農(nóng)民市民化：困境與出路>
——基于威海的調(diào)研

□李永玲

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農(nóng)民市民化：困境與出路>
——基于威海的調(diào)研

□李永玲

農(nóng)民市民化是城市化進(jìn)程的必然。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前農(nóng)民落戶城市的意愿較為平淡，出現(xiàn)了政府積極推進(jìn)農(nóng)民市民化與農(nóng)民不愿進(jìn)城的二元悖反現(xiàn)象。理性分析可見，“農(nóng)民不愿進(jìn)城”只是一種假象，一方面是因為文化倫理、物質(zhì)利益等因素的影響，農(nóng)民對農(nóng)村有所留戀；另一方面是由于生活成本高、就業(yè)創(chuàng)業(yè)難、缺乏安全感等原因，農(nóng)民對城市生活信心不足。破解這一困局要做好六方面工作：一要堅持尊重民意、讓利于民、注重內(nèi)化、分類推進(jìn)四條原則，樹立農(nóng)民市民化的正確理念；二要加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，消除農(nóng)民進(jìn)城的利益羈絆；三要提高社會保障水平，增強(qiáng)農(nóng)民進(jìn)城的安全感；四要千方百計擴(kuò)大就業(yè)，破解農(nóng)民進(jìn)城的生活來源難題；五要創(chuàng)新住房保障模式，確保農(nóng)民進(jìn)城“住得下”；六要加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，培養(yǎng)進(jìn)城農(nóng)民的歸屬感。

農(nóng)民市民化；城市化；農(nóng)民進(jìn)城

農(nóng)民市民化是世界各國城市化發(fā)展的必然，是現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)變化不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢。我國目前正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶定居，使更多的人口以城市市民的社會身份享受現(xiàn)代文明，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大任務(wù)。黨的十八大報告明確指出，要“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。如何通過農(nóng)民市民化加快推進(jìn)新型城市化進(jìn)程，依然是當(dāng)前和今后一個時期需要認(rèn)真研究和解決的重要課題。筆者立足威海實際，對農(nóng)民市民化現(xiàn)狀進(jìn)行了深入調(diào)研，提出了相應(yīng)的解決思路。威海作為沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，到2012年底威海的人口城市化率已達(dá)59.25%，高于全國平均水平。因此，對地級市來說，威海農(nóng)民市民化面臨的困惑具有很強(qiáng)的代表性，破解威海農(nóng)民市民化難題的思路也將具有很好的借鑒意義。

一、農(nóng)民市民化的困境分析

(一)表象：農(nóng)民落戶城市意愿平淡

時下很多人認(rèn)為，農(nóng)民市民化的最大障礙就是戶籍制度限制，農(nóng)民對于城市是“想進(jìn)不能進(jìn)”，似乎只要取消戶籍限制，農(nóng)民就會蜂擁般落戶城市。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種情況可能只是北上廣等大城市的現(xiàn)狀，而目前全國已有包括山東省在內(nèi)的十多個省份取消了城鄉(xiāng)戶口界限，換言之，在許多中小城

市里，戶籍已經(jīng)不再是農(nóng)民進(jìn)城不可逾越的屏障。具體到威海市，域內(nèi)居民落戶基本上“無門檻”，域外人員落戶威海市區(qū)只有極低的“門檻”限制，也就是說，現(xiàn)在威海農(nóng)民進(jìn)城幾乎是“想進(jìn)就能進(jìn)”。而從調(diào)查情況看，威海農(nóng)民落戶城市意愿平淡，62.3%的受訪農(nóng)戶表示沒有進(jìn)城生活的打算，出現(xiàn)“能進(jìn)不想進(jìn)”的現(xiàn)象。據(jù)市公安局的統(tǒng)計，截止2012年底在威海城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村居民(包括市域外)有18.45萬人，其中居住3年以上的有2.59萬人，近半數(shù)暫住1年以上。威海市118.4萬農(nóng)村居民中，有20.7萬人在外經(jīng)商務(wù)工而戶口依然留在本村，其中14.1萬人長期居住在城里而戶口依然留在本村(見表1)。從威海目前的戶籍登記管理制度看，這些農(nóng)民工沒有落戶城里的原因是“主觀不愿”而非“客觀不能”。甚至還有不少之前已經(jīng)落戶的農(nóng)民想方設(shè)法地把戶口遷回原村。據(jù)戶籍管理干部總結(jié)：十年前是許多人想盡辦法要將農(nóng)村戶口遷入城里，近幾年情況完全相反——許多人想盡辦法要將城市戶口遷回農(nóng)村。這與全國許多地方的情況大致相同，據(jù)江蘇的統(tǒng)計，“不愿意落戶”城市的比例占59.6%；[1]據(jù)華東師范大學(xué)社會學(xué)研究所所長、博士生導(dǎo)師文軍帶領(lǐng)的團(tuán)隊兩年的問卷調(diào)查，53.8%的上海郊區(qū)農(nóng)民不愿變成市民，一些已經(jīng)轉(zhuǎn)變身份的人甚至向政府提出，要求重新從市民變回農(nóng)民。[2]

表1 威海市農(nóng)村居民就業(yè)狀況調(diào)查表

(二)實情：“農(nóng)民不愿進(jìn)城”是一種假象

農(nóng)民真的是“不愿進(jìn)城”嗎？人類建造城市的重要目的就是提高生活品質(zhì)，正如上海世博會的口號所言，“城市，讓生活更美好”。中國改革開放30年來，城鄉(xiāng)差距有目共睹。城市比農(nóng)村更發(fā)達(dá)、更文明、更美好，過上和城里人一樣的生活，無疑會是廣大農(nóng)民夢寐以求的事情。李克強(qiáng)總理在今年3月17日會見采訪十二屆全國人大一次會議的中外記者時講到：“我在農(nóng)村調(diào)研的時候，經(jīng)常和農(nóng)民們聊天，他們在談到對未來生活的愿望時，不少人用一句簡潔的話來表達(dá)，說是希望過上和城里人一樣好的日子。”從威海市的問卷調(diào)查結(jié)果看，81.9%的被調(diào)查農(nóng)民希望自己的子女落戶城市，足以證明威海農(nóng)民對城市的向往之情。而且，許多進(jìn)城打工的農(nóng)民工，雖然沒有將戶口遷入城市，但多年舉家居住在城市里，并以此為榮、樂此不疲，仿效市民生活，以城里人自居，足見其對城市的珍視。因此，“農(nóng)民不愿進(jìn)城”只是一種假象。

(三)緣由：留戀與顧慮并存

是什么導(dǎo)致農(nóng)民對進(jìn)城渴望又拒絕，表里不一呢？理性地分析，“農(nóng)民不愿進(jìn)城”的原因不外乎兩方面：

1.農(nóng)民不愿放棄農(nóng)村。一是文化倫理因素影響。長期以來，我國農(nóng)村以宗親血緣關(guān)系為紐帶，形成了自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的血緣文化體系，造就了血緣相互纏繞的人情社會、熟人社會，大多數(shù)農(nóng)民對故土有著天然的歸屬感、認(rèn)同感和眷戀心理，保有“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的觀念。威海城鄉(xiāng)之間的距離極短，全境東西最大橫距只有135公里，南北最大縱距只有81公里，最多兩小時的車程就可以完成一次城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換，便捷的行程，又變相支持了農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間的游走；二是物質(zhì)利益因素影響。無論是承包地還是宅基地，對農(nóng)民而言都意味著退路和利益。近年來城市化進(jìn)程的加快，帶來土地價格的日益凸顯，不少農(nóng)民已經(jīng)看到土地的潛在升值空間，不會為了附著福利已經(jīng)不多的城市戶口而輕易放棄土地權(quán)利。此外，近些年來不斷增加的惠農(nóng)補(bǔ)貼及一些村落的征地拆遷補(bǔ)償、集體經(jīng)濟(jì)福利等利益，也平添了農(nóng)村戶口的價值。為了這些現(xiàn)實的利益，一些進(jìn)城定居多年的農(nóng)民工始終保留農(nóng)村戶口。

2.農(nóng)民對城市生活信心不足。一是生活成本高。與農(nóng)村生活相比，城市生活無形中加大了人們的生存成本。高昂的生活費用，足以使有進(jìn)城想法的農(nóng)民望而卻步，甚至對已經(jīng)進(jìn)城的低收入農(nóng)民工產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”；二是就業(yè)創(chuàng)業(yè)難。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民最關(guān)注的就是進(jìn)城后靠什么生活——即收入來源問題。升高的生活成本需要足夠的收入支撐，但進(jìn)城農(nóng)民要找到滿意的工作確非易事，而自主創(chuàng)業(yè)又談何容易。沒有可觀的賺錢渠道做基礎(chǔ)，多數(shù)農(nóng)民不敢輕言進(jìn)城；三是缺乏安全感。農(nóng)民雖然可能向往城市生活，但絕大多數(shù)受調(diào)查農(nóng)民害怕融入城市生活。進(jìn)城農(nóng)民生活結(jié)構(gòu)會面臨一系列的挑戰(zhàn)，除了日常生活成本增加的煩惱外，還有鄰里交往的阻隔、社會網(wǎng)絡(luò)的中斷、社區(qū)認(rèn)同的喪失等一系列新問題，加之目前的城市基本社會保障水平不足以維持生活底線，很容易產(chǎn)生不踏實感和不安全感。由于安全短缺問題突出，會反而轉(zhuǎn)向回歸尋求低度安全，希望保持既有的、比較穩(wěn)定的生活。

二、農(nóng)民市民化的出路探究

(一)堅持四條原則，樹立農(nóng)民市民化的正確理念

一是尊重民意。市民化的主體是農(nóng)民，必須充分尊重農(nóng)民的意愿。即便政府推進(jìn)農(nóng)民市民化的動機(jī)是純潔的、合乎道德的，也不應(yīng)搞“被上樓”、“被市民”。強(qiáng)迫民意，受損的將是政府的公信力。

二是讓利于民。無利不起早。既然政府要積極推進(jìn)農(nóng)民市民化，就要舍得下本錢，在城市功能設(shè)施、社會保障、公共服務(wù)等方面加大投入，讓農(nóng)民看到進(jìn)城的現(xiàn)實利益。同時，還要堅決杜絕拆遷征地過程中與民爭利、侵害農(nóng)民利益的行為。

三是注重內(nèi)化。農(nóng)民市民化，要義在于“化”。農(nóng)民市民化不能僅僅關(guān)注其身份、職業(yè)、居住地的變化，更要重視其價值觀念、生活方式的轉(zhuǎn)變。要注重用城市社區(qū)文化將進(jìn)城農(nóng)民“化”為真正的市民。

四是分類推進(jìn)。農(nóng)民市民化不能一哄而上、追求速度，要因勢而導(dǎo)、有序推進(jìn)。威海目前有待市民化的人口大致有三類：一是從事農(nóng)業(yè)勞動的地道農(nóng)民，二是忙時種地、閑時進(jìn)城打工的二性農(nóng)民，三是戶口仍留在農(nóng)村的進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商并居住在城里享受城市資源的“假”農(nóng)民(也即事實上的市民)。對于第一類，在做好思想動員工作的同時，通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化帶動，引導(dǎo)其向城鎮(zhèn)聚集；對于第二類，要通過土地流轉(zhuǎn)、就業(yè)服務(wù)、住房保障等制度創(chuàng)新，促其進(jìn)城工作與生活；對于第三類，要用“老人老辦法、新人新辦法”的政策“斷其后路”——對進(jìn)城多年不肯落戶、試圖城鄉(xiāng)利益均沾的農(nóng)民工(“老人”)，通過土地流轉(zhuǎn)市場化、村集體資產(chǎn)股權(quán)化、取消長期在外務(wù)工居住村民選舉權(quán)(由于賄選的存在，時下三年一度的村委選舉成為許多農(nóng)民工不愿放棄的“獲利”機(jī)會)的辦法，對其離開本村后出生的子女(“新人”)采取不準(zhǔn)回村落戶(斷絕新人沾農(nóng)民身份“便宜”機(jī)會)的辦法，促其盡快落戶城市。

(二)加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，消除農(nóng)民進(jìn)城的利益羈絆

一是要推進(jìn)土地制度改革。無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，在城市化過程中都是進(jìn)城農(nóng)民賣掉或出租自己的土地和房產(chǎn)后帶著一筆資產(chǎn)進(jìn)城。農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益，是農(nóng)民融入城市的物質(zhì)條件。要在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度，鼓勵土地多種形式流轉(zhuǎn)。允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。要探索建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場；二是要推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村集體資產(chǎn)不明晰，是導(dǎo)致許多農(nóng)民生活在城里卻把戶口留在農(nóng)村的重要原因。盡早明晰產(chǎn)權(quán)、量化到人，有利于定居城市的農(nóng)民安心落戶城市。

(三)提高社會保障水平，增強(qiáng)農(nóng)民進(jìn)城的安全感

健全的社會保障是農(nóng)民變市民的重要安全網(wǎng)。目前，包括威海在內(nèi)的許多城市，社會保障已經(jīng)基本上實現(xiàn)了全覆蓋，教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)也基本上達(dá)到了均等化。因此，在推進(jìn)農(nóng)民市民化的過程中，除了繼續(xù)在全覆蓋、均等化上下細(xì)功夫、查漏補(bǔ)缺外，更重要的是要加大財政投入力度，提高社會保障水平。

社會保障水平應(yīng)該同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。社會保障制度作為一種收入再分配手段，事關(guān)廣大社會成員的切身利益。影響社會保障制度的原因有經(jīng)濟(jì)的、社會的、政治的多方面因素，但綜觀世界各國的社會保障制度，最終是由其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所決定的。人們通常把社會保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重，作為衡量社會保障支出水平的主要指標(biāo)。目前世界大部分國家社會保障支出占到GDP的30%左右，連美國這一非福利國家社會保障支出占GDP比重也在20%左右。我國社會保障水平總體偏低，社會保障支出僅占GDP總量的5%左右。因此，要吸引農(nóng)民進(jìn)城，亟待提高社會保障支出的比例。具體到威海，依據(jù)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，社會保障水平不能僅僅滿足于達(dá)到全國平均標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)大幅提高，至少應(yīng)保證社會保障支出水平與GDP同步增長。由此，今后要適時提高新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人均籌資標(biāo)準(zhǔn)和政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，提高人均衛(wèi)生公共服務(wù)經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)和教育經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)。

(四)千方百計擴(kuò)大就業(yè)，破解農(nóng)民進(jìn)城的生活來源難題

就業(yè)直接關(guān)系到一個人的生存。就業(yè)是農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)移的根本條件。沒有這個條件，農(nóng)民就難以在城里站住腳。拓寬就業(yè)渠道是激勵農(nóng)民進(jìn)城的關(guān)鍵所在。

一是要多渠道增加就業(yè)崗位。積極推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位。推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、專業(yè)化生產(chǎn)，從開發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中創(chuàng)造新的就業(yè)崗位；二是要進(jìn)一步完善創(chuàng)業(yè)扶持政策。積極鼓勵農(nóng)民工以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，通過在政策扶持、配套服務(wù)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、人才供給、土地優(yōu)惠等方面給予農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)系統(tǒng)的支持，營造農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境；三是要加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)。建立健全面向全體勞動者的職業(yè)培訓(xùn)制度，完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系。進(jìn)一步完善面向農(nóng)民工群體的就業(yè)信息服務(wù)工作，以相關(guān)部門為組織依托，以報刊、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)報欄等為載體，定期向農(nóng)民工免費提供本地區(qū)的勞務(wù)信息，促使勞動力供需雙方有效對接。

(五)創(chuàng)新住房保障模式，確保農(nóng)民進(jìn)城“住得下”

按照“政府主導(dǎo)、社會廣泛參與”的原則，采取政府投資建設(shè)、社會投資建設(shè)、開發(fā)項目配建、產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中配建、利用集體建設(shè)用地建設(shè)等方式，建設(shè)一批功能齊全、設(shè)施配套的保障性住房和優(yōu)惠房，滿足轉(zhuǎn)戶農(nóng)村居民的住房需求。在總體規(guī)劃上把低收入的農(nóng)民工群體納入統(tǒng)一的保障性住房體系中，讓他們在保障性住房的申請和分配方面享有與城市居民相同的待遇。實施靈活多樣的貨幣補(bǔ)助政策，鼓勵轉(zhuǎn)戶居民購買經(jīng)濟(jì)適用房、優(yōu)惠房、商品房。運用土地、財稅、金融等多種政策工具，發(fā)揮市場機(jī)制作用，形成保障性住房資金來源的多元化。比照廉租房政策，在農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)、城中村改造、城鄉(xiāng)結(jié)合部等建設(shè)相對集中的農(nóng)民工公寓，以及其他適合農(nóng)民工特點的保障性住房。

(六)加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，培養(yǎng)進(jìn)城農(nóng)民的歸屬感

農(nóng)民戶籍的轉(zhuǎn)變只是形式上的市民化，而生活方式、價值觀念、行為模式的轉(zhuǎn)變才是本質(zhì)上的市民化。因此，角色再造是農(nóng)民市民化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié)需要依靠社區(qū)文化來完成。社區(qū)文化是城市文化的基石。要通過社區(qū)文化活動培養(yǎng)新居民對社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感，提高新居民的文明素質(zhì)和精神境界，促進(jìn)新老居民的和睦相處、同心同德。

一是要加強(qiáng)社區(qū)文化陣地建設(shè)。采取新建、擴(kuò)建、改建等辦法，加快推進(jìn)社區(qū)公共文化設(shè)施建設(shè)，形成結(jié)構(gòu)合理、功能健全、實用高效的社區(qū)文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。要用活用好用足現(xiàn)有的社區(qū)文化設(shè)施，提高社區(qū)文化設(shè)施的使用效率和社會效益；二是要抓好社區(qū)文化隊伍建設(shè)。建設(shè)一支以業(yè)余骨干為主、專業(yè)人員為輔的社區(qū)文化輔導(dǎo)員隊伍，負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)社區(qū)文化活動，增強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)的生機(jī)與活力；三是要豐富社區(qū)文化活動內(nèi)容。堅持貼近社區(qū)實際、貼近社區(qū)居民生活，開展豐富多彩、生動活潑的社區(qū)文化活動，從文化娛樂、休閑健身、科技普及、藝術(shù)培訓(xùn)等方面充實社區(qū)文化內(nèi)容，引導(dǎo)社區(qū)居民積極參與社區(qū)文化活動，使社區(qū)居民在參與的同時得到提高，增進(jìn)新老居民的交流融合，增強(qiáng)社區(qū)居民的凝聚力和歸屬感。

[1]殷國安.讓農(nóng)民帶著土地進(jìn)城[N].中國青年報, 2011-06-14.

[2]文軍.農(nóng)民“市民化”更需要角色再造[N].文匯報,2010-11-25.

2014-10-15

中共威海市委黨校,山東威海，264200

李永玲(1965- )，女，山東榮成人，中共威海市委黨校教授，研究方向：黨史黨建。

C912.82

A

1008-8091(2015)01-0051-04