遼寧省直水庫水行政執法工作中的難點及對策

馬　宇，王淑偉

決策思考

(1.遼寧省水利廳水政監察局，沈陽 110003；2.遼寧江河水利水電工程建設監理有限公司，沈陽 110003)

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遼寧省直水庫水行政執法工作中的難點及對策

馬宇1，王淑偉2

決策思考

(1.遼寧省水利廳水政監察局，沈陽 110003；2.遼寧江河水利水電工程建設監理有限公司，沈陽 110003)

摘要：隨著東北老工業基地逐漸復蘇，遼寧經濟快速發展，加快推進新農村建設的目標，因此涉及省直水庫庫區建設項目逐漸增多、水事糾紛和違法案件也越來越多，處理的難度也日益加大，給水行政執法工作帶來一些困難。文中結合遼寧省省直水庫庫區水行政執法的實際，分析了當前水行政執法中存在的主要難點，例如庫區的管理范圍界限不清、“三無”船只、庫區水政執法人員少、水庫周邊群眾法律意識淡薄、水行政執法機制建設與隊伍發展問題等，并對此一一提出了改進的建議和對策，來促進我省水利事業健康發展，確保水庫安全運行、營造水庫良好的水事秩序。

關鍵詞：庫區；水行政；執法；困難；建議

1概況

遼寧省位于中國東三省的南部地區，是中國東北經濟區和環渤海經濟區的重要結合部，地理位置在E118°50′~125°47′，N38°43′~43°29′，東西部最寬距離為574 km，南北部最長距離為530 km[1]。遼寧省直水庫共有九座分別為大伙房、觀音閣、白石、鬧德海、柴河、清河、石佛寺、葠窩、湯河，坐落于遼東的撫順市、本溪市，遼西的朝陽市、阜新市，遼北的鐵嶺市、沈陽市，遼南的遼陽市，都是大型水庫，而且庫區范圍大、跨度大、面積廣、沿線長等特點。

省直水庫水政監察處與市(縣)水政監察支隊(大隊)一樣，同屬于水行政執法的基層單位，更是水行政執法工作的主力軍，因此在推進依憲治水、依法治水、依法行政、依法管水等方面發揮了重要作用，很好的維護了涉水秩序[2]。省直水庫水行政執法工作已有20多年的發展經歷。20多年里，水政監察機構也從無到有，管理機制逐步完善，積累了大量的寶貴經驗。

但隨著東北老工業基地逐漸復蘇，遼寧經濟快速發展，加快推進新農村建設的目標，因此涉及水庫庫區建設項目逐漸增多、水事糾紛和違法案件也越來越多，處理的難度也日益加大，給水行政執法工作帶來一些困難，需要我們引起重視，并深入研究及查找解決對策。

2存在問題及難點

2.1　庫區的管理范圍界限不清

省直大型水庫、乃至一些中小型水庫的管理范圍不清，引發的水行政執法工作的困難由來已久，造成許多水事違法案件不能及時處理。遼寧省的庫區管理范圍是按水庫校核洪水位劃定，通常水庫范圍線以達到校核洪水位淹沒面積劃定，淹沒區高程線以下為水庫管理范圍，范圍內土地使用由水庫管理單位安排；淹沒高程線以上的利用歸所轄地區政府所有。

例如，在某水庫的水事違法案件的調查中，發現該水庫由于近幾年處于枯水期，庫區水位下降很明顯，村民擅自在庫區淹沒區高程以上墊土，修建果園等，并與所轄區域政府簽訂了土地租賃合同，以此說明不是庫區管理范圍，造成水事糾紛，為水利執法工作帶來不便，也嚴重影響水庫庫區的防洪安全，以及發生洪水、淹沒作物帶來的賠償等問題[3-5]。

2.2　對庫區“三無”船只的處罰不徹底

“三無”船只是指無船名船號、無船舶證書、無船籍港的船舶。進入21世紀以來，國內的房地產市場日趨火爆，在很多地區，房地產業甚至成為當地經濟發展的支柱，先開工的房地產項目面積增多，速度也在加快，在利益驅動下，一些非法采砂者以身試法，在水庫庫區、河道等地方肆意采砂，既破壞了國家寶貴的礦產資源，又危害了社會公共安全，其中用的最多的采砂工具就是“三無”船只。“三無”船只需要海事、交通和公安等部門認定，水利部門無法認定和扣押，只能作為非法采砂工具扣押；還有“三無”船只在庫區采砂違法行為嚴重，船主一般不愿露面，水政執法人員對其下達的“處罰決定書”等執法文書很難送到，只能以公告的形式下達，公告期長達兩個月，公告期結束后，當事人對處罰決定書還要有六十日的復議申請。半年左右時間過去了，被扣押的“三無”船只有的已經沉沒到庫區水底，就算當事人的罰款交了，有的船只還要花費高昂的打撈費，因此給水政執法帶來了很到的困難[6-8]。

2.3　庫區沿線長，人員少

遼寧省九大省直水庫的庫區面積505 km2，而省直水庫的水政執法人員共有80多名，平均每個水庫的水政執法人員不到十人，每人要負責6 km2的水域面積。

工作點多面廣、戰線長、環境復雜，而日常巡查是水行政執法的一項常規制度，現有人員不僅擔負著庫區水政執法、水土保持預防監督、水事糾紛處理的日常工作，還要對違反水庫大壩安全管理、影響防洪安全、破壞防汛監測設施、非法采砂、擅自向庫區內排放工業生活污水、擅自侵占庫區填土造地、違法建房、建廠等的行為進行處罰。更要對庫區的非水利執法的活動進行禁止和處罰，例如，游人的燒烤、游泳，捕魚者的釣魚、盜魚、電魚，及偷伐護堤林、偷盜果木樹等違法行為。因此庫區沿線長、水域面積廣、地形復雜，僅有的水政執法人員太少，很難制止現有的違法行為的活動[9]。

2.4　水庫地處山區，周邊群眾法律意識淡薄

水庫庫區偏僻，周邊群眾的涉水法律意識淡薄。盡管每年水庫水政執法人員都會在 “中國水周”、“世界水日”的時候，在水庫庫區大面積張貼標語、發放宣傳單等形式進行涉水法律的宣傳，但大多數群眾還會認為水是社會資源，不應該會有法律約束。因此在水庫執法過程中，水政執法人員當詢問違法當事人是否知道已經違反法律時，大多數回答是不知道，或者說你們怎么不早說，為什么不宣傳等理由，弄得水政執法人員哭笑不得，常常是法不責眾、不了了之。

2.5　機制建設與隊伍發展問題

水庫庫區水政執法工作的機制建設尚未捋順，多方執法、權力交叉和隊伍建設等問題需要解決。省直水庫水政監察屬于雙重管理，資金、人員和裝備屬于水庫管理局統一調配，執法工的業務指導不僅涉及水利廳政法處和水政監察局，還會有海洋漁業廳的漁政部門、交通廳和公安廳等，在權力交叉中，很難在第一時間制止庫區違法行為[10]。在隊伍建設方面，水政執法人員學水利專業的較多，真正學法律的、懂法律的很少，對相關水利的法律法規掌握的不全面、鉆研得不夠，在查處水事違法案件時，對具體的違法行為應該適用哪個法律、哪條罰則，往往把握不準，很容易形成不利于水行政處罰機關的被動局面。

3對策及建議

3.1　依靠政府，明確水庫管理界限

雖然國家在20世紀90年代明確指出，要求地方政府確權劃界，通常水庫淹沒區高程線以下為水庫管理范圍，并埋設界樁。但是經歷200多年來，這種規定已經不能適應現在的水政執法工作，造成很多糾紛。因此建議不僅要由省級水行政主管部門組織測定分界、省級人民政府確定，還要具體測量到實際土地的坐標點，并以鐵絲網、柵欄等圈定管理范圍，只有這樣才能徹底解決水庫庫區的土地爭議問題，嚴厲打擊非法侵占水庫庫區土地的違法行為，保證水庫正常運行的安全[11]。

3.2　多方聯合，統一治理“三無”船只

在水庫庫區內，應該嚴厲打擊“三無”船只的非法采砂行為。

1)要建立多部門協調、聯動機制，不定期在非汛期組織水利、海事、交通和公安等部門聯合執法，打擊在水庫庫區內非法盜取國家資源的采砂行為。

2)要組織力量經常性對本地區水域進行巡查，并實行每月報告制度，對所有區域的“三無”船只進行摸底排查，有效防止“三無”的滋生。

3)要把“三無”船只作為采砂工具對待，簡化處罰程序，對扣押的船只進行網上和報紙登記，限期十五日，船主帶所有權證明領取，否則按無主處理，這樣就會簡化處理“三無”船只，徹底消滅在水庫庫區內的“三無”船只，保障庫區防洪安全[12]。

3.3　增加人員，改變思路

增加委托執法人員，發布庫區公告來提高水政執法力度。

1)要在庫區轄區附近的村莊委托一定的水政執法人員，要求責任心強、遵紀守法、熱愛國家事業和懂得相關法律知識的人員，通過定期培訓、績效考核、確定委托權限和法律責任等手段，對庫區違法事件進行監督與管理。

2)要向水庫庫區張貼《庫區管理公告》等規章，發動庫區周邊群眾的主人翁意識，對涉水違法事件建立舉報獎勵機制，從根本上清楚庫區違法行為。

3.4　加大宣傳力度，適當推行水政執法中的行政指導

加大涉水法律宣傳力度，提高庫區周邊群眾的涉水法律意識。除了利用“中國水周”、“世界水日”在水庫庫區大面積張貼標語、發放宣傳單等方式外，還可以進行傳統的電視、報紙、和知識競賽、群眾訪談、學校宣傳等手段宣傳，使廣大人民群眾對水法律法規有進一步了解。還有要適當推行水政執法的行政指導，對于輕微違法行為，指導當事人限期整改，免于處罰，實行人性化管理[13]。

3.5　建立合作機制，加強隊伍建設

要主動與各部門建立合作，積極協調，在他們的支持下認真查處水事違法案件，例如與公安、法院等司法部門配合，及時采取強制措施，與海事配合，嚴厲打擊庫區中的三無船只采砂等。加強隊伍建設要做到以下3點：

1)要加強培訓，每年組織兩次業務培訓，邀請水利、漁業、法制等方面專家進行授課。

2)要適當調研兄弟單位，學習他人的先進水政執法理念和管理模式。

3)要不定期的進行執法實踐演練，結合水政執法重點，采取模擬執法和實踐演練，使水庫水政執法人員在實際操作中掌握執法技能，強化法律責任，提高執法成效。

4結語

水行政執法是依法治國、依法治水的重要組成部分，是促進我省水利事業健康發展，確保水庫安全運行的重要措施，是維護水庫水事秩序最直接、有效的手段。在現實的水庫水行政執法工作中，雖然有庫區的管理范圍界限不清、 “三無”船只、庫區水政執法人員少、水庫周邊群眾法律意識淡薄、機制建設與隊伍發展問題等問題，但我們要有信心，相信政府和水行政主管部門會改變現狀，加大水行政執法力度，推進水行政隊伍建設，早日實現偉大的“中國夢”。

參考文獻：

[1]遼寧省統計局.遼寧統計年鑒[R].北京：中國統計出版社，2010.

[2]陳波.對水庫水政執法工作的思考[J].河南水利與南水北調，2012(11)：8-9.

[3]俞芝蘭.三無船舶整治的法律思考[J].中國水運，2012(04)：20-21.

[4]張如晨，徐向.在水政執法中推行行政指導的探索與實踐[J].中國水利，2015(10)：38-39.

[5]白玉新，王福東.遼寧省水政執法工作對策[J].水利發展研究，2014(09)：15-17.

[6]祁麗燕.關于全面提高水行政執法水平的幾點思考[J].河北水利,2005(12):12-13.

[7]魏顯棟.流域水行政執法的發展障礙及對策研究[J].水利發展研究,2006(02):25-26.

[8]韓書書.優化水行政執法環境之我見[J].河北水利,2007(03):121-123.

[9]王麗川.水利工程管理單位水行政執法對策[J].河北水利,2007(07):56-58.

[10]薛重嘉.水行政執法中文書文件送達的重要性[J].上海水務,2007(01):66.

[11]張旭.做好新形勢下水行政執法工作的探討[J].江蘇水利,2013(02):89-90.

[12]龐智.淺析基層水行政執法的現狀與對策[J].中國水運:下半月,2013(10):101-104.

[13]時華.水行政執法現狀與思考[J].中國水運:下半月,2013(11):45-48.

[作者簡介]馬宇(1983-)，男，遼寧海城人，工程師，從事水政監察執法工作。

[收稿日期]2015-06-28

中圖分類號：F426.91；D922.66

文獻標識碼：B

文章編號：1007-7596(2015)08-0148-03