我國部分省市高等教育財政投入模式對浙江省的啟示

張榮輝 童獻綱

（衢州學院，浙江 衢州 324000）

我國部分省市高等教育財政投入模式對浙江省的啟示

張榮輝 童獻綱

（衢州學院，浙江 衢州 324000）

當前我國高等教育財政投入主要有綜合定額加專項補助、基數加發展、省市共建等模式，其中江蘇、陜西、福建、山東等省在完善高等教育財政投入、公平合理配置資源、促進高等教育科學和諧發展上，實現了較大突破，對浙江完善高等教育投入機制具有積極的啟示。

高等教育 財政投入 模式 啟示

高等教育作為一個國家教育體系的最高層，承擔著培養高級專門人才、發展科學技術文化等任務，其建設質量如何關系到國民整體素質的提高和科技的進步、文化的發展。《國家中長期發展規劃綱要（2010—2020年）》提出，到2020年，我國要確立國家人才競爭比較優勢，進入世界人才強國行列。這些目標的實現都需要強大的高等教育做支撐。政府財政資源的配置是高等教育資源配置結構中最重要的組成部分，是影響高等教育質量的主要因素。要提高高等教育質量，建成高等教育強國，需要加大對高等教育的財政投入力度，合理分配財政資源，統籌兼顧，全面安排，促進高等教育科學和諧發展。

一、浙江省高等教育財政投入現狀及存在的主要問題

進入新世紀以來，浙江高等教育成為全國發展最快的省區之一。全省高等教育規模不斷擴大，實現了從精英化教育到大眾化教育的跨越，實現了各市（地級）“一本一?！被颉耙槐径鄬！钡母咝２季郑@為全省高等教育科學和諧發展打下了堅實的基礎。由于政府的教育行政部門無權參與教育預算經費的撥付與分配，財政性教育預算經費的管理長期處于財權和事權不統一的狀態，導致目前浙江的高等教育財政投入存在較多問題，主要體現在以下兩個方面。

（一）高等教育財政投入總量不足

根據高等教育成本分擔與補償理論，高等教育是有投資、有收益的活動，滿足了多個主體的需要，收益人包括國家、受教育者個人、納稅人（雇主）、企業、家庭、高校。高等教育以其特有的方式在培養人才、科學研究、傳播知識和服務社會上為國家作出貢獻，國家是高等教育最大的受益者，國家必須承擔起高等教育的主要投資人的角色。如表1所示，近5年來，雖然在2008—2012年浙江省財政性教育經費隨著GDP的增長而逐年增加，但浙江省財政性教育經費所占比例卻未達到3%的標準，遠低于7%的世界平均水平；作為浙江高等教育經費的主要來源的政府財政性教育總經費占GDP的比例一直偏低，遠低于1.15%的國際平均水平。財政性教育總經費投入的不足會直接導致高等教育經費短缺。

（二）高等教育財政劃撥模式不合理

浙江的高校，除浙江大學外，根據其辦學的主體，可分為省屬高校、市屬地方高校。兩類高校因隸屬關系不同，所享受的資源配置權也不同。省屬高校的財政正常經費由省財政按生均基數定額劃撥，地方高校的正常辦學經費由各市財政劃撥，學校與學校之間的資源配置存在較大差距。由于浙江省財政實行的省管縣體制，地市財政的支配權基本與縣（市）處于同等地位，欠發達地市可支配的財政數量甚至比發達地區的縣市都弱，欠發達地市對高等教育投入明顯不足。各地市的經濟社會發展不平衡，導致對地方高校的經費投入差距較大。各地市領導對發展高等教育的重要性認識不一致，導致高等教育經費投入不一致。地方高校的辦學水平和競爭力總體上不如省屬高校，可獲得的專項建設資金也不如省屬高校，由此進一步拉大了兩類高校的資源配置差距。

不同學校可享受的資源配置權的差異勢必影響全省高等教育的均衡發展，影響人才培養質量的全面提高。解決因隸屬關系不同導致的資源配置的不公平，是發展浙江高等教育必須重視，也是迫在眉睫的問題。

二、我國部分省市高等教育財政投入模式的分析

（一）綜合定額加專項補助模式

綜合額定是指經費總量根據相關政府主管部門制定的不同層次、類型、區域學生生均經費的定額標準和高校在校生數來核定撥付。專項補助作為對綜合定額的補充，是由財政部和教育主管部門根據國家政策導向和學校特殊需要單獨核定下達的［1］。目前在綜合定額加專項補助模式上江蘇省較典型。

江蘇在推動教育現代化，促進高等教育又快又好發展上，一直走在全國前列。江蘇省在高等教育財政管理模式上，將所有本科院校經費由省財政統籌、統撥，各高校的財政性教育經費總額由以下四個部分組成［2］：（1）生均自然生（標準生）撥款。目前江蘇省高等教育財政性教育投入的主要方式是按學生數進行撥款，具體辦法為每年省財政部門根據各高校部門預算所報送的材料，按照自然生的撥款定額（2013年9000元/標準生）分別乘以各高校的學歷層次系數和學科所占的系數進行省屬高校正常維持費用的撥款。（2）修正撥款。這是在生均核定財政撥款的基礎上引入其他影響教育發展的重要因素作為對財政撥款的一個修正。江蘇省目前在高等教育財政性教育撥款中加入了師資占比系數，具體做法為根據各高校報送的專任教師信息情況表，在撥款時將專任教師系數作為在校生撥款總額的修正系數。（3）專項經費補助。這其中包括省級專項經費補助和中央專項經費補助。（4）離退休績效工資撥款。離退休人員按照核定標準的全額財政撥款，其中80%由財政撥款，20%由學校自籌。

這種模式明確和細化了財政撥款的依據，提高了高等教育經費撥款的透明度，在一定程度上反映了高等學校的成本運行規律。

（二）基數加發展模式

定額定員是“基數加發展”模式的前提，即按照事業單位規模大小或需要確定各種人員編制、房屋和設備標準、行政和業務費用開支額度，在此基礎上核定高校經費撥付標準［3］。目前基數+發展模式在陜西省體現得較明顯。

陜西省地處我國西部地區，經濟發展較落后，但陜西省一直是我國高等教育大省，其中財政支持高等教育發展是陜西省成為高等教育大省的關鍵所在。近年來，陜西省政府不斷加大對高等教育的投入力度，使得高等教育預算內公共經費支出總量明顯提高，公用經費財政支出占教育經費支出比例逐年攀升。在高等教育財政撥款模式上，按“基數加發展”和“一定幾年不變”的原則進行的，其特點是當年各校的經費分配額以其前一年所得份額為基礎，適當考慮當年變化情況［4］。在經費撥款上，采用以學生為參數的定額撥款模式，即用各校學生數乘以生均定額標準確定每所學校的公用經費數量。

這種生均定額標準有利于政府對高等學校實施集中的財政管理，使得不同類型的高校之間經費差距較小。

（三）省市共建模式

基于部分地方財力供給能力低，保障能力薄弱，造成一些地方本科院校與省屬高校生均經費差距較大的局面。為解決這一問題，部分省市對新建地方本科院校實行省市共建的管理體制。目前省市共建模式福建省和山東省成果較豐碩。

福建省于2011年出臺《關于推進省市共建、以市為主本科院校加強內涵建設的若干意見》，與各有關設區市政府分別簽訂“關于共建地方本科院校協議書”。簽訂協議后，福建省與各有關設區市政府共同支持提高學校生均財政撥款水平，建立地方本科院校生均撥款標準動態調整機制。2011年起，省級財政建立“以獎代補”機制，對于生均撥款水平達到12000元的設區市，省級財政按生均撥款水平所需經費20%的基本比例及在校生規模等因素確定獎補資金。在化解高校債務方面，省級財政根據設區市財政通過一般預算安排的化債資金，綜合考慮各地高校化債工作努力程度、高校債務規模下降幅度及擴招學生數等因素，采取基礎獎勵加浮動獎勵的方式，對有效化解地方本科院校債務的設區市給予獎勵支持。福建省教育廳、財政廳還安排專項經費，支持高校建設一批省級公共基礎課實驗教學平臺、校企合作實踐教學基地、特色專業、精品課程、人才培養改革創新實驗區和教學團隊等，各設區市政府按1∶1比例安排專項配套經費。

為加強山東省高等學校建設，提升高等教育質量和水平，山東省于2011年通過省市共建，將原屬各市人民政府管理的棗莊學院、濰坊學院、濟寧學院、泰山學院、濱州學院、德州學院、臨沂大學、菏澤學院等8所地方本科院校實行省與所在市共建、以省為主的管理體制。8所院校事業費由省財政廳核定，基本建設投資項目由省發展改革委按有關規定統一管理，撥款統一歸口省教育廳管理。8所院校經費、資產上劃事宜，由省財政廳按有關規定辦理。8所院校的所有債務不上劃，與院校剝離，由所在市人民政府承擔。

這種模式有利于破解新建本科院校在發展過程中的不利局面，迅速提升新建本科院校辦學實力，縮小新建本科院校與其他高校的差距。

三、我國部分省市高等教育財政投入機制對浙江的啟示

為破解浙江省高等教育發展過程中的財政投入機制存在的問題，一方面要爭取實現教育財政預算中財權和事權的統一，解決政府財政性教育經費的支出與教育發展需求脫節的問題。另一方面要學習江蘇、山東等省市先進經驗和優秀做法，完善高等教育財政投入機制，實現高等教育資源的公平合理配置。

（一）增加政府對高等教育的投入

改革開放后，浙江省經濟發展水平一直保持全國領先水平，教育總投入經費也隨著GDP的增長在逐年增加，但教育總投入經費占國內生產總值的比例占GDP的比例一直低于4%。黨的十八大提出要深化教育領域綜合改革，這要求高等教育要從以擴大規模為核心轉變為以提高質量為核心，這對加大高等教育投入提出了迫切要求。為解決高等教育財政投入不足的問題，第一政府要加大高等教育的財政轉移支付力度。努力使教育總投入經費占國內生產總值的比例達到4%的標準，確保各級政府對高等教育的投入增長幅度高于或至少不低于財政經常性收入的增長，確保生均預算內高等教育經費、生均預算內公用經費實現逐年增長。第二要在教育性財政經費撥款中引入競爭機制，提高有限資金使用效率，使得高等教育資源能夠得到最大限度的發揮。第三要加大對經濟欠發達地區的財政轉移支付力度。實現浙江全省高等教育的均衡發展，是提升浙江高等教育整體實力和滿足社會發展的需要。加大對經濟欠發達地區的財政轉移支付力度，采取必要的政策傾斜措施，可有效縮小浙江省內高等教育發展的差距，實現高等教育跨越式發展。

（二）完善高等教育財政劃撥模式

合理配置高等教育資源，促進高等教育公平是省級政府義不容辭的責任。作為經濟強省，浙江省級財政有能力在全省高等教育事業發展中發揮主導作用和引導作用，加大對地方高校的教育投入，保證省屬、市屬高校享有平等的資源配置權。為解決浙江省高等教育財政劃撥不合理的情況，提出以下具體的解決方案。

方案一：參照江蘇省做法，所有本科院校（可不包括兩個副省級城市所屬高校，以下同）由省財政統籌、統撥各類經費，確保市屬本科院校與省屬本科院校機會均等。

方案二：參照陜西省做法，對欠發達地區高等院校辦學工作給予特殊支持。陜西對省內欠發達地區的高校實行了經費省市共建，2011年生均經費已達到新建本科院校申請合格評估的標準

方案三：參照福建省做法，省市共建地方本科院校。市屬本科院校按省屬本科院校經費標準統一撥款，省政府或相關部門能與地方政府簽訂有關協議，省、市財政各承擔一定比例。

方案四：省政府督促地方政府按GDP4%的比例安排教育經費，科學合理切分高等教育經費后，不足省屬高校經費標準的部分由省財政補貼，確保省屬、市屬高校經費標準相同。省里要就教育經費占GDP4%的實施情況對地方政府進行監督，對地方教育經費的內部科學合理分配給予必要的指導。

［1］［3］趙鵬程，戴婧.高等教育財政撥款模式改革研究［J］.高教發展研究，2006（5）.

［2］史為業.高等學校財政教育經費投入研究——以江蘇省屬高校為例［J］.經濟師，2014（1）.

［4］吳偉，劉志民，郭霞.我國高等教育財政經費撥款機制與模式的改革方向探索［J］.江蘇高教，2005（4）.

浙江省2013年度軟科學研究計劃項目“財政投入機制與高?？萍紕撔履芰Φ年P系研究——以浙江省地方高校為例”（編號：2013C35070）的研究成果。