容易產生沖突，對實現各國之間的資格認定實現無縫對接是有難度的。

四、對建立省級終身教育學分銀行的啟示

建設學分銀行制度是各國應對終身教育體系構建和學習型社會建設的重要舉措。歐盟建立EQF與NQF銜接，增進了國家和地區的人才流動性，提供了靈活多樣的終身教育機會。這些成功的經驗和做法對我國的學分銀行制度建設具有很強的借鑒意義。

2010年10月，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》（國辦發〔2010〕48號），布置“探索開放大學建設模式，建立學習成果認證和學分銀行制度，完善高等教育自學考試、成人高等教育招生考試制度，探索構建人才成長的立交橋”的試點任務由北京市、上海市、江蘇省、廣東省、云南省等承擔。2012年,經教育部研究批準,“5+1”試點單位更名為開放大學（“5”指北京、上海、江蘇、云南、廣東5個地方開放大學，“1”指國家開放大學），各地的學分銀行建設也取得重要進展。EQF與NQF建立和銜接的成功經驗可以為省級學分銀行建設提供有益的啟示。需要說明的是，歐盟各參與國均屬于獨立主權國家，雖不能與我國各省學分銀行建設直接類比，但在共同法律框架（歐盟條約）下，根據不同地區和不同文化特征推進教育一體化進程的做法是具有借鑒意義的，且本研究并不涉及主權等法律問題。

（一）行政推動、多方合作共建是建設的前提

歐盟的大力支持使得EQF得以通過并最終運作。EQF的制定由歐洲議會相關機構的代表、教育領域的專家、參與國的代表、行業代表、學生代表等廣泛的社會相關利益者參與，在歐洲范圍內具有很強的約束力和執行力。建立省級終身學習成果框架同樣離不開政府的大力支持。省政府成立專門的領導小組，相關部門抽調人手，組成學習成果框架建設小組。學習成果制定組織機構的建立除了需要行政推動和相關專家參與，其他的社會利益相關者的參與也應被仔細考慮。利益相關者應至少包括各大主要高校的代表、各地區高校的代表（或不同層次高校代表）、各地區商會代表等。

（二）廣泛深入調研是建設的基礎

EQF的8級資格框架被制定出來后，歐盟委員會開始進行廣泛的咨詢，召集了來自32個國家的專家，邀請了社會的各方面代表，對EQF的建設方案進行了多次修改和不斷完善。2006年，歐洲資格認證框架文本才得到歐盟委員會的接受并開展進一步的協商和討論。2008年，《關于建立歐洲終身學習資格框架的建議》才最終被歐盟理事會和歐洲議會聯合通過。EQF從制定到正式實行，前后共花了4年時間。學習成果框架設計如何才能更好地貼合社會的需求并能順利地實施推廣，設計之初不可能一蹴而就，同樣需開展由政府、專家（國內外專家結合）、各方面代表組成的顧問小組，展開廣泛深入的調研論證。

（三）國際加國內專業團隊合作建設是確保實施的有效途徑

EQF與NQF的制定過程復雜，要覆蓋成百上千的職業和行業資格類型，涉及政府、學校、培訓機構、社會團體等諸多利益相關者，發布之前召集了來自多個國家的專家和社會的各利益相關代表，對EQF的建設方案進行了反復修改和不斷完善。科學嚴謹的頂層設計十分重要，歐洲資格框架的模式是自下而上的建立同層級互認，是在各國建立自己的NQF基礎上再與EQF對接。借鑒歐洲的經驗，省級學分銀行的頂層設計要站在高起點，采取引入國際上優秀的專業團隊并結合國內專家共同設計的路徑。這樣做的好處是：借鑒國際經驗，減少實施過程中的不合理、不適應，可以實現與國際接軌，符合地區實際。

（四）保持教學機構的自主性是實施的關鍵

歐盟理事1985的368號決議決定：實施職業教育和培訓資格可比性制度，主要內容是一個包含5個級別的職業資格比較框架，目的是實現職業培訓資格的比較和轉換。但這項計劃卻以失敗告終，失敗之處在于其管理模式的核心進程是由歐洲職業培訓發展中心代表歐盟委員會進行管理的，這意味著巨大的時間和財政投入。歐盟委員會認為，這項工作的失敗表明了各參與國參與的自愿和委員會權利下放的重要性。總結歐洲保持教學機構自主性的經驗，我國省級終身學習成果框架要吸引教學機構參加，首先必須要提高框架本身的質量和可信度；其次，要將具體的銜接工作交由各教學機構來負責。這樣做一方面可以保證教學機構的自主性，另一方面可減少成本、節省開支。

（五）得到認可的質量保障體系是實施的重要保障

EQF有質量保證參照框架作為質量保障體系，保障了資格認證的可信度，使參與國更容易接受和認證不同國家處于不同學習環境的學習者所申請的技能和能力。如果沒有質量保障體系，EQF的架構再完善、級別再詳細，也不過是一紙空文。韓國的學分銀行由政府建立，政府推動，但缺乏有效的質量保證體系，造成學分銀行頒發的學位證書可信度低、社會認可度不高，參與學分銀行的人數也在逐年下降[4]。我國省級終身教育學分銀行質量保障體系的建設可參照歐洲質量保證參照體系，同時使用內部評估和外部監控體系的方法。具體做法是，在各個高校、教學機構、培訓機構中設立內部評估機構，進行內部評估，生成評估報告；由政府、專家、獨立的第三方機構和利益相關者代表組成外部監控體系，對內部評估報告進行審核。

（六）立法保障是最強有力的后盾支持

EQF是基于《歐洲聯盟條約》相關條約建立起來的，相關條款是EQF的法律基礎。根據第149條，在尊重各參與國現存的教育系統以及語言文化多樣性的前提下，歐盟要致力于提升各國的教育水平，鼓勵參與國之間的合作。第150條指出，歐盟應積極支持提高參與國的初始職業教育水平，促進職業一體化，并促進信息和經驗的相互交流。EQF以《歐洲聯盟條約》作為法律基礎，保障了實施的力度。建立省級終身教育學分銀行同樣需要有法律基礎，爭取人大出臺法律文件，進一步保障學分銀行的建設和運行。

[1][2]The European Parliament and the Council Recommendation on the Establishment of the European Qualification Framework for Lifelong Learning[J]. Official Journal of the European Union，2008，(6).

[3]Criteria and procedures for referencing national qualifications levels to the EQF[Z].2010:2.

[4]劉安等. 韓國國家學分銀行制度及經驗[J].理論與實踐，2013,(5):36.

（責任編輯： 微風）

Linking Between EQF and NQF: Experiences and Implications

HE Li-ping Fang Jun-cong
(The Open University of Guangdong, Guangzhou,Guangdong, China,510091)

European Qualifications Framework for Lifelong Learning (EQF) embraces all types of qualifications from compulsory education to highest-level education and non-formal learning outcomes. It is centered around eight qualification levels according to knowledge, skills and competence. As a neutral referencing tool, it has set up the interface of different learning systems as well as mutual validation of different qualification systems. Moreover, it has promoted the connection and conversion among National Qualifications Frameworks (NQF) of the participating countries. The successful experiences benefits the development of Guangdong Credit Bank.

qualification framework, connection, inspiration

G649.1

A

2095－932x（2015）06－0024－05

廣東開放大學、廣東理工職業學院2014年度科研課題“省級學習成果認證運行機構管理模式的研究”（1413）階段性成果。

2015－06－17

何麗萍（1977－），女，廣東興寧人，廣東開放大學學分銀行管理中心講師；方俊聰（1988－），男，廣東廣州人，廣東開放大學助教。