鹽城市糧食生產保護機制的現狀及建議

陸　葉　孫高明

(鹽城市農業委員會，江蘇鹽城224002)

鹽城市糧食生產保護機制的現狀及建議

陸葉孫高明

(鹽城市農業委員會，江蘇鹽城224002)

旨在了解鹽城市糧食支持保護體系現狀和分析存在問題的基礎上，提出進一步完善糧食生產支持保護體系的政策建議。

糧食生產；保護機制；探索研究

為了保護我國糧食安全供給，近年來，國家、省、地方不斷加大糧食生產政策扶持力度，各級政府對糧食生產的扶持政策種類越來越多，范圍不斷擴大，標準逐步提高，逐漸建立起新時期糧食生產支持保護體系，有效促進了糧食生產持續穩步增長。2014年，鹽城市糧食總產70.3億kg，成功實現了創歷史的“十一連增”。

1　糧食生產扶持政策現狀

1.1“一免四補”補貼機制

在全面取消農業稅的基礎上，國家先后實施了糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼及農機具購置補貼，前3項補貼根據面積直接通過“一折通”發放到戶，農機具購置補貼是對購置補貼名錄內農機的農戶進行補貼。水稻直補，2004年全覆蓋，補貼標準20元/667m2。農資綜合補貼，2006年開始施行后，標準逐年提高，2012年達到103.4元/667m2。良種補貼，已在水稻、小麥、玉米、油菜、棉花等主要農作物上實現全覆蓋，水稻和棉花補貼15元/667m2，其余3種作物補貼10元/667m2。農機具購置補貼，2004年開始試點，以后逐年增加補貼農機具種類和補貼資金總量，2014年鹽城市實施農機購置補貼3.02億元，位列全省第一，創歷史最高水平。

1.2糧食產業發展扶持機制

一方面，國家自2005年起啟動實施糧食托市收購政策，逐年提高最低收購價。另一方面，相繼出臺了糧食產業發展重點項目，主要是以下3方面：一是圍繞糧食生產科技推廣。在農業三新工程(新品種、新技術、新模式)、農民科技入戶等重點農業項目中，均安排了不少資金用于糧食生產科技推廣。二是圍繞糧食生產基礎設施建設，實施高標準糧田建設、耕地質量提升等項目。2014年，大豐市和鹽都區成功申報標準糧田項目2000萬元。三是圍繞糧食生產組織方式轉變，實施糧食高產增效創建與商品化集中育秧等項目，2014年，鹽城市共組織實施了143個糧食高產增效創建萬畝示范片，涉及部省財政資金4612萬元。

1.3農業災害補助救助機制

近年來，國家和省對農業防災減災的投入不斷加大，主要包括恢復生產補助和災害損失補償兩個方面。恢復生產補助主要是在重大自然災害發生后，通過物化或資金形式，對恢復生產的重點環節予以補助。僅小麥“一噴三防”，2012至2014年中央和省下達鹽城補貼資金就達到5826萬元。另外，針對洪澇災害、干旱、雨雪冰凍、小麥穗發芽、弱苗、水稻促早熟等，中央和省級財政也安排了抗災救災資金和物化補貼。災害損失補償主要是通過農業保險，對農民因災造成的損失給予適當補償，目前主要是成本保險。

1.4地方政府投入機制

在國家和省不斷加大對糧食生產扶持的基礎上，鹽城市各地也出臺了不少扶持政策推進糧食生產發展。

1.4.1激勵扶持聯耕聯種。2014年，鹽城市大力推進聯耕聯種，各地紛紛出臺了激勵政策。大豐市對66.67hm2以上示范村安排5萬元工作經費。射陽縣考核前6名的鎮，分一、二、三等獎分別獎勵5萬元、3萬元、1萬元；聯耕聯種面積達200hm2、133.33hm2、66.67hm2以上且考核達標的村，分別獎補5萬元、3萬元、1萬元。阜寧縣對連片面積不少于6.67hm2的補貼作業費50元/667m2，年終考核一、二、三等獎的鎮分別獎勵20萬元、15萬元、10萬元。

1.4.2扶持機插秧推廣。為基本實現水稻種植機械化，部分縣和區對商品化育秧基地及采用機插秧的農戶給予適當補助，資金主要來源于地方財政及相關農業項目整合。亭湖區2014年對水稻機插秧按育秧成功的秧池面積補助500元/667m2，對當年完成機插秧工作且通過省基本實現水稻種植機械化驗收的鎮，每鎮獎勵2萬元。

1.4.3扶持新型經營主體。加大對家庭農場與專業合作組織等新型經營主體扶持力度，實行農業項目補貼資金傾斜政策。東臺市對新認定為市級示范家庭農場的，一次性獎勵1萬元。建湖縣對經認定的新辦家庭農場達到市級以上示范農場標準的，按土地面積100元/667m2標準一次性補助農場主；對新認定為國家、省、市“五好”示范社的，一次性補助3萬元、2萬元、1萬元。

1.4.4扶持糧食生產特色基地建設。加大對糧食類園區與標準化生產基地等糧食生產特色基地建設扶持力度。鹽都七星現代化農場是市級現代農業示范區，是鹽都區政府引導、投資建設的優質稻米示范區，面積266.67hm2，采用優質品種及有機生產技術進行集約化生產，充分發揮了糧食生產現代化示范帶動作用。

2　糧食生產扶持政策效應

各地各級政府高度重視糧食生產，不斷出臺扶持政策，持續增加投入，有力地促進了糧食生產發展，為糧食生產十一連增提供了強有力的支撐。

2.1科技支撐保障糧食產量顯著提升

糧食生產政策的大力扶持，加大了機插秧、精確定量栽培及秸稈全量還田等一系列高產配套技術的推廣應用，促進了單產水平的顯著提升。2014年，鹽城市糧食產量478.9kg/667m2，比上年增8.2kg/667m2，創歷史新高，自2007年后一直保持增產勢頭；糧食總產首次突破70億kg，連續9年超百億斤；稻麥產量歷史最高，達到1014.7kg/667m2，連續2年實現噸糧目標。

2.2生產方式由分散型逐漸向規模型轉變

隨著政府對土地流轉、聯耕聯種、家庭農場和糧食生產合作社等適度規模經營扶持力度的加大，農業生產由一家一戶零散種植逐漸向規模化經營轉變。據2012年統計，鹽城市3.33hm2以上的種糧大戶達到2342戶，經營耕地面積2.52萬hm2；糧食生產合作社817個，經營耕地面積4.29萬hm2。2013年初步統計，符合農業部統計口徑的糧食生產類家庭農場1082個。2014年，鹽城市各地積極穩妥推廣聯耕聯種，落實到田面積14.2萬hm2，示范點2 226個。

2.3糧食生產物質裝備水平明顯改善

近年來，隨著國家高標準農田建設和農機具購置補貼等項目政策支持以及地方政府建設力度加大，農田基礎設施明顯改善，物質裝備水平顯著提升，機收機種全程機械化管理得以實現，糧食生產抵御自然災害威脅的能力增強。2013年，鹽城市旱澇保收農田面積63.21萬hm2，占耕地面積的76.9%，較上年增13.4%。鹽城市農機總動力596.35萬kW，近5年以每年4.8%的平均增長率遞增。2014年，鹽城市水稻機插率達到72.4%，水稻機械化種植水平達81.4%。

2.4農民種糧積極性顯著提高

國家實施種糧補貼充分調動了農民種糧積極性，加上政府的配套扶持，近幾年糧食生產面積以稻麥為主出現較大幅度增長，油菜、棉花等作物因花工多、比較效益不高等原因種植面積下降。從2003年開始，糧食生產面積逐年遞增，年平均遞增率達到3.2%，至2014年，鹽城市糧食生產面積97.88萬hm2，比2003年增加了26.92萬hm2，增幅達37.9%。

3　糧食生產扶持政策存在的問題

從近年來糧食生產的實際來看，現有糧食生產扶持政策還存在一些需要進一步完善的地方。

3.1補貼與種糧面積、主體不對應

糧食直補及農資綜合補貼核定補貼面積比實際面積小，地方落實過程中存在打折現象，容易引起少部分農民誤解，也存在糧田被承包發展高效設施農業或者綠化造林，仍享受糧食補貼的現象。良種補貼存在增量上報及減少不報的現象，導致補貼面積大于實際面積。在補貼對象上，一些通過流轉或者租賃的生產大戶、服務組織等很難享受到種糧補貼。

3.2種糧補貼落實工作量大

由于種糧補貼種類多、環節多、主體多，加上年際之間變化復雜，造成每年的補貼發放工作量較大，而目前縣、鎮、村基層工作人員普遍偏少，其他中心工作任務重，且缺乏必要的工作經費，導致補貼面積核實難、補貼落實滯后、發放不準確等現象。

3.3農業災害救助資金落實周期長

一般農業自然災害產生影響的時間快及恢復任務緊，而目前自然災害補助資金落實，往往要經過災情調查、匯報請示、安排資金、制定方案、資金下達及落實到戶等一系列環節，周期短則一個星期，長則十幾天甚至二十多天，救災資金或物資落實到戶時已錯過了最佳恢復期。同時，農業災害救助資金、物資還存在不能全覆蓋的問題，造成基層落實困難大。

3.4產業發展項目扶持標準不高

目前各類扶持糧食產業發展的項目還存在單打獨斗的情況，提出的目標很多，有的目標較高，但扶持總體標準卻不高。如糧食高產增效創建項目，要求實施666.67hm2，扶持資金高的水稻達40萬元，而低的大豆只有16萬元，平均扶持分別只有40元/667m2和16元/667m2，因此項目實施效果大打折扣。

3.5地方上扶持糧食生產沒有扶持高效農業發展政策多、力度大

鹽城市每年安排高效農業以獎代補專項資金300萬元左右，但是對糧食生產扶持力度不大。亭湖區除了對規模高效農業設施有扶持政策外，對土地流轉發展連片高效農業與新注冊發展設施農業6.67hm2以上的家庭農場都有資金補貼，但是對土地流轉發展規模糧食生產以及糧食生產類家庭農場卻沒有資金補貼。

3.6糧食生產扶持政策重獎補標準輕考核驗收

各地扶持政策文件都詳細列出各項補助標準，但是對考核驗收辦法和資金下發程序等一帶而過或者只字不提，可能會導致政策實施不盡如人意。糧食生產季節性很強，如不及時進行考核驗收，有可能符合政策條件的大戶或專業合作社等就享受不到補貼。

4　進一步完善糧食生產扶持體系的建議

4.1完善種糧補貼政策體系

堅持種糧得補貼、不種糧不得補貼和誰種糧補給誰的大原則，提升糧食補貼的精準性。要提高精準性，就要建立一套完備的補貼面積核定辦法，如建立農民種植情況數據庫，分區域、分經營主體、分作物等實行動態管理，充分掌握農民種植布局和變化。在此基礎上，對已有的、發放形式相同或相近的補貼，進行整合，減少基層工作量，明確工作經費；建立種糧補貼動態調增機制，逐步提高補貼標準；加大對家庭農場、農民合作社和種糧大戶等新型經營主體扶持力度。

4.2提高災害救助政策的及時性

建議建立災害救助自動響應扶持機制，將受災程度分級，充分考慮救災扶持財政預算和常年災害發生特點，根據不同分級制定不同救災補貼標準，明確救災扶持自動響應對應的災害等級，一旦達到一定等級災害，可由當地財政按照制定的補貼標準先行抗災救災，以最快的速度救災，最大程度上減輕災害損失。在落實補助的過程中，中央或省加強災情調度和核查，嚴格審查受災地區補貼發放是否與受災程度和范圍相符合，經核查無誤后下達相應補貼資金。同時，建議關鍵環節物化補貼如小麥“一噴三防”能做到全覆蓋，減少基層工作矛盾。

4.3強化產業項目實施效果

對這類政策項目，建議根據項目設計初衷和項目扶持資金預算，制定切實可行的實施內容和考核指標，不能將項目建設的內容和標準等要求提的過高而無法實現，要突出重點任務與關鍵環節，確保取得實效。

4.4加大市級財政扶持力度

目前，鹽城市市級財政對糧食生產還沒有具體扶持政策，而江蘇省大部分市都出臺了扶持政策推進糧食生產發展，例如徐州市對新增水稻面積補貼30元/667m2，重點用于“水進田”配套工程。建議鹽城市研究制定出臺糧食生產配套扶持政策，并納入到財政預算。

[1]佘義斌.完善糧食生產支持保護機制研究[J].中國農業信息，2014(11):17-19

2015-2-10

陸葉(1984-)，女，碩士，主要從事農業管理工作。