城市霸權主義的內涵、表現及其根源

林志聰，王楓云

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城市霸權主義的內涵、表現及其根源

林志聰1，王楓云2

（1. 廣州大學松田學院，廣州 511370；2. 廣州大學公共管理學院，廣州510006）

城市霸權主義是城市化進程不斷深入推進的負產物，是城市憑借其諸方面優勢單方面向農村地區進行擴展、擠占農村生存空間、強行改變鄉村的生活生產方式、消解鄉村傳統文化、忽略鄉村的意愿及權利、強行將農村納入城市化進程的一系列表現。由于城市政府對城市化的過度狂熱、扭曲的政績觀以及其固有逐利性的驅動等因素的影響，致使城市霸權愈演愈烈。

城市霸權主義；城市蔓延；城市化；行政干預；農民權利

城市化水平是衡量一個國家或地區城市化的最主要指標，也是一個國家或地區經濟社會發展程度的重要標志。改革開放以來，我國城市化率不斷提高，2011年城市化率首次突破50%大關，2014年城市化率更是達到了54.77%。[1]城市化進程的快速推進給整個國家的發展帶來了巨大的推動力，同時，也有利于促進產業結構的調整、改善農村貧困地區生存環境、縮小城鄉差距等。但城市化是一把雙刃劍，促發展的同時會帶來一系列的負效應或劣產物，最為典型的就是“城市霸權主義”。

一、城市霸權主義的內涵

城市霸權主義是指在城市化迅速推進的背景下，城市憑借其權力優勢、政策優勢、資源優勢和話語權優勢單方面擴展其邊界范圍、擠占農村生存空間、強行改變鄉村的生活生產方式、消解鄉村傳統文化，忽略鄉村的意愿及權利，強行將農村納入城市化進程的一系列表現。我國行政區劃管理體制屬于城鄉合治模式，城市政府可以運用其政治地位對鄉村實行絕對的管控，鄉村缺少話語權，因此在城市化的進程中處于極其被動的狀態。我們可以從以下三個方面來理解城市霸權主義：

（一）城市霸權主義是以城市化的迅速推進作為其產生的背景

城市化是人類工業文明的重要標志，是城市發展水平的核心衡量標尺，它對社會經濟的推動起到不可估量的作用。在城市化高速發展的背景下，城市空間有不斷向鄉村擴充的天然沖動，擴充速度之快往往讓鄉村沒有思考的時間與協商的余地。在發展是硬道理的政治戰略護航下，城市以乘風破浪之勢，迅速吞噬農村空間，大肆把農村納入城市版圖。同時在狂熱的城市化非理性思維的刺激下，城市管理者可以拋棄公開、公平、平等、協商一致等精神，單方面強行在農村進行所謂的城市化，農村儼然成為城市化的犧牲品。

（二）城市霸權主義是以權力優勢、政策優勢、資源優勢和話語權優勢作為其存在的基礎

我國城市實行城鄉合治的行政體制管理模式，城市對農村有絕對管控權。在現實中城市的權力幾乎可以觸及農村的任何領域。城市管理者的活動范圍主要集中在城市區域，運用權力優勢在制定政策的時候往往是以城市利益作為整個區域的核心利益，在有利于城市的政策支持下，城市強行向農村地區擴張就變得名正言順了。由于城市在工業化的推動下，城市的人力資源、信息資源、知識資源等資源要素相比于農村更具優勢，因此在發展問題上，城市有更多的操控權。上述的優勢因素直接使得城市掌握更多的話語霸權，從而可以定義“現代化”、“發展”、“公共利益”等概念，城市打著這些旗號忽視農村的意愿，強行改變農村原有的發展模式和路徑。

（三）城市霸權主義最顯著的特征是單向性、強制性

城市與農村的關系本應該是良性互動發展的關系，但城市憑借其經濟優勢和政治地位，專制地單方面作出所謂有利于增進公共利益的決定，并強制地執行。農村始終處于一個被動接受各種安排和處置的境地。在缺乏反饋和救濟機制的情況下，農村民眾的訴求難以得到有效的反映及滿足。

二、城市霸權主義的主要表現

（一）城市空間迅速擴展，吞噬農村空間

城市成長可以通過兩種形式來實現：一是內涵式成長，即提高城市土地的利用集約度，調整城市土地利用結構，挖掘城市土地的利用潛力；[2]二是蔓延式成長，即城市邊界不斷向農村地擴張，以達到獲得更多發展空間的目的。當城市內涵式成長受城市內部復雜的空間結構制約、難以在短時間內提高內部空間的利用性時，在城市發展壓力的倒逼下，簡單直接的蔓延式成長模式就成為我國城市發展的不二之選。

城市霸權行為最顯著的表現是城市不斷地向農村地區蔓延。這種“攤大餅”式的擴張致使大量農村土地被吞并。據有關數據表明，2012年全年批準建設用地61.52萬公頃，其中轉為建設用地的農用地42.91萬公頃，耕地25.94萬公頃，同比分別增長0.6%、4.5%。[3]可見大部分的建設用地來源于農用地，而征用的農用地中超過一半面積的土地性質屬于寶貴的耕地。土地資源一旦投入非農用途，其可逆性較差，要恢復為農業用途，需要花費極大的轉換成本。[4]

（二）農民利益被忽視

近年來，為了改善居住在農村的農民的生活狀態，各地政府積極推進新農村建設。在建設過程中，各地政府大舉進行撤村圈地、農民上樓的運動。城市先驗論更是引導著政府錯誤地判斷“現代化”是落后鄉村改造的唯一標準和方向。在山東、河北、安徽等地，一些高層小區在農村拔地而起。在河北廊坊，2006年被評為河北省生態文明村的董家務村，如今已成一片廢墟，大片新修的村居在鏟車下倒塌，剛修好的“村村通”水泥路被鏟平。山東諸城市取消了行政村編制，1 249個村，合并為208個農村社區。諸城70萬農民都將告別自己的村莊，搬遷到“社區小區”[5]。多地出現違背農民意愿、迫使農民搬遷上樓的現象，甚至有農民愿意住在羊圈里，也不愿意住嶄新的小區樓。[6]農民不愿上樓的原因大致可歸納為以下三點：首先，出于情感原因，大多數農民對世代依附的土地割舍不掉，寧愿繼續待在原來環境較差的舊房，也不愿意搬遷到新樓去；其次，一旦搬遷上樓，農民就會失去可以用來耕種或養殖的土地，農民自給自足的生活方式被打破，面對高企的物價，農民們生活成本隨即增加，日后的生活無法得到保障；再次，農民全部搬遷上樓，意味著鄰里之間的距離被拉遠，鄰里互助關系會受到一定影響，這是世代重視鄰里關系、生活在熟人社會的農民不能接受的。

各地政府主導的“撤村圈地”運動，對村民訴求的關注不足，沒有將與村民生產、生活息息相關的諸多因素納入統籌規劃，各地因此出現強烈的民意反彈：江蘇邳州徐傳玲自殺、村民受到的“沉湖”威脅、諸誠村民遭受暴力，種種跡象折射出村民對“撤村圈地”的抗拒。[7]

（三）城市污染向農村轉移

20世紀80年代以后，在各級政府的積極推動下，大量的鄉鎮企業迅速扎根在鄉村地區，極大地促進了農村經濟發展，為農民創造了大量的就業機會，同時也大大地提高了農民的經濟收入。但是，城市強行地把鄉村納入工業化體系，從而把一些對生態環境有明顯影響的落后甚至淘汰的產業大舉向農村地區轉移，使得農村地區生態環境受到極大的挑戰，對農民的基本生存構成了嚴重威脅。

由于目前環境監管部門對在農村地區企業的“三廢”排放監管幾乎處于真空狀態，各企業出于追求利益最大化的考慮，會置農村地區生態環境于不顧，肆意地排放“三廢”，導致農村地區生態環境每況愈下，有些村莊由于地下水被嚴重污染，再也無法種植莊稼，甚至導致頻繁出現村民罹患癌癥的現象。中國工程院院士、中國水科院、水資源研究所所長王浩表示地下水被污染后，導致了癌癥村頻繁出現，中國癌癥村的數量超過了200個，天津北城區的癌癥村中癌癥患者多達120多人。[8]導致以上這些問題出現的最主要原因是城市單方面強行將污染轉移到農村，同時，政府也沒有起到相應的環境監管責任。

（四）農村社會性價值被逐漸消解

所謂社會性價值是指在人與人的交往關系中，個人行為所引起的他人的評價在個人心理上產生的感受和意義。[9]農村社會是一個熟人社會，較城市而言，其社會性價值更為明顯，人們的行為受鄉村民眾的輿論壓力影響較大，從而有較為明確的正確與錯誤的評判標準，是維持村莊秩序的重要因素。正面導向的社會性價值使得村莊內形成了道義經濟和美丑善惡的評價標準，形成了正當的以互惠為基礎的人際交往，形成了社區的集體意志，形成了村莊“守望相助，疾病相扶”的最低限度的合作，村莊事實上構成了一個道義乃至行動的共同體。[10]

市場經濟理念深入人心，隨之帶來的負面影響就是人與人之間的交往在現實利益的博弈中往往變成赤裸裸的金錢交易行為，對于好壞、善惡、美丑、得失等判斷標準變得模糊。隨著市場化向鄉村滲透，農村固有的社會價值觀逐漸被城市社會價值觀所取代，使得鄉村民眾的傳統社會性開始發生消解和異化，熟人社會被割裂，傳統鄉村社會中的道德秩序被打破。[11]

（五）城市操控著農村的話語權

著名經濟學家樊綱把我國城市和鄉村的制度差別比作為“一國兩制”，指出在國家制度設計中農村與城市存在不同，而把城市的繁榮和鄉村的落后，稱為“一個國家，三個世界”，大城市和經濟發達區地稱為“第一、二世界”，而廣大的邊遠農村稱為“第三世界”。掌握著主流話語權的城市往往以“落后”、“野蠻”、“愚昧”等概念來描述鄉村，使鄉村存在的意義和價值被這種主流話語持續性貶損與否定，并逐漸消解。祖祖輩輩生活在鄉間的人們為了不做被人歧視的“二等公民”，千方百計“逃離”鄉村。鄉村教育數十年如一日的模式化、功利化與泛政治化，不是教育青少年熱愛自己祖祖輩輩生活的鄉村，而是教導他們考大學進城，永遠“逃離”鄉村。鄉村教育成了與鄉村無關的教育，也是教人逃離鄉村的教育。[12]

三、城市霸權主義產生的根源

（一）對城市化的過度狂熱

城市化帶來的積極影響在實踐中被無數次證實。由于城市化給發展中的中國帶來的好處和利益是顯而易見的，因此，一直以來，城市化被奉為能解決一切發展問題的“靈丹妙藥”，城市化的積極作用被過分解讀，而其消極影響卻被長期有意或無意地忽視。大城市崇拜就是對城市化過度狂熱的典型心態，也是城市霸權主義的具體表征。大城市崇拜者認為城市越大越能充分發揮城市對經濟的拉動作用，以及發揮城市的輻射作用。對大城市的崇拜的主要表現就是對城市空間范圍上的擴展，客觀上擠占農村地區的生存空間。這種蔓延的態勢會隨著盲目城市化崇拜的升溫而愈演愈烈。

（二）城市政府扭曲的政績觀

出于城市發展空間的需要，拓展城市發展空間，有其內在的邏輯性和必要性。但是從我國城市發展的現狀來看，似乎出現了一些不太正常的現象，那就是大肆建造新城。2013年，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心對12個省區的調查顯示，12個省會城市全部提出要建設新城新區，共規劃建設了55個新城新區，其中沈陽要建設13個新城新區，武漢規劃了11個新城新區。在144個地級城市中，有133個提出要建設新城新區，占92.4%，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區；161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個，占41.6%。[13]筆者對這種造城運動的合理性產生了質疑：城市空間的拓展是否真的服務于城市的發展？某些新城的建造是否真的有必要？事實上，催生城市空間瘋狂外拓、城市迅猛增加等不正常現象的根源就在于政府扭曲的政績觀。某些官員的執政目標和理念不是心系群眾，造福一方，而是想盡辦法如何更快、更直接地把政績展現出來，而大量建設新城、不斷拓展城市范圍是打造“顯性政績”的首選。在大量造城的過程中，政府往往是在違背農民意愿的情況下，侵犯農民的土地，剝奪農民的合法權益。

（三）城市政府逐利性的驅動

2001年，全國土地出讓收入占地方財政收入的比重僅為16.6%。到2013年，該比例竟達到50%。[14]土地出讓收入比重劇增與分稅制改革后地方政府窘迫的財政現狀有著直接的關系。分稅制改革后，地方政府的稅源收窄，作為財政主要來源的稅收收入的減少無疑對地方政府財政“開源”提供了最為直接的動力。特別是城市政府，由于城市事務愈發繁雜，財政支出數額不斷增大，從而通過出讓土地來增加收入就成為城市政府最簡單直接的做法。出讓土地不僅可以改善入不敷出的現狀，而且可以截獲一部分資金進行部門內部的“分紅”。出于這樣的利益驅動，為了獲得更多的土地，城市政府覬覦著農村廣袤的土地。政府通過手中的公權力，逐漸建構起“圈地—賣地—獲利”的逐利模式。

為了盤活存量土地資源，2008年國土資源部頒布《城鄉建設用地培養掛鉤試點管理辦法》，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應的建設用地，即“增減掛鉤”。這個具有很強的中國特色的政策的出臺是基于18億畝耕地紅線的存在與城市建設用地緊缺之間的矛盾。此政策是一個雙贏的好政策，但地方政府在操作的過程中將其“演繹為違背農民利益、以地生財的新途徑”。城市政府為了從該政策中獲得最大的經濟利益，“通過將郊區改為市區，或者建設各種名目的開發區，或者任意改變規劃，以租代征等種種手段，任意剝奪農民的土地，強拆農民住房已與強搶無異，農民的怨憤已達天聽”。[15]

（四）行政強制干預城市化進程的結果

從各國的城市化進程中可以發現，絕大部分城市化水平較高的國家，其城市化進程主要是由市場來牽引或由工業化來帶動，雖然政府在其中也扮演重要的角色，但政府的干預只不過是起到彌補市場缺陷的作用，并非作為城市化進程的主要推動者。但是我國政府對城市化進程干預過度，這種干預是運用公權力強力推進的，使城市化呈“跳躍式”發展，即發展速度過于快。公權力的運用往往是一個非協商、非平等、非互動的過程，即政府為了減少交易成本，憑借公權力特有的強制力實現預期目標。出于政治前程的考慮，以及局部利益的驅使，城市政府以公共利益的名義，運用公權力單方面在農村地區推動城市化，過分強調行政強制干預使得城市的發展陷入了拔苗助長的境況，最終實現的只是形式上的城市化，同時忽略了弱勢群體的利益訴求。

參考文獻：

[1]數據來源于2011年與2014年國民經濟和社會發展統計公報.

[2] 賀曉英. 城市擴張中的農地保護機制研究[D]. 陜西: 西北農林科技大學, 2009: 29.

[3] 中華人民共和國國土資源部. 2012年中國國土資源公報[R].北京：中華人民共和國國土資源部，2013.

[4] 卓建偉, 楊燕明. 上海郊區城市化與農地保護研究[J]. 上海交通大學學報(農業科學版), 2005(1): 32.

[5] 涂重航.多省撤村圈地意在土地財政[N].新京報, 2010-11-02(5).

[6] 楊萬國.四川雙流農民“上樓”4年后[N].新京報,2010-11-25(3).

[7] 張本強.誰為“被上樓”增加的生活成本埋單？[EB/OL]. [2014-5-6].http://opinion.china.com.cn/opinion_24_6524.html.

[8] 陳關升. 中國工程院院士王浩: 中國癌癥村數量超過200個[EB/OL].[2014-5-7].www.cusdn.org.cn.

[9] 李曉明.“城市主義”泛濫之下的少數民族鄉村原生態文化——以瑤族為中心的考察[A]走進原生態文化——人類學高級論壇2010卷[C].哈爾濱市：黑龍江人民出版社，2010：56.

[10] 李小云, 趙旭東, 葉敬忠. 鄉村文化與新農村建設[M]. 北京: 社會科學文獻出版杜, 2008: 213.

[11] 李曉明. “城市主義”泛濫之下的少數民族鄉村原生態文化——以瑤族為中心的考察[M]//走進原生態文化——人類學高級論壇: 2010卷. 哈爾濱市：黑龍江人民出版社, 2010：56.

[12] 陶行知. 中國教育改造[M]. 上海: 東方出版社, 1996: 45.

[13] 何秋秀. 新城建設熱折射出怎樣的政績觀[EB/OL].[2014-5-9]http://www.ciudsrc.com/new_xinwen/pinglun/2013-08-20/53203.html.

[14] 新華網.2013年全國土地出讓收入暴漲如此驚人[EB/OL].[2014-5-9].http://forum.home.news.cn/thread/130941969/1.html.

[15] 沉雪根. 城鄉建設用地增減掛鉤為何不能取消[N]. 中華工商時報, 2010-8-23(03).

（責任編校：賀常穎）

Content, Performance and Root Cause of Urban Hegemony

LIN Zhicong1，WANG Fengyun2

(1. College of Sontian , Guangzhou University，Guangzhou 511370；2. Pubic Administration，Guangzhou 510006 )

The urban hegemony is a negative product to promote the deepening of urbanization, the city with its various advantages unilaterally extended to rural areas, crowding rural living space, it forcibly changes the lives of rural production, digestion traditional village culture, ignoring the countryside aspirations and rights, it forced into a series of rural urbanization process performance. Due to excessive enthusiasm for the city government of urbanization the impact of distorted view of achievements as well as its inherent profit-driven drivers and other factors, resulting in urban hegemony intensified. The connotation of urban hegemony explores the root causes of research performance and help clear understanding of the nature of the city, while providing the theoretical basis for the construction of a benign interaction between urban and rural areas.

urban hegemony; urban sprawl; urbanization; administrative intervention; farmers' rights

C 912.81

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.06.019

2096-059X(2015)06–0087–04

2015-10-20

廣州市屬高校科研項目（1201431090）；廣州市哲學社會科學“十二五”規劃課題（14G60）

林志聰(1986-)，男，講師，碩士研究生，主要從事城市公共管理研究；王楓云（1969-），男，教授，博士研究生，主要從事城市公共管理研究。