關(guān)于農(nóng)村牧區(qū)“基本公共服務均等化”的綜述

李金玉

（赤峰學院 政法學院，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

1 研究背景的演進

“基本公共服務均等化”這個理論命題是在2005年黨的十六屆五中全會第一次明確提出的.但對內(nèi)蒙古邊遠城市來說意義重大，可延伸至擴大公共財政覆蓋農(nóng)村牧區(qū)的范圍，由支持農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)服務和公共基礎(chǔ)設施建設，逐步擴展到農(nóng)村牧區(qū)教育、醫(yī)療養(yǎng)老交通水電以及農(nóng)村牧區(qū)新能源的建設上來.黨的十七大報告提出了“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化”的目標.2010年黨的十七屆五中全會將“農(nóng)村牧區(qū)基本公共服務均等化”作為重要的發(fā)展目標.農(nóng)村牧區(qū)“基本公共服務均等化”是這個發(fā)展目標的重要組成部分.作為學者，系統(tǒng)地研究農(nóng)村牧區(qū)公共服務均等化問題，具有研究意義與實踐價值.

我國的“十二五”規(guī)劃綱要第八篇《改善民生》內(nèi)容相當明確，它從百姓關(guān)心的就業(yè)完善、收入分配、醫(yī)療社保、住房等方面全部涵蓋，充分尊重社會呼喚公平正義、改善民生的意愿，著重提出推進“基本公共服務均等化”，使改革發(fā)展成果與民生改善對等，惠及人民，可以說是個不小的進步.黨的十八大報告中提法則更進一步，即：2020年要做到人民生活水平全面提高，“基本公共服務均等化”總體實現(xiàn).黨的十八大三中全會中在原有的基礎(chǔ)上則更加明確和完善，進一步夯實了這些目標.這些提法表明黨中央、國務院對公共服務均等化問題的高度重視，標志著新形勢下，公共服務戰(zhàn)略的形成，可以說，它既是對中國近百年來城鄉(xiāng)建設道路探索歷史邏輯的延續(xù)，更是一次重大的歷史性突破.

2 “基本公共服務均等化”的闡述

當前我國這一領(lǐng)域的研究中，對“基本公共服務均等化”的概念還處于相對模糊階段，并沒有形成統(tǒng)一.其實，中國共產(chǎn)黨的十六屆六中全會《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中已經(jīng)把中小學義務教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、再就業(yè)服務、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設施、社會治安等歸納為基本公共服務范疇.可以說，這也是具有中國特色“基本公共服務均等化”概念的雛形.當然，國內(nèi)外學者們已經(jīng)具備了公共服務的部分的共識，但并沒有形成“基本公共服務均等化”概念界定.但共識部分卻很明晰，即：“基本公共服務是由政府等公共部門提供為主的，以公平正義為價值取向，為保障全體公民最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)而提供的，全體公民公平、平等、普遍享有的公共產(chǎn)品和服務，其具有基礎(chǔ)性、公平性、普惠性、時代性、地域差異性等特征.”

“均等”在現(xiàn)代漢語詞典里的解釋是平均、相等的意思.“均等化”本質(zhì)上是“平均、相等”向前的一個動態(tài)的過程.本研究報告的均等化并不意味著完全相等，而是相對的.內(nèi)蒙古地區(qū)不同旗縣、農(nóng)牧區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、供給基本公共服務的能力、成本等參差不齊，有局限性.所以“均等化”從另一個角度可理解為農(nóng)牧民享有公共服務的機會均等，如：農(nóng)牧民是否平等享受教育的權(quán)利；農(nóng)牧民是否平等享受公共服務的資源；農(nóng)牧民是否享有“公民平等待遇”等.毫無疑問，在一個國家邁向高度文明、高素質(zhì)公民的進程中，無論性別、種族、老幼，作為公民基本享受的義務教育和醫(yī)療救助等公共服務，在數(shù)量和質(zhì)量上都應公開、公正、公平、合理，這才體現(xiàn)出國家的民主和進步.

本研究以內(nèi)蒙古鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木為基礎(chǔ)，試圖通過聚類分析，挖掘不同類型地區(qū)基本公共服務的特點和差距，分析內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)基本“公共服務均等化”非均等化成因，具有較強針對性.并提出可操作性及對策建議.

3 國外基本公共服務研究理論綜述

國外學者對公共服務問題已經(jīng)探索很久，學界公認比較早論述此問題的是亞當·斯密（Smith.A.，1776），在他的著作《國富論》中，曾闡述和分析了公共服務的公平性，他認為國家有義務為全體公民合理公平的提供公共服務，這是國家的職責所在.學者薩繆爾森（Paul A.Samuelson，1954）在其著所著論文《公共支出的純理論》中，提出了“純公共產(chǎn)品”的獨特定義，涵蓋了“公共服務均等化”思想.有意思的是，學者蒂伯特（Tiebout，1956）的著名“用腳投票”理論曾經(jīng)風靡一時，不僅為政府提供地方性公共服務理論模式，還把消費者的偏好引入地方公共服務競爭機制中，給后來學者研究“公共服務均等化”提供了強有力的理論基礎(chǔ).學者庇古(A C.Pigou)、威廉姆·貝弗里奇(William Beveridge)等則從福利經(jīng)濟學視角進行研究；學者布坎南（James Mcgill Buchanan，1950）在他的研究中揭示出分權(quán)體制下財政不合理、不公平規(guī)律.他認為應實施差別聯(lián)邦稅率來抑制各地區(qū)的人均收入不平衡，實現(xiàn)聯(lián)邦財政稅收橫向合理.學者羅納德·哈里·科斯(Ronald Harry Coase，1974)的“燈塔理論”則從產(chǎn)權(quán)角度，闡述公共服務的供給理論，為解決公共服務投資及管理提出了新鮮的思路.學者肯尼斯·阿羅（Kenneth J．Arrow，1971）則另辟蹊徑，他注重從“效用主義”原點出發(fā)點，設計和甄別“均等化”財政制度的合理性.隨著國際研究方向的縱深和時間推移，近年來西方學者對“公共服務均等化”的研究領(lǐng)域更加寬泛.如：學者Roy A.Carr-Hill（1994）的研究觸角伸向了對OECD國家醫(yī)療水平均等化問題領(lǐng)域；學者James E.Lyons（2006）的研究方向定位于對美國教育服務均等化問題等.

本研究資料中，針對中國公共服務方面進行研究的外國學者有：學者Hofinan＆Yusef(1995)通過研究得出了中國政府財政資源分配均等問題考慮不充分，不合理，直接導致了中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，差異擴大化.學者Jin、Qian＆Weingast(1999)則認為中國的財政包干制度雖縮小了各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差距，但其衡量標準以地方分成比例依賴于中國財政分權(quán)制度.學者Thomas Berniston(2006)從研究中得出：產(chǎn)生城鄉(xiāng)差距和城鄉(xiāng)公共服務不均等的直接原因，應歸咎為政府為盲目實現(xiàn)城市工業(yè)化的目標，將公共服務投向城市，在農(nóng)村和城市實施不同的教育、醫(yī)療和最低生活保障的系列政策所導致.研究中國問題的外國學者雖很多，但對本領(lǐng)域研究共識是：城鄉(xiāng)“公共服務不均等”的原因，突出的問題就是城鄉(xiāng)之間收入差距過大.

4 國內(nèi)基本公共服務研究理論綜述

國內(nèi)研究基本公共服務領(lǐng)域的學者有：學者江明融（2006）是最早系統(tǒng)界定公共服務均等化內(nèi)涵的國內(nèi)學者.他將公共服務均等化的概念，從原來僅限于公共產(chǎn)品與服務收益分享方面，擴展到公共產(chǎn)品與服務供給成本分攤、財力均衡配置等方面.學者安體富、任強（2007）通過闡釋我國“基本公共服務均等化”若干理論，使研究這一領(lǐng)域上了新臺階.岳軍（2009）提出地方政府的行為偏好及其對經(jīng)濟增長和公共服務目標的選擇，是形成公共服務非均等化的主要原因.學者匡小平、肖建華（2010）認為公共服務的缺失，在很大程度上源于財政分權(quán)的制度安排及各層次政府職能的混亂，如改善公共服務供給和促進服務型政府的形成，則需要通過法律界定各級政府的具體職能.學者劉尚希（2007）對實現(xiàn)公共服務均等化的目標及政策路徑方面進行了較全面的分析.盧洪友、李凌（2008）認為財政橫向公平是財政均等化制度設計的根本，良好的均等化制度特征是客觀、激勵相容、不被控制和透明.學者李少惠(2009)認為：把原有的城市居民分享型的公共服務體制變?yōu)槌青l(xiāng)居民共享型的公共服務體制，必須嚴格按照城鄉(xiāng)共需型公共服務實行均等供給、城鄉(xiāng)差異型公共服務方面實行差異性供給的原則執(zhí)行.學者宋生瑛（2009）則指出：導致我國城鄉(xiāng)基本公共服務嚴重不均等的重要原因.是二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及城鄉(xiāng)分割的治理機制的不合理.學者劉斌等（2010）運用因子分析和聚類分析對西部省（市、自治區(qū)）的基本公共服務進行判斷，得出結(jié)論：新疆的基本公共服務水平實際高于全國平均水平；陜西、內(nèi)蒙古、重慶和全國持平；其余省份與全國平均水平有相當大的差距，并且西部?。ㄊ?、自治區(qū)）之間分化十分顯著.學者孫友祥、柯文昌（2011）認為：城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)是造成城鄉(xiāng)“基本公共服務非均等化”的重要因素.專門對內(nèi)蒙古基本公共服務進行研究的有：內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳課題組（2010）對內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)社會保障體系進行研究，指出內(nèi)蒙古社會保障制度建設滯后，全區(qū)東中西部社會保障發(fā)展不平衡，農(nóng)村牧區(qū)和基層社會保障管理工作基礎(chǔ)薄弱，設施簡陋.學者包滿達（2009）認為：內(nèi)蒙古地區(qū)公共服務水平雖有顯著提高，但仍然存在基本公共服務在地區(qū)之間不平衡、城鄉(xiāng)之間不平衡等問題.學者王德娟（2008）研究內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)“基本公共服務均等化”，從財政政策角度論證了產(chǎn)生農(nóng)村牧區(qū)基本公共服務供給不足的原因.學者賈康（2009）認為：不同區(qū)域、城鄉(xiāng)、居民個人之間享受基本公共服務水平是否到位，是成熟“公共服務均等化”常態(tài)化表現(xiàn).

通過研究發(fā)現(xiàn)，目前對內(nèi)蒙古基本公共服務均等化的研究尚處于初級階段，內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)之間、農(nóng)村牧區(qū)與城鎮(zhèn)之間、農(nóng)牧民與城鎮(zhèn)居民個人之間公共服務的差距有多大？非均等化有什么負面效應？基層財政體制和其它的制度安排在農(nóng)村牧區(qū)基本公共服務中扮演什么角色？應該說這些研究還不深入.

5 研究意義和價值

近年來，我國經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，稅收收入快速增長，然而公共服務尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)的公共服務并沒有出現(xiàn)同步改善.內(nèi)蒙古作為西部欠發(fā)達少數(shù)民族地區(qū)，農(nóng)村牧區(qū)基本公共服務非均等化現(xiàn)象比較突出.所以推進內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)“基本公共服務均等化”，實現(xiàn)人人共享社會發(fā)展成果，不僅符合社會發(fā)展的宗旨，更有利于內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會的全面發(fā)展和邊疆繁榮穩(wěn)定.從理論上，對上述問題的研究有助于：（1）充實管理學、財政學理論對發(fā)展中國家落后地區(qū)公共服務型政府管理體制及公共財政制度完善的研究.（2）關(guān)注弱勢地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與民生問題.（3）尋求少數(shù)民族地區(qū)政府干預經(jīng)濟的科學手段，實現(xiàn)科學發(fā)展觀指導下的經(jīng)濟可持續(xù)增長.

本課題研究的現(xiàn)實意義：分析內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)基本公共服務非均等化成因，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木為基礎(chǔ)，通過聚類分析，挖掘不同類型地區(qū)基本公共服務的特點和差距，提出具有較強針對性和可操作性的對策建議，為有關(guān)部門決策提供咨詢、支持和參考.

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