海河流域大型灌區管理單位兩費落實情況調研分析

徐向廣

（水利部海河水利委員會，天津300170）

海河流域大型灌區管理單位兩費落實情況調研分析

徐向廣

（水利部海河水利委員會，天津300170）

介紹了海河流域大型灌區基本情況，總結了灌區管理單位“兩費”落實現狀，分析了“兩費”落實中存在的問題，研究提出進一步促進灌區管理單位“兩費”落實建議。

大型灌區；兩費落實；對策研究

灌區管理單位公益性人員基本支出經費和公益性工程維修養護經費，一般簡稱為“兩費”。落實好“兩費”政策，既是工程管理的難點也是關鍵點，對于灌區的生存和健康發展具有重大的影響。對流域大型灌區管理單位“兩費”落實情況進行調研，查找存在問題和原因，提出落實“兩費”政策建議，對于促進灌區管理體制深化改革具有重要的現實意義。

1 海河流域大型灌區基本情況

海河流域大型灌區47處（實際共48處，由于北京市新河灌區實際有效灌溉面積不足2萬hm2，故不作為調研對象），其中北京市1處、天津市1處、河北省21處、山西省3處、河南省8處、山東省13處，設計灌溉面積272.34萬hm2，有效灌溉面積236.54萬hm2，有效灌溉面積占設計灌溉面積的86.85%。海河流域大型灌區管理單位共計45個，其中河北省房淶涿灌區并入易水灌區管理、河南省武嘉灌區并入人民勝利渠灌區管理。

按灌區隸屬關系分，?。墸┕芾砉鄥^2處，灌溉面積22.08萬hm2；市（級）管理灌區22處，灌溉面積159.23萬hm2；縣（級）管理灌區21處，灌溉面積55.22萬hm2。

按灌溉水源類型分，以水庫為水源的灌區18處，灌溉面積63.03萬hm2，其中實行灌區水庫統一管理的灌區6處、灌溉面積14.30萬hm2，灌區水庫分開管理的灌區12處、灌溉面積48.73萬hm2；泵站提水灌區2處，灌溉面積4.99萬hm2；其他水源工程灌區25處，灌溉面積168.53萬hm2。

2 調研方法和結論

2.1 調研方法

調研采用全面調查和典型調研相結合的方法。全面調查對象包括流域所有大型灌區管理單位（以第一次全國水利普查成果為依據），通過書面調查完成。典型調研以省為單位，重點選擇2—3個具有代表性的大型灌區管理單位進行調研。

本文研究內容主要以全面調查的信息為基準。調查內容主要包括管理單位人數、灌溉（排水）面積、行政隸屬關系（省管、市管或縣管）、水源工程類型、收入來源等?！皟少M”落實情況，主要包括“兩費”核定情況和落實情況。

2.2 調研結論

根據各?。ㄖ陛犑校┥蠄蟮牟牧希：恿饔?5個灌區管理單位中，已核定“兩費”的單位34個，占75.6%；核定“兩費”金額29 764.31萬元，其中公益性人員基本支出經費18 471.09萬元、占62%，公益性工程維修養護經費11 293.22萬元、占38%。2012年，海河流域45個灌區管理單位共落實“兩費”31 694.35萬元，其中公益性人員基本支出經費25 543.4萬元，占80.6%；公益性工程維修養護經費6 150.95萬元，占19.4%。

按收入來源分，只有水費收入一項來源的有10處灌區，灌溉面積56.83萬hm2；有水費收入、財政扶持兩項來源的共有29處灌區，灌溉面積149.20萬hm2；有水費收入和其他收入兩項來源的共有6處灌區，灌溉面積30.51萬hm2。

3 “兩費”落實中存在的問題分析

3.1 “兩費”核定工作尚未完全到位

海河流域45個灌區管理單位中，已核定“兩費”的單位34個，仍有11處灌區未核定“兩費”。未核定“兩費”的灌區尚未建立相對穩定的財政投入渠道，僅靠采取“一事一議”的方式來解決，阻礙了灌區管理工作的持續開展。

3.2 “兩費”核定數與測算數及實際支出差距較大

海河流域已核定“兩費”的34個灌區管理單位，核定“兩費”金額為29 764.31萬元，測算數為36 066.33萬元，兩者相差6 302.02萬元，占核定數的21.17%。有些灌區核定數與測算數差別較大；如，河北省壺流河灌區測算數據為649.2萬元，而核定數僅為70萬元，兩者相差579.2萬元，為核定數的8倍。有些灌區核定數與灌區實際支出相比較差距同樣很大；如，石津灌區測算“兩費”為1 736.6萬元（其中公益性人員基本支出經費1 204.6萬元、水利工程維修養護經費532萬元），而2011—2013年“兩費”實際開支年均達3 444萬元，兩者相差懸殊。

3.3 “兩費”落實不到位

海河流域已核定“兩費”的34個灌區管理單位中，12個落實或基本落實了“兩費”，占比35.29%；核定“兩費”金額為29 764.31萬元，2012年落實的“兩費”金額為25 484.35萬元，占比85.6%。灌區管理單位“兩費”未足額落實，一方面降低了灌區職工收入，影響了灌區隊伍的穩定和高素質人才的引進；另一方面影響了工程的維修養護，降低了工程效益的有效發揮。

3.4 灌區基礎設施標準低，影響水費收入

許多灌區工程興建于20世紀五六十年代，初建時就存在標準偏低問題，加之所處地域經濟發展水平較低，無力對灌區改造進行投入，造成灌區基礎設施薄弱，灌溉水資源利用率較低，無法通過水費征收等增加收入，也就影響了灌區效益的正常發揮。為了實現灌區良性運營，只能依靠國家財政支持。

3.5 灌區管理體制機制有待完善

（1）內部改革不徹底，“管養分離”等工作尚需完善。長期以來，灌區管理單位普遍存在“吃大鍋飯”的現象，單位內部競爭機制不健全，加之水管單位職工普遍對分離后企事業身份、養老保險等問題心存疑慮，影響了“管養分離”、人員分流等工作的開展。

（2）水價形成機制不健全。目前，灌區執行的農業水價遠低于成本水價，灌區經常虧本運行，入不敷出，導致灌區管理單位政策性虧損大，直接影響到工程的日常管護及“兩費”落實。

4 進一步落實“兩費”對策研究

4.1 加強灌區基礎設施建設，提高硬件能力

通過加強基礎設施建設，提高灌區的硬件能力，為灌區經營管理創造條件，大幅增加灌區管理單位收入，彌補“兩費”落實不足?？梢酝ㄟ^大型灌區續建配套與節水改造、大型泵站更新改造、小型農田水利重點縣建設、規?；澦痉兜戎攸c項目，加強灌區基礎設施建設，在建設過程中適度向田間工程傾斜，提高灌區整體硬件能力。

4.2 完善“兩費”落實政策，加強督導落實

要進一步完善“兩費”測算與核定方法，加強各級編制、人事、財政、社會保障、水利等相關部門協調聯動，健全相關的配套政策，特別是對貧困縣、革命老區等落后地區給予政策性傾斜；加強“兩費”落實情況的檢查督導，并進行獎懲。同時，要廣辟資金渠道，通過財政轉移支付、國家項目補助、土地出讓收益計收等多種形式，對灌區“兩費”進行補貼，緩解灌區“兩費”落實壓力。

4.3 積極推進灌區長效管理機制，改善軟環境

盡快出臺完善大型灌區改革、“管養分離”等方面的辦法和制度，推動灌區建立良好的管理運行機制。出臺優惠政策，促進灌區市場化運作及多種經營，增加收入渠道，緩解“兩費”落實壓力。完善水價形成機制，合理調整農業用水價格和水費計收補償管理機制，增加灌區水費收入。創建用水戶參與灌區管理工作的模式，充分發揮用水者協會的作用，調動農民的積極性，提高農民節水意識，減少水事糾紛，降低灌區運行成本。

4.4 打造典型試點，帶動全流域整體發展

可以建立激勵機制，對工程建設好、管理體制好、“兩費”政策落實到位的大型灌區管理單位給予一定的獎勵，并在項目立項、投資、建設上給予優先安排；加強指導深化灌區管理體制改革，打造“兩費落實”和工程管理標兵，樹立典型。以此為試點，提升灌區管理單位落實好“兩費”、深化水管體制改革的信心和決心，帶動全流域灌區及其他農村水利工程的整體健康有序發展。

TV93；S274

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1004-7328（2015）01-0026-02

10.3969/j.issn.1004-7328.2015.01.010

2014-11-10

徐向廣（1971-），男，教授級高級工程師，主要從事農村水利管理工作。